欒恩杰 劉雅楠 朱 毅 胡良元 屈昌海 馬雪梅 /文

黨的十九大報(bào)告明確提出建設(shè)航天強(qiáng)國的戰(zhàn)略目標(biāo)，強(qiáng)大厚實(shí)的航天工業(yè)能力是我國技術(shù)和工業(yè)實(shí)力發(fā)展的標(biāo)志。對標(biāo)世界航天強(qiáng)國，我國航天工業(yè)仍存在某些深層次值得關(guān)注的問題。面對世界百年未有之大變局，尤其面對現(xiàn)代局部戰(zhàn)爭“一打庫存二打能力”的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，及時發(fā)現(xiàn)我國航天工業(yè)存在的問題，摸清航天工業(yè)能力的“底數(shù)”和短板，是一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作，而對航天工業(yè)能力的評估更是一項(xiàng)基礎(chǔ)性、先行性課題，也是一項(xiàng)刻不容緩的工作，啟動持續(xù)開展航天工業(yè)能力深度評估工作是十分重要且迫切需要的。在深度評估的基礎(chǔ)上提出有效應(yīng)對錯綜復(fù)雜的國內(nèi)外環(huán)境、持續(xù)提升航天工業(yè)基礎(chǔ)能力的政策建議，以滿足航天強(qiáng)國建設(shè)的新要求。

航天工業(yè)能力深度評估的內(nèi)涵和主要特征

航天工業(yè)能力，是指以航天技術(shù)為核心的支撐能力，為開展航天活動、維護(hù)國防安全、支撐經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，提供相關(guān)元器件、產(chǎn)品與服務(wù)及創(chuàng)新發(fā)展的保障能力，以及用于航天產(chǎn)品設(shè)計(jì)、研發(fā)、制造、試驗(yàn)、驗(yàn)證、產(chǎn)品維護(hù)和供應(yīng)鏈配套設(shè)施保證的、具有與整體水平和規(guī)模相適應(yīng)的制造提供能力，是衡量一國航天科技工業(yè)實(shí)力和水平的重要標(biāo)志，是建設(shè)航天強(qiáng)國的基礎(chǔ)和保障。

本文提出的航天工業(yè)能力深度評估，是指以滿足國家安全和航天發(fā)展需求為目標(biāo)，國家責(zé)成政府有關(guān)部門對航天工業(yè)能力進(jìn)行全面調(diào)查，以識別航天工業(yè)所面臨的問題、矛盾、短板、可能存在的風(fēng)險和挑戰(zhàn)，預(yù)估對突發(fā)事件的彈性吸納和快速響應(yīng)能力。深度評估的“深度”，表現(xiàn)在以下八個方面：（1）評估機(jī)制責(zé)任化、長效化；（2）評估任務(wù)常態(tài)化：包括階段性、節(jié)點(diǎn)性、隨時性、戰(zhàn)術(shù)性；（3）評估機(jī)構(gòu)的常設(shè)化和專門化；（4）評估導(dǎo)向的去風(fēng)險和促響應(yīng)作用；（5）評估團(tuán)隊(duì)的人才培養(yǎng)和專業(yè)化培訓(xùn)的制度化建設(shè)；（6）評估方法的數(shù)據(jù)支撐，及評估模型的標(biāo)準(zhǔn)化；（7）評估手段法制化和規(guī)范化；（8）評估管理體系的制度化建設(shè)。

開展航天工業(yè)能力深度評估的緊迫性和必要性

航天工業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展對建設(shè)航天強(qiáng)國、支撐強(qiáng)軍建設(shè)、維護(hù)國家安全、推動科學(xué)技術(shù)進(jìn)步、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、促進(jìn)人類文明進(jìn)步至關(guān)重要。而‘深度評估工作’對航天工業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展具有透視把脈的作用，我們必須提高對航天工業(yè)能力深度評估的深入認(rèn)識，深刻把握航天工業(yè)能力深度評估的緊迫性和必要性，并加快建設(shè)我國航天工業(yè)能力深度評估工作機(jī)制。

