陳琦 胡求光

摘要 海洋生態(tài)問(wèn)題本質(zhì)上是制度問(wèn)題。中國(guó)海洋生態(tài)保護(hù)制度經(jīng)歷了從無(wú)到有、從少到多的發(fā)展過(guò)程，但多種復(fù)雜制度之間是否能夠形成治理合力，制度缺失、制度無(wú)效和制度沖突等問(wèn)題是否存在，尚有待進(jìn)一步解答。為此，文章在梳理中國(guó)海洋生態(tài)保護(hù)制度演進(jìn)邏輯的基礎(chǔ)上，基于制度互補(bǔ)視角挖掘現(xiàn)有制度的互補(bǔ)空間，探究查缺補(bǔ)漏、規(guī)范修正和協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的制度改革路徑，以期推動(dòng)海洋生態(tài)保護(hù)制度“從多到優(yōu)”的有效過(guò)渡。中國(guó)海洋生態(tài)保護(hù)制度的演進(jìn)可分為初步建立、穩(wěn)步推進(jìn)和改革轉(zhuǎn)型三個(gè)階段，呈現(xiàn)出從陸海分割到陸海一體化治理、從政府單一主體監(jiān)管到多元主體協(xié)同治理、從標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范到法律保障的趨勢(shì)特征。制度需求引致與制度供給滯后、制度成本制約與制度收益驅(qū)動(dòng)之間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系是推動(dòng)海洋生態(tài)保護(hù)制度演進(jìn)的內(nèi)在動(dòng)因。海洋生態(tài)保護(hù)是一項(xiàng)跨區(qū)域、跨部門(mén)的復(fù)雜系統(tǒng)性工程，不同生態(tài)保護(hù)制度之間的聯(lián)動(dòng)耦合至關(guān)重要。立足制度互補(bǔ)理論視角，中國(guó)海洋生態(tài)保護(hù)制度在保護(hù)主體、保護(hù)手段和保護(hù)過(guò)程三個(gè)層面均存在較大的互補(bǔ)需求，其中保護(hù)主體單一的問(wèn)題主要因制度缺失導(dǎo)致，保護(hù)手段的低效主要受到制度適應(yīng)性不足的影響，而保護(hù)過(guò)程的割裂主要反映了制度不協(xié)調(diào)、不匹配的矛盾。基于此，未來(lái)中國(guó)海洋生態(tài)保護(hù)制度的補(bǔ)充應(yīng)圍繞政府職責(zé)梳理和多元主體參與建設(shè)，制度的修正重點(diǎn)在于進(jìn)一步完善市場(chǎng)激勵(lì)、信息公開(kāi)等非政府機(jī)制，制度的協(xié)調(diào)則要實(shí)現(xiàn)立足事前、事中和事后全過(guò)程，推動(dòng)政策工具的有效銜接配合。

關(guān)鍵詞 海洋生態(tài)保護(hù);制度演進(jìn);制度互補(bǔ);治理體系

中圖分類(lèi)號(hào) X32 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2021）02-0174-09 DOI：10.12062/cpre.20200615

隨著海洋開(kāi)發(fā)程度不斷加快，海洋自然資源過(guò)度利用、海洋環(huán)境污染、海洋自然災(zāi)害等問(wèn)題日趨嚴(yán)重，海洋生態(tài)保護(hù)逐步成為全球關(guān)注的焦點(diǎn)。受傳統(tǒng)“重陸輕?！彼枷氲挠绊懀袊?guó)近海以往長(zhǎng)期處于“有人開(kāi)發(fā)而無(wú)人負(fù)責(zé)”的狀態(tài)，海洋生態(tài)損害成為最突出的環(huán)境問(wèn)題之一。海洋生態(tài)問(wèn)題從表象上看是工程、技術(shù)問(wèn)題，而實(shí)質(zhì)上是體制、機(jī)制和制度問(wèn)題[1]。因此，建立健全海洋生態(tài)保護(hù)制度體系是有效遏制海洋生態(tài)損害的根本途徑。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，中央及各地方政府出臺(tái)了一系列政策法規(guī)，嘗試建立起從資源規(guī)劃、監(jiān)測(cè)督察到損害補(bǔ)償?shù)纫徽椎暮Ｑ笊鷳B(tài)保護(hù)制度體系。然而，海洋生態(tài)保護(hù)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，盡管各類(lèi)海洋生態(tài)保護(hù)政策法規(guī)不斷增加，但中國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境總體的治理效率仍處于較低水平[2-6]。

從制度視角，海洋生態(tài)保護(hù)低效的原因不外乎制度缺失、制度無(wú)效和制度沖突三種類(lèi)別。海洋生態(tài)損害涵蓋陸源污染、填海造地、海上污染等多種類(lèi)型，需要制定差異化、多樣化的生態(tài)保護(hù)制度來(lái)適應(yīng)不同生態(tài)損害類(lèi)型的具體特征。制度缺失或制度不健全是早期中國(guó)海洋生態(tài)保護(hù)工作中面臨的主要問(wèn)題，造成現(xiàn)實(shí)中的海洋環(huán)境治理實(shí)踐無(wú)法可依、無(wú)章可循。制度無(wú)效主要表現(xiàn)為海洋生態(tài)保護(hù)制度與海洋生態(tài)環(huán)境問(wèn)題之間不相適應(yīng)，制度設(shè)計(jì)初衷與實(shí)際結(jié)果出現(xiàn)錯(cuò)位、偏差。海洋的整體性、流動(dòng)性與海洋管理的分散性、局部性之間的矛盾被認(rèn)為是海洋環(huán)境治理失效的重要根源[7]。因此，海洋生態(tài)保護(hù)制度的設(shè)計(jì)、實(shí)施難度大，需要兼顧陸海統(tǒng)籌的生態(tài)整體性和破除行政壁壘的管理可操作性兩個(gè)方面。制度沖突則主要產(chǎn)生于制度體系逐步建成的后期，表現(xiàn)為不同管理制度間協(xié)調(diào)性不足甚至相互沖突，進(jìn)而影響制度效應(yīng)的發(fā)揮。從數(shù)量上看，中央及地方圍繞沿海水域污染、海洋油氣污染、海洋傾廢管理、陸源污染、海島保護(hù)等領(lǐng)域已經(jīng)出臺(tái)了多項(xiàng)管理法規(guī)和條例，海洋督察、海洋生態(tài)紅線、海洋生態(tài)損害賠償?shù)戎贫纫言谘睾５貐^(qū)開(kāi)展試點(diǎn)實(shí)踐。這些海洋生態(tài)保護(hù)制度涉及了源頭管控、過(guò)程監(jiān)督、末端處置等多個(gè)環(huán)節(jié)，不同制度間能否有效融合從而形成全過(guò)程協(xié)同的治理合力尚有待進(jìn)一步梳理和研究。

