羅平漢

法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。中國共產黨在領導人民進行革命、建設和改革的進程中，日漸認識到法治在國家治理中的重要作用，在充分總結歷史經驗的基礎上，明確提出依法治國、建設社會主義法治國家的目標。自黨的十五大將依法治國確立為國家治理的基本方略以來，學界關于依法治國的論著已頗為不少，但大多是集中在依法治國的必要性或重要意義的探討上，而從中共黨史的視角，對依法治國緣起、形成與發(fā)展、基本經驗進行系統(tǒng)總結的成果還不是多見，2020年8月由人民出版社出版的《中國共產黨依法治國方略的歷史分析》（作者楚向紅）一書，在這方面做了很有價值的探索。

中國共產黨是領導人民通過革命特別是革命戰(zhàn)爭的方式建立全國政權的。革命無疑是對舊秩序、舊制度的摧毀與破壞，于是有人認為，革命過程中沒有法治可言。其實，這是一種誤解。中國革命的特殊性在于走的是農村包圍城市而非城市暴動進而擴展到鄉(xiāng)村的道路，先是在農村建立若干革命根據地，進而將各個革命根據地連成一片，最后奪取中心城市取得全國革命的勝利。因此，革命根據地建立之后，中國共產黨就開始有意識地運用法律來維護革命秩序、鞏固紅色政權以及開展其他各項革命工作。

早在開辟井岡山革命根據地的過程中，毛澤東就嘗試以法令的形式解決農民土地問題，并親自起草了井岡山《土地法》，規(guī)定沒收一切土地歸蘇維埃所有，將土地分配給農民個別耕種或共同耕種，亦可由蘇維埃政府組織模范農場耕種。正如該書所言，這既是中國共產黨制定的第一部土地法規(guī)，也是中國土地法制史上第一部真正體現(xiàn)農民利益的法律?？梢哉f開創(chuàng)了革命根據地法制建設的先河。1929年初，毛澤東、朱德率紅四軍離開井岡山，前往贛南、閩西開辟新的革命根據地。在調查研究的基礎上，毛澤東又主持制定了興國縣《土地法》。這個土地法與井岡山土地法相比，把“沒收一切土地”改為“沒收公共土地及地主階級土地”。這雖然只有幾個字之差，但它是對井岡山土地法的一個原則性的修訂，這樣可以集中打擊地主階級，消滅封建土地關系，因而深得農民的擁護。

自此之后，各革命根據地都相繼制定了一批法令法規(guī)。特別是1931年11月中華蘇維埃共和國臨時中央政府在瑞金成立后，更是制定了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》《中華蘇維埃共和國土地法》《中華蘇維埃共和國婚姻條例》等一系列的法律。在后來的抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭時期，各根據地（解放區(qū)）在法制建設上得到了進一步的推進和完善。

對各個革命時期根據地在法制建設上取得的成就與問題、經驗與教訓，該書都作了客觀的分析與評價，如認為土地革命戰(zhàn)爭是新民主主義革命法制的初創(chuàng)時期，初步創(chuàng)立了立法機關，制定了第一部憲法性質的文件，開始形成初步的革命法律體系。該書同時認為，這一時期有一些法律存在明顯的“左”傾色彩等歷史局限。對抗日戰(zhàn)爭時期和解放戰(zhàn)爭時期解放區(qū)的法制建設的特征、成就與不足，作者也都作了深入的分析。

1949年新中國成立后，中國共產黨開始在全國范圍執(zhí)政。還在新中國成立前的1948年10月，作為新中國法治重要奠基者的董必武就指出：“建立新的政權，自然要創(chuàng)建新的法律、法令、規(guī)章、制度。我們把舊的打碎了，一定要建立新的，否則就是無政府主義?！毙轮袊闪⒁潦?，就開始了廢除舊法統(tǒng)、建立新法制的工作，相繼頒布了一系列鞏固新生的人民民主政權、實現(xiàn)與保障人民大眾翻身解放的法律法規(guī)，如《中華人民共和國婚姻法》《中華人民共和國土地改革法》《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》等。特別是1954年9月召開的第一屆全國人民代表大會第一次會議，通過了新中國第一部憲法，初步奠定了社會主義法制和依憲治國的基礎。據該書統(tǒng)計，從新中國成立到第一屆人大一次會議召開，代行全國人大職權的中國人民政治協(xié)商會議和中央人民政府制定通過的法律法規(guī)有30多部，政務院通過的法律法規(guī)有300多部。從1954年9月至1957年6月兩年多的時間里，全國人大和國務院制定頒布的法律法規(guī)達731件?？梢哉f新中國的法制建設取得了重大進展，并且在法制建設中確立了法律面前人人平等、一切權力屬于人民、依法辦事等重要原則，初步奠定了社會主義法治的基礎。對這一時期我國法制建設取得的成就與形成的經驗，該書都作了客觀的展示與呈現(xiàn)。

黨在全國范圍執(zhí)政的情況下如何執(zhí)政，采取什么樣的方式執(zhí)政，經歷一個艱難曲折的探索過程。毫無疑問，新中國成立后的一段時間，在法制建設上也曾走過一段彎路，試圖以群眾運動的方式來實現(xiàn)對國家和社會的治理，對1957年至1966年間法制建設的情況，以及“文化大革命”期間法制建設的挫折，作者也作了實事求是的介紹與分析。