深度評估是加快“補(bǔ)航天短板”的重要環(huán)節(jié)

美國2019財(cái)年的國防能力報(bào)告指出，美國的航天工業(yè)存在119項(xiàng)供應(yīng)鏈方面的能力風(fēng)險點(diǎn)，如精密陀螺儀、太陽能電池、行波管放大器等，大多都依賴于過時的技術(shù)并存在供應(yīng)脆弱等危機(jī)。令人不解的是，航天工業(yè)還拒絕對少數(shù)新技術(shù)和新資源進(jìn)行投資和資格審查。對標(biāo)我國實(shí)際，我國航天核心技術(shù)及新型原材料、高端元器件、高精度單機(jī)設(shè)備、工業(yè)軟件、高端制造裝備等依賴進(jìn)口的現(xiàn)狀仍然存在，制造鏈、供應(yīng)鏈存在諸多“盲點(diǎn)”，且尚未開展國產(chǎn)化研制工作或研制進(jìn)展不滿足型號進(jìn)度需求，存在或隱含著諸多“卡脖子”因素。并且，國防系統(tǒng)、研發(fā)體制、社會發(fā)展的環(huán)境現(xiàn)實(shí)和科學(xué)技術(shù)進(jìn)步之間的復(fù)雜相關(guān)性，導(dǎo)致航天工業(yè)的發(fā)展可能因某些環(huán)節(jié)出現(xiàn)漏洞、缺陷、錯誤、失察，將會對戰(zhàn)略、戰(zhàn)術(shù)決策產(chǎn)生不利影響或?qū)δ承┲卮蠊こ痰耐瓿僧a(chǎn)生顛覆性阻塞。

當(dāng)前我國正處于“雙循環(huán)”新發(fā)展格局，其核心內(nèi)容是補(bǔ)短板、調(diào)結(jié)構(gòu)的過程。開展深度評估工作可以有效加強(qiáng)對未來航天發(fā)展趨勢的跟蹤和預(yù)判，以便及時加快“補(bǔ)航天短板、調(diào)不合理結(jié)構(gòu)”，確保我國航天工業(yè)健康有序發(fā)展，及時梳理并破除制約“雙循環(huán)”要素流通的阻礙。

深度評估是推動航天強(qiáng)國事業(yè)的重要保障

面對嚴(yán)峻復(fù)雜的國際局勢，國外航天強(qiáng)國加大力度推進(jìn)航天工業(yè)轉(zhuǎn)型，針對各自的短板和各自的發(fā)展目標(biāo)，制定相應(yīng)的航天及國防發(fā)展戰(zhàn)略。部分航天大國特別強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)航天的工業(yè)建設(shè)，推進(jìn)其太空軍事化進(jìn)程，這些均嚴(yán)重威脅我國國家安全及國家利益。因受2019年以來疫情的影響，我國在短時期內(nèi)將面臨著國際格局、涉臺國際環(huán)境更趨復(fù)雜多變的境況，亟需加強(qiáng)軍隊(duì)的現(xiàn)代化建設(shè)來保障國家安全和發(fā)展。特別是，美國已陸續(xù)將我國近300家機(jī)構(gòu)和個人納入出口管制“實(shí)體名單”中，在國防軍工產(chǎn)業(yè)方面，以航天專業(yè)見長的高校、航天兩大集團(tuán)及下屬各大研究院為清單的主要制裁機(jī)構(gòu)。

航天工業(yè)以支撐世界一流軍隊(duì)建設(shè)為己任，切實(shí)提升裝備研制、生產(chǎn)和庫存能力。對于現(xiàn)代一場局部戰(zhàn)爭而言，戰(zhàn)爭初始階段的彈藥是打庫存，隨后是打“當(dāng)量提供能力”，也即能適應(yīng)戰(zhàn)爭急需的“日”和“月”的提供能力。開展對航天工業(yè)能力的深度評估既能滿足平時生產(chǎn)所需，又能保障戰(zhàn)時能力要求，有助于為保軍強(qiáng)軍、保衛(wèi)世界和平作出更大貢獻(xiàn)。