基于此，本文擬通過(guò)梳理中國(guó)海洋生態(tài)保護(hù)制度的發(fā)展歷程，挖掘其內(nèi)在演進(jìn)邏輯，在此基礎(chǔ)上，從制度互補(bǔ)視角分析現(xiàn)有海洋生態(tài)保護(hù)制度間的互補(bǔ)需求，識(shí)別和診斷制度缺失、制度無(wú)效和制度沖突等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，進(jìn)而探究未來(lái)制度改革路徑，以期推進(jìn)海洋生態(tài)保護(hù)制度“從無(wú)到有”“從多到優(yōu)”的有效過(guò)渡。

1 中國(guó)海洋生態(tài)保護(hù)制度的演進(jìn)邏輯

1.1 海洋生態(tài)保護(hù)制度演進(jìn)的階段劃分

從中央及沿海各省市地區(qū)歷年頒布的海洋生態(tài)保護(hù)政策法規(guī)（表1）來(lái)看，中國(guó)海洋生態(tài)保護(hù)制度的演進(jìn)歷程可劃分為以下3個(gè)階段。

（1）海洋生態(tài)保護(hù)制度初步建立階段：1974—1987年。受早期行政建制及“重陸輕?！眰鹘y(tǒng)觀念影響，海洋環(huán)境保護(hù)工作主要是由陸上相關(guān)職能部門(mén)兼管，尚未形成專門(mén)針對(duì)海洋的環(huán)境保護(hù)制度[8]。進(jìn)入20世紀(jì)70、80年代后，日趨嚴(yán)峻的海洋環(huán)境污染問(wèn)題開(kāi)始得到政府的重視，其中針對(duì)海上溢油污染的《中華人民共和國(guó)防止沿海水域污染暫行規(guī)定》于1974年頒布，是中國(guó)首個(gè)專門(mén)針對(duì)海洋生態(tài)保護(hù)的規(guī)范性法律文件。隨后，1980年由國(guó)家計(jì)委、科委等五部委針對(duì)全國(guó)海岸帶和灘涂資源開(kāi)展了綜合調(diào)查工作，拉開(kāi)了中國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)管理的序幕[9]。與此同時(shí)，浙江、上海、福建等沿海省市也相繼成立了專門(mén)從事海洋環(huán)境監(jiān)管的廳（局）機(jī)構(gòu)。1982年專門(mén)針對(duì)海洋領(lǐng)域的《海洋環(huán)境保護(hù)法》正式出臺(tái)，以該法律為核心的一系列涉及海洋環(huán)境保護(hù)的政策、法規(guī)在此后5年期間相繼制定，從而在法律層面初步確定了綜合為導(dǎo)向、行業(yè)為基礎(chǔ)的海洋生態(tài)保護(hù)基本格局[10-12]。

（2）海洋生態(tài)保護(hù)制度穩(wěn)步推進(jìn)階段：1988—2017年。1988年《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的決定》正式賦予國(guó)家海洋局海洋綜合管理的職能，包括國(guó)家海洋局海洋分局在內(nèi)的各地方海洋部門(mén)明確了全國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)和監(jiān)管的基本職責(zé)。此后，隨著一系列涉及海洋傾廢管理、海岸工程建設(shè)污染、陸源污染等具體海洋環(huán)境問(wèn)題的管理法規(guī)頒布，中國(guó)海洋生態(tài)保護(hù)制度不斷細(xì)化和完善。2001年全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》，制定了海洋功能區(qū)劃制度、海域使用權(quán)登記制度、海域使用統(tǒng)計(jì)制度等項(xiàng)重要法律規(guī)定，標(biāo)志著海洋海域使用法律規(guī)范化管理的開(kāi)始[13]。2006年“十一五”規(guī)劃中，中央首次將海洋以專章形式列入，明確了保護(hù)海洋生態(tài)的總要求，海洋環(huán)境保護(hù)成為海洋工作中的重中之重[14]。2008年國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》中對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)和任務(wù)做出了具體要求和工作部署。2014年以后，原國(guó)家海洋局專門(mén)出臺(tái)了一系列針對(duì)海洋環(huán)境的有關(guān)保護(hù)、賠償、監(jiān)察等方面的政策文件，提出了包括海洋生態(tài)紅線制度、海洋督察制度、海洋生態(tài)損害賠償制度等一系列創(chuàng)新型管理制度，海洋環(huán)境保護(hù)政策體系得到大幅完善。地區(qū)層面，以中央指導(dǎo)性規(guī)劃文件為引領(lǐng)，沿海地區(qū)相繼頒布了地方性的海洋環(huán)境保護(hù)條例、海域使用功能管理?xiàng)l例及海洋生態(tài)管理制度等相關(guān)政策文件。綜上，以《海洋環(huán)境保護(hù)法》為基礎(chǔ)，1988—2017年期間中國(guó)海洋生態(tài)保護(hù)制度內(nèi)容不斷豐富，針對(duì)陸源污染、海岸工程污染、海洋傾廢污染等各類(lèi)生態(tài)損害的監(jiān)管規(guī)范相繼出臺(tái)，同時(shí)涉及規(guī)劃、督察及賠償?shù)囊幌盗行轮贫仁侄沃鸩铰涞亍?/p>

（3）海洋生態(tài)保護(hù)制度改革轉(zhuǎn)型階段：2018至今。雖然自改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)海洋生態(tài)保護(hù)的規(guī)范文件不斷增加，但總體海洋生態(tài)治理效率依然偏低，究其原因主要在于陸海分割造成的海洋生態(tài)監(jiān)管職責(zé)不清晰、不協(xié)調(diào)，制約了地方層面的海洋環(huán)境保護(hù)政策執(zhí)行效果。為徹底解決海洋生態(tài)“多頭管理、無(wú)人負(fù)責(zé)”的突出矛盾，2018 年中共中央印發(fā)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，將原國(guó)家海洋局與水利部、農(nóng)業(yè)部等有關(guān)部門(mén)的職責(zé)進(jìn)行整合，新組建了自然資源部，同時(shí)將原國(guó)家海洋局對(duì)應(yīng)的污染防治職能統(tǒng)一并入了新組建的生態(tài)環(huán)境部，標(biāo)志著海洋生態(tài)保護(hù)進(jìn)入了陸海一體化治理的新時(shí)期。在機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上，海域排污總量控制制度、“灣長(zhǎng)制”制度、海岸帶綜合管理制度等陸海統(tǒng)籌治理方案逐步在沿海地方試點(diǎn)推廣。例如，浙江省制定《杭州灣污染綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)實(shí)施方案》，明確了統(tǒng)籌陸域、海域污染物排放控制，實(shí)施陸海統(tǒng)籌、河海兼顧綜合治理的總方針;山東省印發(fā)《山東省全面實(shí)施灣長(zhǎng)制工作方案》，提出建立河（湖）長(zhǎng)制、灣長(zhǎng)制等統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，構(gòu)建河海銜接、陸海協(xié)同的治理格局?？傮w而言，2018年以后，中國(guó)海洋生態(tài)保護(hù)制度開(kāi)始由補(bǔ)充缺失向創(chuàng)新發(fā)展過(guò)渡，陸海統(tǒng)籌、河海共治成為新時(shí)期制度改革的主要方向。

