李熠煜，楊 旭，湯資嵐

(湘潭大學 公共管理學院，湖南 湘潭 411105)

黨的十九屆五中全會提出到二〇三五年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的遠景目標，其中包括“廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式，碳排放達峰后穩(wěn)中有降，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國建設目標基本實現(xiàn)”。生活垃圾分類(以下簡稱“垃圾分類”)治理作為實現(xiàn)“美麗中國”愿景和構筑高質(zhì)量城市治理共同體的有機組成部分，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依據(jù)。我國中央行政助推下的垃圾分類試點肇始于2000年。之后，《國務院批轉(zhuǎn)住房城鄉(xiāng)建設部等部門關于進一步加強城市生活垃圾處理工作意見的通知》(2011年)、《關于加快推進部分重點城市生活垃圾分類工作的通知》(2017年)以及《關于在全國地級及以上城市全面開展生活垃圾分類工作的通知》(2019年)相繼發(fā)布。但事實上，作為生活垃圾分類試點城市之一的上海在率先進入生活垃圾分類強制階段時，雖然收效尚佳，但單純的外源式改革仍然無法在加速推行生活垃圾分類制度的現(xiàn)實情境下有效克服居民分類意識淡薄的主體性困境、分類規(guī)則模糊的制度性困境以及動員能力趨弱的公共性困境[1]，“定時定點投放”“撤桶行動”“警告罰款”等垃圾分類強制執(zhí)行中的政府治理實踐均是“被動為之”的例證。在當下垃圾分類精準發(fā)力階段，政策體系雖日臻完善，但政策執(zhí)行困境卻嚴重影響了政策效益的合理釋放，原因在于垃圾分類政策執(zhí)行網(wǎng)絡結(jié)構涉及主體多元且復雜，政策調(diào)適量大，沖突性強，而政府過度強調(diào)頂層設計的單中心治理模式則客觀上加深了其他參與主體對垃圾分類的不理解，排斥、阻滯充斥于政策執(zhí)行之中?？陀^而言，多元網(wǎng)絡聯(lián)動機制不健全增加了垃圾分類政策執(zhí)行的復雜性和不確定性，導致政策執(zhí)行的非預期結(jié)果。因此，在以政策爆發(fā)為典型特征的非漸進政策擴散模式下[2]，如何有效破解我國垃圾分類政策執(zhí)行在基層陷入進退兩難境地、揭示生活垃圾分類政策領域內(nèi)各行動主體之間的動態(tài)互動過程，進而彌合政策制定者同多主體參與者之間的誤解與分歧，成為解決當前垃圾分類治理問題的核心癥結(jié)。

一、生活垃圾分類政策執(zhí)行的網(wǎng)絡結(jié)構

受益于公共政策實踐發(fā)展的需要(即政策行動主體的多元化、組織間依賴性的強化、政府治理結(jié)構的扁平化、政府決策過程的國際化以及國家“政策主域”擴大與資源掌握缺口)，政策網(wǎng)絡理論通過借鑒多元主義和法團主義范式關于權力討論所形成的子系統(tǒng)理論和政策社群理論，以及組織社會學關于組織間關系的相關理論(特別是以社會學家卡斯特為代表的“網(wǎng)絡社會”的研究)，興起于20世紀50年代，發(fā)軔于美國，并經(jīng)英國、德國和荷蘭的進一步發(fā)展，被廣泛用于解釋跨政府、跨組織和跨部門的社會網(wǎng)絡政策過程。關于政策網(wǎng)絡(Policy Network)概念的內(nèi)涵，眾多學者基于國別、時代分別從政策主體和主體關系[3]、資源依賴、國家自主性[4]和治理視角[5]等角度加以界定。其中，英國學者羅德·羅茨(Rod Rhodes)的觀點得到了學術界的普遍認可。他將政策網(wǎng)絡定位于中觀層面，認為政策網(wǎng)絡是一群復雜組織因資源依賴而彼此結(jié)盟，又因資源依賴結(jié)構斷裂而相互區(qū)別[6]。羅茨在綜合前人研究的基礎上同樣對政策網(wǎng)絡的類型進行了較為深入的劃分。他以權力相互依賴關系為核心，根據(jù)利益集團的分布、成員的穩(wěn)定性、垂直相互依賴、平行相互依賴、資源分配五個層面的標準，界定了五種類型的政策網(wǎng)絡(構成了一個連續(xù)統(tǒng)一體)，即政策共同體或地域性的網(wǎng)絡、專業(yè)網(wǎng)絡、府際網(wǎng)絡、生產(chǎn)者網(wǎng)絡和議題網(wǎng)絡[7]。在政策網(wǎng)絡視野下，政策過程不再被視為是特定目標的執(zhí)行過程，而是作為行動者交換資源和目標的過程。盡管多元行動者仍會因自身角色、網(wǎng)絡位置、參與能力等對政策實施的影響有所差異，但行動者傳統(tǒng)層級身份的束縛被徹底打破，網(wǎng)絡行動者參與政策的資格和權力被進一步釋放，新的權力配置格局和行為模式真正誕生。