深度評估是應(yīng)對世界大變局的現(xiàn)實(shí)需要

改革開放以來，我國航天領(lǐng)域?qū)嵤┝嗽S多特定工程計(jì)劃、基本建設(shè)計(jì)劃、技術(shù)創(chuàng)新攻關(guān)計(jì)劃等，對推動國防及航天工業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但也有一些計(jì)劃的實(shí)際實(shí)施效果有待進(jìn)一步完善和充實(shí)。當(dāng)前和今后一個時期，世界仍將處于百年未有之大變局之中，與此相適應(yīng)，我國航天事業(yè)必定要進(jìn)行重大而深刻的改革，這是時代賦予我們的機(jī)遇，也是空前的挑戰(zhàn)。在深化改革中，所有的判斷、決策、風(fēng)險和利弊都要有國際視野、全局眼光、舉國體制、融合共進(jìn)的科學(xué)分析、風(fēng)險評估、政策支持和條件保障的實(shí)施，這些措施的前提就是航天科技工業(yè)的深度評估。尤其是對一些重大工程計(jì)劃、重大基本建設(shè)計(jì)劃和重大技術(shù)創(chuàng)新計(jì)劃進(jìn)行定期評估，并依據(jù)評估結(jié)果提出及時調(diào)整并完善的相關(guān)措施，發(fā)揮深度評估在航天發(fā)展決策中的關(guān)鍵作用。

國外航天工業(yè)能力深度評估對我的啟示

國外在航天工業(yè)能力深度評估方面早已形成了一套較完整的體系。我國在此方面的研究還剛剛起步，可借鑒國外航天工業(yè)深度評估的經(jīng)驗(yàn)，并形成適合國情及當(dāng)前形勢，且具備可操作性的中國特色的深度評估工作方案。

美航天工業(yè)能力深度評估工作回顧

21世紀(jì)以來，美國政府感覺其國防工業(yè)能力及其滿足國家安全和國防建設(shè)需求的能力受到威脅。2011年起,美國政府發(fā)起了聚焦于國防工業(yè)各行業(yè)“逐行業(yè)、逐層級”的深度評估工作，深度評估是對內(nèi)容龐大、系統(tǒng)復(fù)雜的國防工業(yè)能力進(jìn)行識別、分類和監(jiān)測的全流程,旨在不斷加深美國政府對其國防工業(yè)能力及其發(fā)展的理解和認(rèn)知。從2014年起，美國商務(wù)部工業(yè)與安全局（BIS）同美國空軍、國家航空航天局和偵察辦公室聯(lián)合發(fā)起了“美國航天工業(yè)深度評估”工作，旨在“全方位厘清支撐其國防、情報(bào)、民用和商業(yè)航天領(lǐng)域產(chǎn)品和服務(wù)的研發(fā)、生產(chǎn)和維護(hù)的龐雜的供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)”。評估依托一套調(diào)查問卷展開，調(diào)查對象涵蓋與航天相關(guān)的企業(yè)、大學(xué)、非營利組織和政府部門等近萬個機(jī)構(gòu)。調(diào)查分三個階段展開，收集的信息以匯總及報(bào)告的形式公布，根據(jù)美《國防生產(chǎn)法案》的規(guī)定，提交給BIS的信息都作為商業(yè)機(jī)密受到保護(hù)。

“美國航天工業(yè)深度評估”分析了當(dāng)前所面臨的各種風(fēng)險和挑戰(zhàn)，同時肯定了美國政府增加國防預(yù)算、規(guī)范出口管制、改革采辦流程、調(diào)整管理機(jī)構(gòu)等相關(guān)舉措。本文經(jīng)分析認(rèn)為，美國政府進(jìn)一步將最終的評估結(jié)果應(yīng)用到以下方面：（1）基于對美國國家安全的考慮，對衛(wèi)星及其相關(guān)零部件實(shí)施嚴(yán)格的出口管制；（2）為美國政府采購制度的改革提供了重要參考依據(jù)；（3）強(qiáng)化航天供應(yīng)鏈彈性，以提高軍事任務(wù)準(zhǔn)備能力，以及與戰(zhàn)略對手長期競爭的能力；（4）在深度評估中還關(guān)注了在當(dāng)前建軍思路下，航天工業(yè)對提振美國軍備設(shè)計(jì)與制造能力、計(jì)劃執(zhí)行能力等軍事需求的響應(yīng)。