1.2 海洋生態(tài)保護(hù)制度演進(jìn)趨勢(shì)

縱觀中國(guó)海洋生態(tài)保護(hù)制度的發(fā)展歷史，可以發(fā)現(xiàn)總體呈現(xiàn)出三個(gè)趨勢(shì)特征。

（1）從陸海分割到陸海一體化治理。海洋環(huán)境問(wèn)題主要涉及陸源污染、圍填海、海上溢油等多種生態(tài)損害類(lèi)型，其中以陸源污染最為突出。然而，長(zhǎng)期以來(lái)海洋陸源污染治理分別由負(fù)責(zé)河流排污監(jiān)管的環(huán)保部門(mén)和負(fù)責(zé)入海排污口、海洋傾倒監(jiān)管的海洋部門(mén)共同承擔(dān)，這種兩部門(mén)、兩段式的監(jiān)管模式導(dǎo)致污染防治責(zé)任主體不明確，海陸邊界交錯(cuò)區(qū)域極易形成監(jiān)管真空[15-18]。同時(shí)，環(huán)保與海洋部門(mén)間存在明顯的行政壁壘，缺乏有效的信息流動(dòng)與共享機(jī)制，導(dǎo)致陸源污染治理效果大打折扣。為解決“多頭管理、無(wú)人負(fù)責(zé)”的體制機(jī)制問(wèn)題，2013年第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)、2018年第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)先后針對(duì)海洋環(huán)境監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行改革，最終將海洋環(huán)境保護(hù)職能劃歸到生態(tài)環(huán)境部，為未來(lái)實(shí)現(xiàn)陸海環(huán)境一體化治理奠定了基礎(chǔ)。

（2）從政府單一主體監(jiān)管到多元主體協(xié)同治理。自1982年《海洋環(huán)境保護(hù)法》正式出臺(tái)以來(lái)，一系列強(qiáng)制性較高、直接效果明顯的命令控制型政策手段開(kāi)始在中央及各地方層面廣泛實(shí)施。政府的強(qiáng)制性行政手段對(duì)于遏制中國(guó)海洋環(huán)境污染趨勢(shì)起到了重要的作用，但同時(shí)由于行政手段過(guò)分依賴于政府的單一主導(dǎo)作用，存在社會(huì)參與程度不足、監(jiān)管成本過(guò)大等突出問(wèn)題，導(dǎo)致海洋生態(tài)損害問(wèn)題未能得到根本解決[19-20]。基于此，自2014年國(guó)家海洋局頒布《海洋生態(tài)損害國(guó)家損失賠償辦法》以來(lái)，以生態(tài)損害賠償為核心的市場(chǎng)激勵(lì)手段開(kāi)始得到越來(lái)越多的重視。同時(shí)，環(huán)境稅費(fèi)、補(bǔ)貼和排污權(quán)交易等其他市場(chǎng)手段開(kāi)始在海洋生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域廣泛應(yīng)用，有效提高了企業(yè)在海洋環(huán)境保護(hù)中的參與程度。此外，政府越來(lái)越重視社會(huì)公眾的參與作用，2016年國(guó)家海洋局頒布了《全面海洋意識(shí)宣傳教育和文化建設(shè)“十三五”規(guī)劃》，提出建立海洋輿情常態(tài)化監(jiān)測(cè)、預(yù)警、緊急應(yīng)對(duì)和決策參考的一體化機(jī)制，為公眾搭建參與海洋治理的平臺(tái)，著力提升全民的海洋責(zé)任意識(shí)。

（3）從標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范到法律保障。二十世紀(jì)五六十年代，中國(guó)針對(duì)海洋事業(yè)方面制定了部分行政規(guī)范，但多屬于對(duì)陸域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的延伸管理，并未考慮海洋生態(tài)保護(hù)問(wèn)題。進(jìn)入20世紀(jì)70年代以后，海上溢油污染成為影響中國(guó)海洋環(huán)境的突出問(wèn)題，1974年國(guó)務(wù)院為此頒布了《中華人民共和國(guó)防止沿海水域污染暫行規(guī)定》，是中國(guó)涉及海洋環(huán)境保護(hù)方面的首部法律規(guī)定。1980年《海洋環(huán)境保護(hù)法》正式頒布，推動(dòng)了中國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系的形成。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著海洋開(kāi)發(fā)進(jìn)程不斷加快，海洋生態(tài)的損害程度持續(xù)加大，為此2001年全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》，提出在編制海洋功能區(qū)劃基礎(chǔ)上，明確海域使用的申請(qǐng)、審批程序，并對(duì)海域使用權(quán)管理和海域使用金制度做出具體規(guī)范，基本結(jié)束了海域使用 “無(wú)序、無(wú)度、無(wú)償”的狀況。此后，2007年全國(guó)人大第五次會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》，首次明確海域使用權(quán)是一種用益物權(quán)，確立了海域使用權(quán)的法律地位和性質(zhì)，從物權(quán)法這一基本法的層面保護(hù)了海域使用權(quán)人的合法權(quán)益，為合理開(kāi)發(fā)海域提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障。在此基礎(chǔ)上，2009年和2016年，全國(guó)人民代表大會(huì)又相繼審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》和《中華人民共和國(guó)深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)法》，海洋生態(tài)保護(hù)法律體系得以進(jìn)一步完善。與此同時(shí)，上海、浙江、福建等沿海省份頒布了地方性的海洋保護(hù)法律法規(guī)，成為海洋生態(tài)保護(hù)法律體系的重要組成部分。

1.3 海洋生態(tài)保護(hù)制度演進(jìn)動(dòng)力

從外部來(lái)看，中國(guó)海洋生態(tài)保護(hù)制度的變更受到資源環(huán)境壓力、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型倒逼、政府職能轉(zhuǎn)變、社會(huì)角色轉(zhuǎn)型、國(guó)際環(huán)保壓力等多重因素的驅(qū)動(dòng)。從制度內(nèi)部而言，海洋生態(tài)保護(hù)制度的演變實(shí)質(zhì)上是需求-供給之間和成本-收益之間協(xié)調(diào)平衡的結(jié)果。