在加強生態(tài)文明建設和促進綠色發(fā)展的背景下，生活垃圾分類政策網(wǎng)絡行動主體基于利益訴求、資源交換和政策偏好，在政策網(wǎng)絡中展開頻繁互動，影響著網(wǎng)絡關系及網(wǎng)絡結(jié)構形態(tài)，進而關涉垃圾分類政策的有效落實。以此觀之，我國垃圾分類政策網(wǎng)絡主體可分為五大類：政策社群、專業(yè)網(wǎng)絡、府際網(wǎng)絡、生產(chǎn)者網(wǎng)絡和議題網(wǎng)絡。其中，政策社群網(wǎng)絡是指具有高度權威性，通過自上而下的政策供給來履行國家環(huán)境治理義務，主要包括設定垃圾管理發(fā)展方向的國務院辦公廳、住房和城鄉(xiāng)建設部、國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部等中央機構。專業(yè)網(wǎng)絡是指在經(jīng)濟學、管理學、社會學等領域從事垃圾管理方面的專家學者和相關研究機構。府際網(wǎng)絡是指行政發(fā)包制和壓力型體制下因地制宜、貫徹落實垃圾分類政策的多層級地方政府及其職能部門。生產(chǎn)者網(wǎng)絡是指生活垃圾的主要生產(chǎn)者、垃圾分類政策的直接作用對象和垃圾分類管理活動的直接運營主體，具體包括受自主意識支配的社會公眾，推動垃圾處理邁向產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的企事業(yè)單位等。議題網(wǎng)絡(參與者之間關系較為松散，充滿不穩(wěn)定性)由市民百姓、環(huán)保NGO、主流媒體、社交媒介、專家學者等多個行動主體基于對垃圾分類政策議題的興趣、參與意識與專業(yè)知識隨機組成(見下頁圖)。

正是這樣一個典型的政策網(wǎng)絡決定著我國生活垃圾分類管理問題的事實走向。首先，相互依賴。生物學共生理論認為，互利共生是指不同物種在生物群落中依賴彼此間直接營養(yǎng)物質(zhì)的交流而形成的一種相互依存的互利共生關系[8]。在環(huán)境治理領域，垃圾分類治理本就是一項系統(tǒng)工程，而實踐經(jīng)驗表明，政府的單維超負荷運轉(zhuǎn)難以有序推進垃圾分類工作，實現(xiàn)垃圾源頭減量化和資源化仍有賴于專業(yè)網(wǎng)絡、生產(chǎn)者網(wǎng)絡和議題網(wǎng)絡的共同參與。從嚴格意義上講，生活垃圾分類領域確實也應當存在著由多元行動者構成的相互依賴的合作網(wǎng)絡。其次，資源交換。美國著名的社會學家霍曼斯在他的“社會交換理論”中指出：任何人際關系，其本質(zhì)都是交換關系[9]。垃圾分類看似小事情，實則大文明，其實施不僅關乎人民群眾的生活環(huán)境和生命健康，而且關乎城市的有效運行和可持續(xù)發(fā)展。不同主體所擁有的資源(信息)質(zhì)量和數(shù)量差異較大，基于資源、信息的交換和利用，垃圾分類治理得以在各網(wǎng)絡主體之間展開良性互動。再次，博弈互動。博弈論表明，經(jīng)常與人互動的個人，愿意與誠實可靠者合作，避開機會主義者[10]。垃圾分類(狹義)通常是指垃圾的產(chǎn)生者(居民、企業(yè)、社會和政府組織) 為確保垃圾后續(xù)收運和處置的推進而按照特定的標準將自己產(chǎn)生的垃圾進行合理歸類的過程或行為[11]。不可否認，這種內(nèi)涵界定既和長期以來垃圾治理經(jīng)歷受時代變遷與政策環(huán)境變化所影響，也與垃圾治理理念(由“漠視”到“覺醒”、由“重處理”到“重投放”)的更迭轉(zhuǎn)換相契合，但“垃圾”本身注定要經(jīng)過由“生”到“再生”的漫長生命周期，而近些年學界對垃圾分類全過程治理的呼聲此起彼伏[12][13]，國家頒布的《國務院辦公廳關于轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委住房城鄉(xiāng)建設部生活垃圾分類制度實施方案的通知》也同樣明確指出，“要加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統(tǒng)”。一言以蔽之，為做實垃圾減量化、資源化和無害化處理，以及扭轉(zhuǎn)“垃圾”締造者“不愿分類”的政策認同，并保證其能一以貫之地轉(zhuǎn)化為分類行為和習慣的持久性、永續(xù)性，垃圾分類的全過程治理尤為必要。不過，伴隨中國城市化進程的加速和公民環(huán)境意識、權利意識的覺醒，旨在推進垃圾分類處理的垃圾焚燒型鄰避設施，以及由此導致的群體性事件愈發(fā)受到政府關注。在風險感知視域下，作為少數(shù)群體的地方居民容易被動員和組織起來，基于功利主義動機下“最大多數(shù)人的最大幸?！?，進而阻礙垃圾分類運動的開展。最后，平等合作。在新的風險社會中，政府、企業(yè)、社區(qū)和非營利組織之間正逐步構建起共同治理風險的網(wǎng)絡聯(lián)系和信任關系。長期以來，在管理主義理念引導下，重管理而輕治理、重效率而輕效能、重短期行為而輕長期規(guī)劃的政府主導型垃圾治理模式已難以有效應對垃圾治理的失效局面[14]。因此，合作治理應時而生。