對我航天工業(yè)能力深度評估工作的反思

美國在航天工業(yè)能力深度評估中首先明確評估工作的責(zé)任單位，使深度評估工作成為政府主管部門的責(zé)任行為。從執(zhí)行情況看，這種深度評估在監(jiān)測自身運(yùn)行狀況、滿足采辦和戰(zhàn)略需求等方面取得了積極成效。而我國航天領(lǐng)域的大多數(shù)評估工作的責(zé)任主體多以系統(tǒng)內(nèi)部的自評估形式出現(xiàn)。在這種相對封閉的自評估機(jī)制中，管理決策層通常以自身需求建立評估標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，甚至還存在未設(shè)定評估標(biāo)準(zhǔn)的局面，導(dǎo)致評估工作往往處于表面形態(tài)的表達(dá)，不夠深刻，或只是對現(xiàn)狀的某種認(rèn)可，沒有深度發(fā)展形勢的評估，使我們的評估工作沒有達(dá)到上述深度評估的八條要求。

美國在深度評估中特別關(guān)注航天工業(yè)對當(dāng)前建軍思路下提振美國軍力的支撐能力，如軍備設(shè)計(jì)與制造能力、計(jì)劃的執(zhí)行能力，這些都體現(xiàn)了美國政府從夯實(shí)航天工業(yè)支持能力的角度，落實(shí)航天強(qiáng)國競爭和重振軍力的思想。夯實(shí)航天工業(yè)基礎(chǔ)，是建設(shè)航天強(qiáng)國和履行強(qiáng)軍首責(zé)的基本條件，而深度評估的“深度”正是針對其基礎(chǔ)性問題切入的。對我國而言，需要警惕原材料對外依賴等對建設(shè)世界一流軍隊(duì)的影響，針對現(xiàn)代局部戰(zhàn)爭需求的增加，亟需排查軍備生產(chǎn)供應(yīng)緊缺風(fēng)險。

此外，美國之所以要開展航天工業(yè)能力深度評估，并取得一定的成果，一個關(guān)鍵原因就在于政府設(shè)置了專門的評估組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)開展深度評估工作，提供專項(xiàng)評估經(jīng)費(fèi)，并使深度評估常態(tài)化。對美國“深度評估航天工業(yè)的實(shí)踐”這一行動的“深度評估”，我們認(rèn)為，美國政府視航天工業(yè)發(fā)展為國家的國策行為沒有變化，且在日益強(qiáng)化，也再一次說明“航天”工業(yè)是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的命題是正確的。在多數(shù)情況下，我國航天及國防工業(yè)領(lǐng)域的評估基本是依據(jù)上級領(lǐng)導(dǎo)的意愿或有關(guān)部門的文件要求和部署加以確定的，呈現(xiàn)隨機(jī)性、應(yīng)對性、特殊關(guān)注性的特征，缺乏必要的預(yù)估性、告警性成果。沒有專門的組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)落實(shí)各項(xiàng)具體的評估工作，航天工業(yè)能力深度評估工作必然會流于形式，評估后問題仍停留在原處的事例不在少數(shù)。

航天工業(yè)能力深度評估工作初步建議

明確國家及政府機(jī)構(gòu)的主體責(zé)任和行為規(guī)定，在此基礎(chǔ)上啟動航天工業(yè)能力的深度評估工作

應(yīng)盡快明確深度評估的責(zé)任主體，并將深度評估工作作為國家主管部門的責(zé)任行為。國家及政府機(jī)構(gòu)應(yīng)在深度評估工作中厘清自身責(zé)任內(nèi)容與行為規(guī)范、不斷深化自身責(zé)任意識與責(zé)任能力，充分發(fā)揮和履行政府、企業(yè)、任務(wù)方各自應(yīng)盡的職責(zé)。特別是當(dāng)前形勢下，更要認(rèn)識到開展航天工業(yè)能力深度評估的必要性和緊迫性，逐步建立起以國家為責(zé)任主體、相關(guān)企事業(yè)單位為落實(shí)主體的工作機(jī)制和管理規(guī)范，加快啟動常態(tài)化的航天工業(yè)能力深度評估工作，建立穩(wěn)定的工作機(jī)制和定期報(bào)告制度，并適情納入航天科技中長期發(fā)展規(guī)劃，以便評估結(jié)果具有及時的政策導(dǎo)向性。