（1）制度需求引致與制度供給滯后。需求引致和供給滯后是促進(jìn)海洋生態(tài)保護(hù)制度演進(jìn)的重要內(nèi)在動(dòng)因?？v覽中國(guó)海洋生態(tài)保護(hù)制度演變歷史可以發(fā)現(xiàn)，在20世紀(jì)80年代以前，受“重陸輕?！钡膫鹘y(tǒng)思維影響，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重心一直在陸域，對(duì)海洋的開(kāi)發(fā)程度十分有限，因此沒(méi)有對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)的客觀需求，在此期間針對(duì)海洋領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度也基本屬于空白。然而，進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，國(guó)家對(duì)陸域資源的開(kāi)發(fā)趨于飽和，開(kāi)發(fā)利用海洋成為確保經(jīng)濟(jì)高速穩(wěn)定發(fā)展的一項(xiàng)必然戰(zhàn)略選擇，由此有關(guān)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的議題才開(kāi)始引起政府管理者和學(xué)者的關(guān)注。隨著海洋開(kāi)發(fā)進(jìn)程的不斷加快，海洋環(huán)境保護(hù)的客觀需求與海洋生態(tài)保護(hù)制度供給不足的矛盾變得日益突出，現(xiàn)實(shí)中對(duì)陸源污染、各項(xiàng)海洋工程、填海造地項(xiàng)目、海上溢油事故等多種生態(tài)損害的監(jiān)管迫切需要有標(biāo)準(zhǔn)化、強(qiáng)制性的規(guī)范制度作支撐，因而大量海洋生態(tài)保護(hù)政策及法律規(guī)范在這一時(shí)期集中涌現(xiàn)。

（2）制度成本制約與制度收益驅(qū)動(dòng)。任何一項(xiàng)制度的變遷都涉及成本和收益兩個(gè)層面，而制度的演進(jìn)過(guò)程可被視為是成本制約和收益驅(qū)動(dòng)共同作用的結(jié)果。當(dāng)制度變遷的潛在收益刺激大于預(yù)期成本帶來(lái)的阻礙作用時(shí)，制度變革就會(huì)發(fā)生[21]。因此，海洋生態(tài)保護(hù)制度的演進(jìn)過(guò)程可以看作是成本-收益驅(qū)動(dòng)下利益相關(guān)者之間相互博弈的過(guò)程。二十世紀(jì)七八十年代是中國(guó)開(kāi)發(fā)利用海洋資源的初始階段，著力從海洋這一新領(lǐng)域中開(kāi)拓經(jīng)濟(jì)利益是該時(shí)期的首要任務(wù)，而海洋生態(tài)保護(hù)問(wèn)題尚未被提上議程，因而有關(guān)海洋的環(huán)境保護(hù)制度嚴(yán)重滯后于陸域。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，海洋開(kāi)發(fā)的負(fù)外部性逐步凸顯，由于環(huán)保制度缺失，海洋粗放式開(kāi)發(fā)所帶來(lái)的大量環(huán)境成本只能由整個(gè)社會(huì)來(lái)承擔(dān)。在此背景下，制定完善的海洋生態(tài)保護(hù)制度所帶來(lái)的預(yù)期社會(huì)收益不斷增加，中央及地方政府逐步改變過(guò)去片面追求海洋經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的目標(biāo)導(dǎo)向，而開(kāi)始重視海洋生態(tài)保護(hù)問(wèn)題。尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，綠色發(fā)展成為指導(dǎo)國(guó)家發(fā)展的重要方針，保護(hù)優(yōu)先、節(jié)約優(yōu)先已經(jīng)深入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)。海洋生態(tài)保護(hù)中存在的陸海分割監(jiān)管、市場(chǎng)化手段缺乏、社會(huì)參與不足等突出問(wèn)題進(jìn)一步刺激了海洋生態(tài)保護(hù)制度加快改革的預(yù)期，由此海洋生態(tài)保護(hù)制度迎來(lái)了從機(jī)構(gòu)職能梳理到法律規(guī)范完善的一系列變革。

2 中國(guó)海洋生態(tài)保護(hù)制度的互補(bǔ)需求

中國(guó)海洋生態(tài)保護(hù)制度經(jīng)歷了從無(wú)到有、從少到多的發(fā)展過(guò)程，但多元、復(fù)雜的制度之間是否能夠形成治理合力，制度缺失、無(wú)效和沖突等問(wèn)題是否得到有效解決，尚有待進(jìn)一步解答。按照制度互補(bǔ)性理論，制度往往不是孤立和單獨(dú)發(fā)生作用的，而是相互耦合與匹配，通過(guò)組合為“制度系統(tǒng)”而產(chǎn)生最大功效[22]。海洋生態(tài)保護(hù)問(wèn)題涉及陸域和海域兩個(gè)空間，受環(huán)保部門(mén)、海洋部門(mén)和地方政府等多個(gè)行政機(jī)構(gòu)管理，長(zhǎng)期面臨陸海分割、多頭監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)困境。因此，海洋生態(tài)保護(hù)的客觀復(fù)雜性決定了不同生態(tài)保護(hù)制度之間的互補(bǔ)尤為重要。這種互補(bǔ)性需求主要體現(xiàn)在保護(hù)主體、保護(hù)手段和保護(hù)過(guò)程三個(gè)層面。

2.1 海洋生態(tài)保護(hù)主體的互補(bǔ)性需求

政府在海洋生態(tài)監(jiān)管體制中扮演著核心引導(dǎo)作用。在十八大機(jī)構(gòu)改革以前，中國(guó)海洋環(huán)境問(wèn)題一直分屬環(huán)保部門(mén)和海洋部門(mén)共同承擔(dān)，造成現(xiàn)實(shí)中的污染監(jiān)管責(zé)任主體不明確，各部門(mén)之間“各掃門(mén)前雪”現(xiàn)象十分突出。同時(shí)，中央和地方政府之間存在政策目標(biāo)導(dǎo)向差異，尤其在傳統(tǒng)的“唯GDP論英雄”的政績(jī)觀影響下，地方政府往往縱容部分企業(yè)的污染行為，缺乏執(zhí)行海洋環(huán)境保護(hù)的激勵(lì)。以責(zé)任主體不清晰、污染邊界難界定的陸源入海污染為例，在缺乏監(jiān)督和約束機(jī)制條件下，參與陸源排污的地方政府往往缺乏減排動(dòng)力，同時(shí)在兩部門(mén)、兩段式的陸海分割監(jiān)管模式下，陸海邊界極易形成監(jiān)管真空，最終造成陸源入海污染責(zé)任主體和治理執(zhí)行主體的“雙缺位”。為此，需要從陸海統(tǒng)籌理念梳理環(huán)境監(jiān)管部門(mén)職責(zé)，依靠排污總量控制、“灣長(zhǎng)制”等制度安排促進(jìn)“上下游”不同政府主體間的協(xié)同合作，以期形成陸海一體化的治理合力。事實(shí)上，自黨的十八大以來(lái)，一系列圍繞海洋環(huán)境管理體制改革舉措的首要目標(biāo)就是要解決陸海管理部門(mén)之間、中央與地方政府之間的矛盾關(guān)系，明晰各部門(mén)間的職責(zé)，破除陸海分割下的行政壁壘，打造不同行政主體之間的良性互補(bǔ)關(guān)系?，F(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，中央層面的環(huán)境保護(hù)部制改革已經(jīng)完成，但地方層面的陸域和海域環(huán)境治理職責(zé)仍有待進(jìn)一步梳理。