在黨的十一屆三中全會召開前的中央工作會議上，鄧小平特別強調：為了保障人民民主，必須加強法制；必須使民主制度化、法律化；必須做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”。這十六個字對健全社會主義法制的基本要求作了準確而簡潔的概括，為我國依法治國基本方略的形成奠定了基本理論基礎。

在推進改革開放的過程中，鄧小平一再明確指出：“搞四個現(xiàn)代化一定要有兩手，只有一手是不行的。所謂兩手，即一手抓建設，一手抓法制?！?986年6月的中共中央政治局常委會議上，鄧小平強調要在全體人民中樹立法制觀念，加強法制重要的是要進行教育，根本問題是教育人，他明確提出“法制教育要從娃娃開始，小學、中學都要進行這個教育，社會上也要進行這個教育”。對黨的十一屆三中全會之后社會主義法制的恢復和快速發(fā)展的情況，該書進行了全方面的展現(xiàn)與評析，認為初步形成了中國特色社會主義法律體系的基本框架，全民法律意識明顯提高，司法建設快速發(fā)展，確立了堅持黨的領導等社會主義法制建設的一系列重要原則。這一時期，黨雖然還沒有正式提出依法治國的方略，但“十六字方針”的提出和1982年憲法及一系列重要法律的修訂制訂并出臺，已經初步形成了依法治國的基本思路和制度基礎。

1992年鄧小平發(fā)表南方談話后，我國掀起了新一輪改革開放的熱潮，并將建立社會主義市場經濟體制明確為我國經濟體制改革的目標，黨對法制工作也越來越重視。1994年12月起，中共中央連續(xù)舉辦法律知識講座，明確提出要“以法治國”“依法治國”和依法辦事、依法治理國家。1997年9月召開的黨的十五大正式提出將依法治國作為國家治理的基本方略。十五大報告指出：“依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略，是發(fā)展社會主義市場經濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障。”1999年3月，九屆全國人大二次會議通過的憲法修正案規(guī)定“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”，正式將依法治國確立為憲法的基本原則，從而使“依法治國”這一基本方略有了長期性、穩(wěn)定性的制度基礎。

依法治國方略的提出，是對中國共產黨治國理政經驗的全面總結與升華。該書認為這是中國共產黨領導方式、治國理政方式和執(zhí)政方式的重要轉變，為黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政提供了重要的理論依據和實踐基礎。對依法治國方略的形成與發(fā)展，該書用兩章的篇幅作了具體的介紹，從而使讀者感受到中國共產黨領導人民進行改革開放、形成和發(fā)展中國特色社會的歷史進程，也是中國共產黨人法治思想不斷深化的過程。

在2018年8月召開的中央全面依法治國委員會第一次會議上，習近平總書記講到中國古代的秦國以及漢唐法治興而國興的故事。他說，商鞅“立木建信”，強調“法必明、令必行”，使秦國迅速躋身強國之列，最終促成了秦始皇統(tǒng)一六國。漢高祖劉邦同關中百姓“約法三章”，為其一統(tǒng)天下發(fā)揮了重要作用。漢武帝時形成的漢律60篇，兩漢沿用近400年。唐太宗以奉法為治國之重，一部《貞觀律》成就了“貞觀之治”；在《貞觀律》基礎上修訂而成的《唐律疏議》，為大唐盛世奠定了法律基石。這就充分說明法治興則國興，法治強則國強。

黨的十八大強調，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視依法治國，一再強調必須落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家。2014年2月，習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第二次會議上提出“凡屬重大改革都要于法有據”。2014年10月召開的黨的十八屆四中全會作出了全面推進依法治國的戰(zhàn)略部署。全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中，確立了“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”這一全面推進依法治國的總目標，科學系統(tǒng)地提出全面推進依法治國的基本原則、工作布局和重點任務，這在新中國法治建設史上具有里程碑意義。黨的十九大后，全面依法治國進一步得以推進，黨中央組建中央全面依法治國委員會，擘畫了全面依法治國的時間表和路線圖。該書對中國特色社會主義進入新時代后推進全面依法治國取得的新進展、新特點作出了比較全面的概括，認為對全面推進依法治國進行了總體部署，強化了憲法意識并推進憲法的全面貫徹實施，推進公正司法和深化司法體制改革，在法治的軌道上全面深化改革，以全面從嚴治黨引領全面依法治國。

總之，《中國共產黨依法治國方略的歷史分析》一書在對相關史料進行深入分析的基礎上，考察了不同時期中國共產黨對依法治國方略的探索歷程與主要成就，系統(tǒng)梳理了中國共產黨依法治國方略形成與發(fā)展的脈絡，分析了中國共產黨依法治國的特點與優(yōu)勢，總結了中國共產黨依法治國的的基本經驗，對新時代如何貫徹全面依法治國提出作者自己的見解。通過閱讀該書，能夠對中國共產黨法治思想和全面依法治國方略的形成與發(fā)展有個大致的了解。

（作者系中共中央黨校〈國家行政學院〉中共黨史教研部主任、教授。）