為使航天工業(yè)能力深度評估工作真正有效運(yùn)行，需先行開展深度評估工作程序及規(guī)范等機(jī)制設(shè)計(jì)，確保評估工作合規(guī)且精細(xì)化管理。準(zhǔn)確把握航天工業(yè)能力深度評估中“能力”與“深度”的含義，重視為特定計(jì)劃、基本計(jì)劃、技術(shù)計(jì)劃、提高工業(yè)及工藝服務(wù)的能力。同時結(jié)合我國建設(shè)航天強(qiáng)國、構(gòu)建航天工業(yè)新體系等發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)以及基本原則，把握“以評促建、分步實(shí)施”的建設(shè)思路，使深度評估的程序與規(guī)范成為落實(shí)工作的“風(fēng)向標(biāo)”。

制定符合我國國情的航天工業(yè)能力深度評估工作方案

應(yīng)合理規(guī)劃航天工業(yè)能力深度評估的主要內(nèi)容、評估手段和方法論等工作方案。將問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向兩方面作為主要內(nèi)容，即航天工業(yè)供應(yīng)鏈風(fēng)險預(yù)警和航天工業(yè)能力綜合評估。美國的經(jīng)驗(yàn)表明，航天工業(yè)能力深度評估的主要內(nèi)容應(yīng)以問題導(dǎo)向?yàn)橹?，目?biāo)導(dǎo)向?yàn)檩o。其中，問題導(dǎo)向的供應(yīng)鏈風(fēng)險預(yù)警，擬包括供應(yīng)鏈風(fēng)險的識別和供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)的量化評估；目標(biāo)導(dǎo)向的工業(yè)能力綜合評估，擬包括裝備供給能力、技術(shù)創(chuàng)新能力、基礎(chǔ)保障能力、應(yīng)急管理能力、軍民協(xié)同能力、產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力、國際競爭能力等。

航天強(qiáng)國的重要標(biāo)志是有航天科技工業(yè)的基礎(chǔ)能力，這些基礎(chǔ)能力涵蓋其發(fā)展研究、預(yù)先研究、工程研究、產(chǎn)品制造、系統(tǒng)集成、裝備提供、工程實(shí)現(xiàn)和相應(yīng)的業(yè)務(wù)與服務(wù)。與工業(yè)能力相關(guān)的原件、器件、材料、試驗(yàn)驗(yàn)證條件、生產(chǎn)工藝手段以及各類軟件的自主可控，更是涉及國家安全的重中之重。故需要以供貨源、配套鏈、供應(yīng)鏈前端等方面的全方位市場調(diào)查為主要評估手段，把握好企業(yè)在供應(yīng)鏈網(wǎng)中的位置、狀態(tài)及相互依存關(guān)系，及時識別出關(guān)鍵的不確定性風(fēng)險，對航天工業(yè)能力進(jìn)行系統(tǒng)的評估和預(yù)判。以定性和定量相合、定量研究支持定性結(jié)論的數(shù)據(jù)分析為評估方法論，對數(shù)據(jù)進(jìn)行全方位測算、仿真和靈敏度分析，形成深入系統(tǒng)的評估結(jié)果，服務(wù)于相關(guān)政策和計(jì)劃的制定和實(shí)施。