另一方面，政府“自上而下”式的傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)管模式存在“政府失靈”和信息不對(duì)稱問(wèn)題，而且監(jiān)管成本巨大，因而鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)公眾參與海洋環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為制度改革的重要方向。研究表明，通過(guò)促進(jìn)企業(yè)、公眾等社會(huì)力量參與海洋生態(tài)保護(hù)，能夠有效降低政府管理成本，提高政府環(huán)境決策的公共理性，降低海洋環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，減少在重大環(huán)境決策過(guò)程中引起的環(huán)境抗?fàn)幒蜕鐣?huì)不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)[23-24]。從中國(guó)現(xiàn)有海洋生態(tài)保護(hù)制度來(lái)看，雖然引導(dǎo)多元主體參與海洋環(huán)境治理已在政策規(guī)劃中多次提及，但缺少具體的實(shí)施規(guī)范、激勵(lì)措施。因此，總體而言，從主體互補(bǔ)視角，中國(guó)海洋生態(tài)保護(hù)制度還存在明顯的制度缺失問(wèn)題。如何協(xié)調(diào)中央與地方之間、地方與地方之間以及各類(lèi)部門(mén)之間等政府主體職能關(guān)系，如何引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)公眾等主體切實(shí)參與到海洋生態(tài)治理中，如何協(xié)調(diào)政府、企業(yè)和社會(huì)公眾等不同主體的治理關(guān)系，這些核心問(wèn)題均有待從制度層面解決和落實(shí)。未來(lái)亟須圍繞地方海洋環(huán)境監(jiān)管體制改革、海洋生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)和社會(huì)主體培育等方面制定詳細(xì)、具體的規(guī)劃方案。

2.2 海洋生態(tài)保護(hù)手段的互補(bǔ)性需求

海洋生態(tài)保護(hù)手段可分為命令-控制型、市場(chǎng)激勵(lì)型、信息公開(kāi)型和社會(huì)參與型四個(gè)類(lèi)別。其中，命令-控制型手段一直以來(lái)都是中國(guó)海洋生態(tài)保護(hù)的傳統(tǒng)核心模式，但海洋環(huán)境問(wèn)題愈演愈烈的現(xiàn)實(shí)已經(jīng)證明單憑政府一己之力難以實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)的高效治理。海洋生態(tài)保護(hù)的市場(chǎng)激勵(lì)性手段主要是通過(guò)向市場(chǎng)行為主體征收排污費(fèi)而減少其污染行為，同時(shí)對(duì)于為海洋環(huán)境保護(hù)做出貢獻(xiàn)的企業(yè)和個(gè)人給予資金補(bǔ)償和支持。市場(chǎng)激勵(lì)手段在一定程度上能夠緩解政府所面臨的監(jiān)管壓力，具有低成本、高刺激、靈活性強(qiáng)等優(yōu)點(diǎn)，但同時(shí)也有間接性、無(wú)法清晰界定產(chǎn)權(quán)的缺陷。信息公開(kāi)型手段主要包括科學(xué)技術(shù)研究和環(huán)境信息公開(kāi)兩種形式。一方面海洋環(huán)境影響報(bào)告和環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)能夠?yàn)檎峁┩陚涞臎Q策依據(jù)，另一方面及時(shí)公開(kāi)海洋環(huán)境信息，維護(hù)社會(huì)公眾的知情權(quán)，也是確保社會(huì)參與型手段順利實(shí)施的重要基礎(chǔ)。社會(huì)公眾參與海洋環(huán)境保護(hù)能夠提高政府環(huán)境決策的公共理性，降低海洋環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，是傳統(tǒng)政府環(huán)境規(guī)制手段的重要補(bǔ)充，但同時(shí)也面臨實(shí)施過(guò)程復(fù)雜、決策效率偏低的不足。因此，不同的生態(tài)保護(hù)手段既相互獨(dú)立，各具優(yōu)勢(shì)，同時(shí)又存在著顯著的互補(bǔ)性需求，而單一的生態(tài)保護(hù)手段往往無(wú)法適應(yīng)復(fù)雜、多變的海洋環(huán)境問(wèn)題，可能面臨制度無(wú)效困境。

中國(guó)海洋生態(tài)保護(hù)制度體系中的命令-控制型政策工具一直占比較大，存在“制度擁擠”的問(wèn)題。尤其是在面臨陸源污染、灣區(qū)環(huán)境治理等跨行政區(qū)的海洋生態(tài)問(wèn)題時(shí)，不同地區(qū)、不同部門(mén)的行政手段往往存在沖突，從而引發(fā)治理亂象。相對(duì)而言，其他三類(lèi)政策手段則主要存在創(chuàng)新性和制度化水平不高的問(wèn)題，政策手段的適用情景、使用條件、執(zhí)行流程等缺少清晰界定，導(dǎo)致海洋生態(tài)補(bǔ)償、公眾參與監(jiān)督治理等一系列市場(chǎng)、社會(huì)手段的實(shí)際執(zhí)行率低，未能發(fā)揮應(yīng)有的作用[25]。以海洋生態(tài)補(bǔ)償為例，盡管山東、廣西、福建等地方積極探索制定出臺(tái)了管理辦法，但相關(guān)規(guī)范文件仍停留在方向指導(dǎo)層面，操作性不足，缺乏具體配套的技術(shù)實(shí)施方案。例如，山東省于2016年印發(fā)《山東省海洋生態(tài)補(bǔ)償管理辦法》，系全國(guó)首個(gè)海洋生態(tài)補(bǔ)償管理規(guī)范性文件，但2019年即被廢止，與山東省空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償制度的高效落地和廣泛實(shí)踐形成鮮明對(duì)比（自2014年出臺(tái)相關(guān)管理辦法以來(lái)，已連續(xù)5年完成空氣質(zhì)量賠償資金繳納和補(bǔ)償資金發(fā)放工作）。綜上，中國(guó)海洋生態(tài)保護(hù)手段主要面臨精準(zhǔn)性、可操作性不足等困境，難以適應(yīng)復(fù)雜多變的海洋生態(tài)損害問(wèn)題。未來(lái)應(yīng)積極探索海洋生態(tài)保護(hù)政策工具創(chuàng)新，依據(jù)具體情景進(jìn)行政策工具的選擇搭配，推進(jìn)政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制的相互協(xié)調(diào)和相互制衡，保障政策落地、落實(shí)。

2.3 海洋生態(tài)保護(hù)過(guò)程的互補(bǔ)性需求

海洋生態(tài)保護(hù)的過(guò)程可分為事前控制、事中控制和事后控制三個(gè)階段，其中事前控制主要是對(duì)海洋生態(tài)損害的事前預(yù)防，包括海域使用規(guī)劃、海洋生態(tài)紅線、海洋排污總量控制等手段。海洋生態(tài)保護(hù)的事前控制能夠有效降低污染的治理成本，是最直接、最經(jīng)濟(jì)的環(huán)境治理方式，然而由于企業(yè)行為的不可控性以及管理信息的不對(duì)稱，往往事前控制實(shí)際執(zhí)行的效果較差。事中控制主要是對(duì)圍填海、近岸工程等海洋開(kāi)發(fā)活動(dòng)進(jìn)行的實(shí)時(shí)監(jiān)督、指導(dǎo)，以及時(shí)糾正、調(diào)整可能的生態(tài)損害行為，具體包括海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)、海洋信息收集與傳遞、海洋督察等。事中控制過(guò)程相對(duì)而言較為靈活，能夠依據(jù)環(huán)境信息及時(shí)對(duì)環(huán)境污染行為進(jìn)行有效控制，但總體實(shí)施成本較高。事后控制是在海洋生態(tài)受損害之后，對(duì)生態(tài)損害程度進(jìn)行綜合評(píng)估，開(kāi)展責(zé)任認(rèn)定追究和生態(tài)損害賠償，并采取措施加以修復(fù)。在海洋污染物中，除少數(shù)的近岸固定點(diǎn)源排污外，大量的污染物是以區(qū)域或流域的形式進(jìn)入海洋，屬于面源污染。現(xiàn)實(shí)中針對(duì)面源污染的事后控制面臨責(zé)任主體不清晰的突出困境，相比較而言事前和事中控制往往更有效果。以杭州灣治理為例，毗鄰長(zhǎng)江口的杭州灣是一個(gè)典型的喇叭狀海灣，其陸源入海污染中大部分來(lái)自長(zhǎng)江口的污染物輸移，而長(zhǎng)江流域沿線排污主體復(fù)雜且污染責(zé)任難以清晰界定。因此，針對(duì)杭州灣海域的污染治理應(yīng)重點(diǎn)做好事前防范和事中控制的協(xié)調(diào)配合，通過(guò)建立事前的河海系統(tǒng)排污總量控制制度，同時(shí)加強(qiáng)事中的入河排污和入海排污實(shí)時(shí)監(jiān)管及督察，打造河海聯(lián)動(dòng)的跨區(qū)域責(zé)任共同體，以此倒逼陸源排污地區(qū)自覺(jué)減排。

由于不同階段措施相互聯(lián)系緊密，在實(shí)施過(guò)程中，也應(yīng)著力避免因制度沖突而影響環(huán)境保護(hù)的全局效果。例如，事后的海洋生態(tài)損害賠償應(yīng)充分考慮事前的海域使用規(guī)劃、海洋生態(tài)紅線等，避免事前與事后執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)相沖突;事中的海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系應(yīng)適應(yīng)事后海洋生態(tài)補(bǔ)償、領(lǐng)導(dǎo)環(huán)保責(zé)任追究的實(shí)施需要，避免事后處置環(huán)節(jié)的執(zhí)行“無(wú)標(biāo)可依”。總之，不同階段的海洋生態(tài)保護(hù)控制過(guò)程各有優(yōu)勢(shì)和不足，具有明顯的互補(bǔ)需求，在實(shí)踐應(yīng)用中要加強(qiáng)交叉配合，建立從事前、事中到事后全過(guò)程協(xié)同的系統(tǒng)治理體系。

3 中國(guó)海洋生態(tài)保護(hù)制度的改革路徑

立足中國(guó)海洋生態(tài)保護(hù)制度演進(jìn)邏輯和互補(bǔ)需求，針對(duì)當(dāng)前保護(hù)主體的制度缺失、保護(hù)手段的制度無(wú)效和保護(hù)過(guò)程的制度沖突等突出矛盾，對(duì)海洋生態(tài)保護(hù)制度進(jìn)行梳理、改進(jìn)和完善，做好查缺補(bǔ)漏、規(guī)范修正和協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，建立系統(tǒng)完備、運(yùn)行有效的制度體系。中國(guó)海洋生態(tài)保護(hù)制度的補(bǔ)充主要圍繞政府職責(zé)梳理和多元主體參與建設(shè)，制度的修正主要是進(jìn)一步完善市場(chǎng)激勵(lì)、信息公開(kāi)等非政府機(jī)制，制度的協(xié)調(diào)則是立足事前、事中和事后全過(guò)程，推動(dòng)政策工具的有效銜接配合。

3.1 制度補(bǔ)充：明確政府監(jiān)管職責(zé)，引導(dǎo)多元主體參與

（1）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)體制構(gòu)建，盡快落實(shí)地方海洋生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革。全面加強(qiáng)黨對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)黨政主體責(zé)任，是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要內(nèi)容。受海洋公共性、流動(dòng)性特征影響，中國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)長(zhǎng)期面臨陸海分割、監(jiān)管責(zé)任不清晰、部門(mén)間權(quán)力交叉重疊等突出問(wèn)題。為此，一是對(duì)接“河長(zhǎng)制”建立“灣長(zhǎng)制”“灘長(zhǎng)制”，逐級(jí)壓實(shí)地方黨委政府海洋環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任?；诤Ｑ笊鷳B(tài)系統(tǒng)管理理念設(shè)立總灣長(zhǎng)，并依據(jù)地方行政層級(jí)向下逐級(jí)設(shè)立各級(jí)灣長(zhǎng)，各級(jí)灣長(zhǎng)則應(yīng)由地方黨委或政府主要負(fù)責(zé)人兼任。二是加強(qiáng)對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的考核問(wèn)責(zé)，以海洋生態(tài)紅線制度為基準(zhǔn)，圍繞自然岸線保有率、海水質(zhì)量、灘涂濕地保護(hù)等指標(biāo)，建立以改善海洋環(huán)境為核心的專項(xiàng)目標(biāo)責(zé)任體系，制定科學(xué)、完備的評(píng)價(jià)指標(biāo)和考核方案，將考核結(jié)果納入領(lǐng)導(dǎo)獎(jiǎng)懲晉升的重要依據(jù)[26]。三是以中央部制改革為基礎(chǔ)，立足垂直管理理念整合市、縣級(jí)海洋環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)，理清中央和地方的海洋環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，形成扁平的市縣、省、中央三級(jí)架構(gòu)，建立以各地方黨委、政府為責(zé)任主體，以地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)為執(zhí)行主體的海洋環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控管理體系。四是基于生態(tài)系統(tǒng)管理理念[27]，針對(duì)灣區(qū)、灘涂、入?？诘忍厥馍常墒〖?jí)政府探索設(shè)立專門(mén)的環(huán)境治理機(jī)構(gòu)，由其負(fù)責(zé)對(duì)所轄市縣地方政府及環(huán)境管理部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)治理，從而打破行政壁壘，推進(jìn)從山頂?shù)胶Ｑ蟮囊惑w化監(jiān)管[28]。