設(shè)立專門化的評估組織機(jī)構(gòu)，避免評估工作流于形式是深度評估的重要核心

應(yīng)建立國家責(zé)任層面的航天工業(yè)能力深度評估組織架構(gòu)，從制度、體制、運(yùn)行機(jī)制上真實(shí)、扎實(shí)地實(shí)施深度評估工作。首先，要明確組織架構(gòu)，建立健全組織機(jī)構(gòu)體系，以相應(yīng)機(jī)關(guān)作為牽頭單位，負(fù)責(zé)航天工業(yè)能力深度評估團(tuán)隊(duì)的組建?？梢杂蓢覈揽萍脊I(yè)局主導(dǎo)，也可組建或委托建立“國防工業(yè)政策局”來協(xié)調(diào)航天工業(yè)全面評估工作，并且需要工程組從專業(yè)技術(shù)的角度進(jìn)入評估工作。其次，為促進(jìn)航天工業(yè)能力深度評估的規(guī)范化，還需建立健全管理體系。在實(shí)踐的基礎(chǔ)上研究出臺評估管理制度，從法律層面賦予航天工業(yè)能力深度評估必要的地位，明確評估的原則、目的、范圍、內(nèi)容、方法、法律責(zé)任，規(guī)范評估結(jié)果的應(yīng)用等，確保不同落實(shí)主體長期合法享有同等地位，從法律層面保護(hù)航天工業(yè)健康發(fā)展。

此外，由于我國政治體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)等與美國存在很大差別，加之航天工業(yè)的戰(zhàn)略性、高端性和特殊性，政策聽證、第三方評估等方式適用范圍有限，不足以系統(tǒng)性地支撐深度評估工作。因此，航天工業(yè)能力深度評估體系架構(gòu)要由航天機(jī)構(gòu)人才團(tuán)隊(duì)組建而成，充分體現(xiàn)評估的權(quán)威性、專業(yè)性、獨(dú)立性、保密性和規(guī)范性。牽頭單位需進(jìn)一步下設(shè)多個航天機(jī)構(gòu)專業(yè)人才團(tuán)隊(duì)，諸如航天情報(bào)與分析團(tuán)隊(duì)、航天工業(yè)數(shù)據(jù)采集團(tuán)隊(duì)、航天工業(yè)評估與數(shù)據(jù)分析團(tuán)隊(duì)等跨部門工作組。同時設(shè)立深度評估研究中心，擔(dān)負(fù)起評估理論與方法的研究工作，并對航天領(lǐng)域的發(fā)展、短板、創(chuàng)新和改革等諸多問題開展研究。除此之外，需打造權(quán)威的專家團(tuán)隊(duì)或智庫，所涉及的領(lǐng)域要涵蓋總體、控制、測通、地面、發(fā)控、信息、數(shù)據(jù)處理、生產(chǎn)、工藝、投資、管理、系統(tǒng)工程等多個方面，規(guī)范專家團(tuán)隊(duì)的集中工作和研討時間。

推動航天工業(yè)信息化管理，重視深度評估結(jié)果運(yùn)用

由于高度保密等特殊原因，航天領(lǐng)域內(nèi)尚未實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)、研發(fā)、試驗(yàn)、生產(chǎn)、制造等全過程的信息化管理，造成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺乏，使得基于模型的系統(tǒng)工程也較難進(jìn)一步完善。建議在高保密約束下，搭建航天工業(yè)能力動態(tài)調(diào)查數(shù)據(jù)庫，加強(qiáng)數(shù)據(jù)管理、運(yùn)用和分析機(jī)制建設(shè)，充分發(fā)揮航天工業(yè)動態(tài)數(shù)據(jù)在評價、引導(dǎo)和管理上的作用，推動航天工業(yè)信息化發(fā)展。

基于評估結(jié)果，國家有關(guān)部門、航天系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)部門及航天工業(yè)能力深度評估責(zé)任單位，應(yīng)將航天工業(yè)能力深度評估的意見作為決策制定和實(shí)施的重要參考依據(jù)，對可能出現(xiàn)的潛在風(fēng)險制定應(yīng)急預(yù)案。此外，決策部門應(yīng)跟蹤了解重大決策的實(shí)施情況，及時組織決策實(shí)施部門有針對性地做好預(yù)防、排查、調(diào)整和處置的工作。