（2）建立海域使用權(quán)、排污權(quán)交易市場(chǎng)，激勵(lì)企業(yè)自發(fā)參與海洋生態(tài)保護(hù)。一是針對(duì)產(chǎn)權(quán)相對(duì)明晰的養(yǎng)殖海域，開(kāi)展開(kāi)放式養(yǎng)殖用海海域的所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”試點(diǎn)改革，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，規(guī)范企業(yè)、養(yǎng)殖戶用海秩序，破解養(yǎng)殖用海亂象，實(shí)現(xiàn)“依法用海、有償用?！蹦繕?biāo)。二是充分考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異、陸海污染流動(dòng)特征等客觀因素，在污染排放配額上向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜、向陸源污染重要源頭地區(qū)收緊，在發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)、上游流域和下游沿海地區(qū)之間建立污染排放權(quán)一級(jí)交易市場(chǎng)，加強(qiáng)排放權(quán)在不同行政區(qū)間的流通。同時(shí)，探索開(kāi)展跨行政區(qū)海洋生態(tài)轉(zhuǎn)移支付試點(diǎn)工作，建立考核獎(jiǎng)懲制度，讓排污嚴(yán)重、考核未達(dá)標(biāo)的地區(qū)通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式向達(dá)標(biāo)地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償，提高地方海洋生態(tài)保護(hù)積極性。三是明確地區(qū)污染權(quán)后，建立以企業(yè)為主體、以拍賣(mài)、掛牌為主要手段的二級(jí)污染排放權(quán)交易市場(chǎng)，借助價(jià)格機(jī)制促進(jìn)排污權(quán)的良性流通。四是健全企業(yè)環(huán)境損害賠償基金和環(huán)境修復(fù)保證金制度，積極引入第三方開(kāi)展生態(tài)修復(fù)，加強(qiáng)海洋生態(tài)補(bǔ)償金使用和治理成效的公開(kāi)透明性，借助市場(chǎng)激勵(lì)作用引導(dǎo)企業(yè)自發(fā)減排。

（3）推動(dòng)海洋生態(tài)治理重心下移，打造多元社會(huì)治理格局。社會(huì)機(jī)制缺失一直是中國(guó)海洋生態(tài)保護(hù)面臨的一個(gè)突出問(wèn)題。一是要適度放寬海洋環(huán)保非政府組織的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，拓寬融資渠道，積極培育海洋環(huán)境NGO組織。二是完善海洋環(huán)境訴訟制度，明確海洋環(huán)保組織及社會(huì)公眾在環(huán)境訴訟中的主體資格，保障社會(huì)主體的環(huán)境利益維權(quán)渠道的后發(fā)通暢，確保海洋環(huán)保NGO的職能有效發(fā)揮[29]。三是加強(qiáng)海洋環(huán)境保護(hù)的知識(shí)普及和公益宣傳，提高全民海洋環(huán)境保護(hù)意識(shí)，發(fā)揮新聞媒體的輿論導(dǎo)向作用，增強(qiáng)社會(huì)公眾參與海洋環(huán)境監(jiān)督、保護(hù)的自覺(jué)性和積極性。

3.2 制度修正：優(yōu)化創(chuàng)新治理機(jī)制，提升制度適應(yīng)能力

（1）創(chuàng)新完善市場(chǎng)激勵(lì)型、信息公開(kāi)型等政策手段，提升政策應(yīng)用廣度和深度。以往除命令-控制型政策手段發(fā)揮較大效力外，海洋生態(tài)損害補(bǔ)償、海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)信息公開(kāi)、公眾海洋污染檢舉等市場(chǎng)型、社會(huì)型手段普遍應(yīng)用乏力。為此，一是要加快海洋生態(tài)損害補(bǔ)償、橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等制度建設(shè)，制定技術(shù)方案細(xì)則，借助環(huán)境稅收、政策補(bǔ)貼及獎(jiǎng)勵(lì)罰款等手段為成本-收益市場(chǎng)機(jī)制創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，讓市場(chǎng)激勵(lì)作用貫穿污染源頭防治、污染過(guò)程監(jiān)管及污染責(zé)任追究的全過(guò)程。二是依托互聯(lián)網(wǎng)、信息化技術(shù)，建立海洋生態(tài)保護(hù)大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)，完善海洋環(huán)境信息披露機(jī)制，確保環(huán)境治理信息及時(shí)、高效傳導(dǎo)，加強(qiáng)海洋環(huán)境質(zhì)量信息和海洋生態(tài)治理信息的互聯(lián)互通。三是要完善社會(huì)公眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)等相關(guān)法律規(guī)定，在公共區(qū)域或通過(guò)電子網(wǎng)絡(luò)形式公開(kāi)舉報(bào)環(huán)境損害的投訴方式，擴(kuò)大社會(huì)參與治理的范圍，從制度層面明確社會(huì)參與海洋環(huán)境治理的方式、渠道及程序。

（2）加強(qiáng)政策工具綜合應(yīng)用，探索政府-市場(chǎng)-社會(huì)立體式治理機(jī)制（圖1）。從系統(tǒng)論視角，充分考慮政府、市場(chǎng)和社會(huì)三個(gè)機(jī)制的職責(zé)分工及其相互制衡，靈活配置各類(lèi)政策工具，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃決策的協(xié)同會(huì)商、環(huán)境信息的協(xié)同監(jiān)督和污染防治的協(xié)同參與，建立揚(yáng)長(zhǎng)避短的治理體系。一是搭建海洋環(huán)境利益相關(guān)方的圓桌對(duì)話平臺(tái)，開(kāi)放環(huán)境決策過(guò)程，借助問(wèn)卷調(diào)查、公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、公眾和企業(yè)代表座談等多種方式聽(tīng)取決策意見(jiàn)，讓海洋生態(tài)保護(hù)成為所有利益相關(guān)方的共同事業(yè)。二是在環(huán)境信息的監(jiān)督環(huán)節(jié)，引入環(huán)保社會(huì)組織和新聞媒體為第三方監(jiān)督，建立問(wèn)題報(bào)告、民意反饋及治理信息公示機(jī)制，形成政府、社會(huì)協(xié)同監(jiān)督格局。三是在污染防治層面著力打造政府宏觀調(diào)控和市場(chǎng)長(zhǎng)效調(diào)節(jié)的協(xié)同模式，由政府根據(jù)不同地區(qū)的海洋環(huán)境狀況和排污總量情況，做好海洋污染排放總量控制的頂層設(shè)計(jì)，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建起不同地區(qū)之間、地區(qū)內(nèi)企業(yè)與居民之間的市場(chǎng)化排污交易市場(chǎng)，以市場(chǎng)價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制倒逼污染企業(yè)減排。

3.3 制度協(xié)調(diào)：強(qiáng)化制度銜接配合，建立有機(jī)治理體系

（1）探索“海洋生態(tài)紅線+海洋生態(tài)補(bǔ)償”模式，促進(jìn)事前和事后控制有效協(xié)同。事前的海洋生態(tài)紅線區(qū)規(guī)劃為區(qū)域間海洋生態(tài)補(bǔ)償提供了基礎(chǔ)性的參照依據(jù)，而事后的海洋生態(tài)補(bǔ)償是促進(jìn)海洋生態(tài)紅線制度長(zhǎng)效落實(shí)的重要抓手，二者相輔相成、互為補(bǔ)充。建立“海洋生態(tài)紅線+海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”模式的關(guān)鍵是將海洋生態(tài)保護(hù)的縱向和橫向補(bǔ)償手段融入受益區(qū)和紅線區(qū)之間的利益平衡之中。一是以海洋生態(tài)保護(hù)紅線面積為基準(zhǔn)，參照“貢獻(xiàn)大者得補(bǔ)償多”的原則，確定海洋生態(tài)紅線面積大的地區(qū)為優(yōu)先補(bǔ)償對(duì)象。同時(shí)參考紅線區(qū)生態(tài)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、地方財(cái)政收支缺口情況、產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限程度、貧困情況等因素，從機(jī)會(huì)成本角度科學(xué)制定紅線區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。二是依據(jù)未來(lái)的海岸帶專項(xiàng)規(guī)劃安排，建立健全重點(diǎn)海岸帶功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付政策，結(jié)合中央與地方環(huán)境治理財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，將各地環(huán)境保護(hù)的減收增支情況作為轉(zhuǎn)移支付的主要依據(jù)，加大對(duì)偏遠(yuǎn)紅線區(qū)、經(jīng)濟(jì)落后紅線區(qū)的補(bǔ)償力度。三是立足陸海統(tǒng)籌理念，建立跨區(qū)域的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)生態(tài)受益地區(qū)向生態(tài)保護(hù)紅線地區(qū)進(jìn)行資金和非資金的多元補(bǔ)償。發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì)多方面作用，探索資金補(bǔ)貼型、園區(qū)合作型、社會(huì)保障型、技術(shù)扶持型等多元補(bǔ)償方式，實(shí)現(xiàn)紅線區(qū)與周邊地區(qū)的生態(tài)和經(jīng)濟(jì)效益的平衡、統(tǒng)一。

（2）探索“海域排污總量控制+海洋環(huán)保領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制”模式，推動(dòng)防治職責(zé)統(tǒng)一。作為一項(xiàng)末端處置手段，海洋環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制為逐級(jí)壓實(shí)地方黨委政府海域排污總量控制責(zé)任提供了強(qiáng)有力的保障，能夠真正確保各地區(qū)排污總量控制有人負(fù)責(zé)、有人落實(shí)、有人監(jiān)督。為此，要將海域排污總量控制責(zé)任納入地方政府的海洋環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任體系中，借助嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)政績(jī)考核和責(zé)任追究機(jī)制來(lái)約束、引導(dǎo)地方政府落實(shí)排污控制計(jì)劃。一是在各地方海洋環(huán)境保護(hù)目標(biāo)任務(wù)中，增加海域排污總量控制指標(biāo)的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，確保與其他環(huán)境考核標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)一致，避免重復(fù)與沖突。二是提高海域排污控制效率在政績(jī)考核中的權(quán)重，依據(jù)各行政地區(qū)年度入海污染排放控制情況，對(duì)減排工作成效顯著地區(qū)予以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)超標(biāo)排放地區(qū)依法依規(guī)追究相關(guān)黨政干部責(zé)任。三是完善責(zé)任逐級(jí)落實(shí)、監(jiān)督逐級(jí)推進(jìn)的管理體制，明確各省、市、縣、區(qū)海域排污總量控制目標(biāo)，逐級(jí)壓實(shí)排污控制責(zé)任，通過(guò)任務(wù)分解將職責(zé)落實(shí)到各個(gè)涉海監(jiān)管部門(mén)，同時(shí)省級(jí)海洋部門(mén)要做好對(duì)各市縣級(jí)總量控制成效的評(píng)估和監(jiān)督工作，并提供必要的技術(shù)指導(dǎo)。

（3）探索“海洋信息服務(wù)+X”模式，打造網(wǎng)絡(luò)化、智能化生態(tài)治理系統(tǒng)。無(wú)論是海洋環(huán)境治理的源頭控制、過(guò)程監(jiān)管還是末端處置過(guò)程，均離不開(kāi)海洋信息服務(wù)的支持。推動(dòng)“海洋信息服務(wù)+X”模式就是將網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)等現(xiàn)代信息化技術(shù)應(yīng)用到各海洋環(huán)境治理手段中，確保實(shí)施過(guò)程中資源環(huán)境信息和管理決策信息的有效收集、存儲(chǔ)、加工處理和傳導(dǎo)反饋，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化、信息化治理。一是創(chuàng)新海洋信息傳遞渠道，為多主體參與海洋環(huán)境治理全過(guò)程提供技術(shù)支持。借助大數(shù)據(jù)技術(shù)，通過(guò)建立海洋環(huán)境治理信息平臺(tái)，推動(dòng)海洋信息傳遞大眾化、扁平化發(fā)展，打造政府為主、公眾參與的多元立體式治理體系。同時(shí)，搭建主體間的海洋信息傳遞、溝通渠道，增強(qiáng)主體間的互動(dòng)性，打破信息孤島怪圈，提升數(shù)據(jù)信息的使用效率。二是提高海洋信息傳遞技術(shù)水平，推動(dòng)各環(huán)節(jié)海洋環(huán)境治理決策的科學(xué)化。通過(guò)建立海洋環(huán)境治理信息化平臺(tái)，將公眾、環(huán)保組織和企業(yè)的訴求、建議吸納到海洋環(huán)境治理的決策中，增強(qiáng)數(shù)據(jù)采集、挖掘共享能力。開(kāi)展跨部門(mén)的數(shù)據(jù)收集和統(tǒng)計(jì)分析，增強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)挖掘、分析和應(yīng)用的能力，在生態(tài)紅線制定、海域排污總量評(píng)估、生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)度等復(fù)雜領(lǐng)域建立“模型-數(shù)據(jù)-分析”的信息化決策模式，為政府部門(mén)提供科學(xué)化、智能化、可視化的決策參考。三是延伸海洋信息傳遞服務(wù)范圍，保障海洋環(huán)境治理的預(yù)測(cè)預(yù)警精準(zhǔn)化。建立海洋環(huán)境治理大數(shù)據(jù)庫(kù)，增強(qiáng)對(duì)海洋環(huán)境污染源、海洋災(zāi)害發(fā)生概率、海洋環(huán)境質(zhì)量演化效應(yīng)的研判能力，運(yùn)用大數(shù)據(jù)融合模型對(duì)資源、環(huán)境和管理信息進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并優(yōu)化、調(diào)整治理策略。運(yùn)用云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)，對(duì)海洋環(huán)境污染信息進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管和實(shí)時(shí)傳送，確保不同地區(qū)、不同部門(mén)間共享共用，推動(dòng)海洋環(huán)境治理向精細(xì)化、精準(zhǔn)化轉(zhuǎn)變。

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（責(zé)任編輯：劉照勝）