圖 我國生活垃圾分類政策執(zhí)行環(huán)形網(wǎng)絡模型

在中國行政體制中，作為政策執(zhí)行央地互動博弈的實際管控者，政策社群網(wǎng)絡對府際網(wǎng)絡開展嚴格的垂直化管理，意圖通過“賦權—執(zhí)行”的運作邏輯彌合一統(tǒng)體制與有效治理之間的鴻溝，而府際網(wǎng)絡則以貫徹落實政策社群網(wǎng)絡政策指令為指歸，輔以因地制宜和政策創(chuàng)新，“上傳下達，令行禁止”，但實際上，在垃圾分類治理過程中難免會出現(xiàn)共謀策劃和職能缺位；政策社群網(wǎng)絡在以“決策科學化民主化”為目標的行政決策體制改革的引領下向?qū)I(yè)網(wǎng)絡征詢意見和建議，專業(yè)網(wǎng)絡則憑借技術資源，通過調(diào)查研究、出謀劃策等方式為垃圾分類治理提供理論與方法支撐；政策社群網(wǎng)絡運用政策產(chǎn)品設計、通路構建和公眾促銷等政策營銷手法提升議題網(wǎng)絡對垃圾分類政策的認可度[15]，進而提高政策合法性和施政有效性，議題網(wǎng)絡則對政策社群網(wǎng)絡營造一定的輿論壓力，以有利于增進政策共鳴；生產(chǎn)者網(wǎng)絡向議題網(wǎng)絡反饋自身垃圾分類難題和鄰避沖突訴求，議題網(wǎng)絡則為生產(chǎn)者網(wǎng)絡提供一個能夠自覺杜絕環(huán)境危害行為和治理“鄰避沖突”的公共輿論場域，吸引“流量”延伸并放大垃圾分類的新聞價值；府際網(wǎng)絡遵循行政發(fā)包制和政治錦標賽的政策執(zhí)行邏輯，對生產(chǎn)者網(wǎng)絡予以有效監(jiān)督，生產(chǎn)者網(wǎng)絡則對府際網(wǎng)絡給予相應反饋；生產(chǎn)者網(wǎng)絡與專業(yè)網(wǎng)絡兩者同樣互動頻繁。

二、政策網(wǎng)絡視域下我國生活垃圾分類政策執(zhí)行困境

盡管政策社群單一主導決策模式事實上在向多元網(wǎng)絡漸趨擴大[16]，但在垃圾分類政策擴散或移植的過程中因涉及眾多的政府機構、企業(yè)主體和社會群體，其內(nèi)在機制呈現(xiàn)出較為明顯的復雜化趨勢。多元網(wǎng)絡主體在利益訴求、資源占有量以及社會地位等方面更是差異懸殊，網(wǎng)絡主體各自為政，缺乏信任機制，形塑了復雜的利益關系結(jié)構，從而影響和制約了垃圾分類政策的有效推行與高效落實。

1.政策社群網(wǎng)絡同府際網(wǎng)絡銜接不暢導致垃圾分類政策落實低效

第一，垃圾分類政策執(zhí)行央地關系碎片化。所謂央地關系碎片化是指中央與地方在垃圾分類政策執(zhí)行中的價值導向或目標追求存在不一致，府際縱向銜接性差。實行長達十年之久的財政包干制非但不能實現(xiàn)“政企分開”的目標，反而加劇了地方政府同企業(yè)的結(jié)合，事實上造成了中央財政能力的下降[17]。因此，1994年中央政府開始推行以中央集權為特征的分稅制改革。但也正是因為如此，地方財政出現(xiàn)了巨大缺口(“財權層層上移、事權層層下移”)，這也常常被詬病為是導致基層財政困難的主要原因(即便中央對地方存在以稅收返還、專項轉(zhuǎn)移支付和財力性轉(zhuǎn)移支付為主要內(nèi)容的財政轉(zhuǎn)移支付)，進一步助長了地方官員圍繞地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展績效開展的“政治錦標賽”模式。加之資源回收、生態(tài)保護這類政策目標難以指標化，在相當長的一段時期內(nèi)，地方的工作重點(經(jīng)濟發(fā)展)同中央高度重視的社會問題(垃圾分類治理)有偏差。蘭普頓用“碎片化權威體制”來解釋中國政策制定和執(zhí)行過程，意指中國最高層以下的政治體制是破碎的、分離的[18]。在我國環(huán)境政策實踐中，政策社群網(wǎng)絡同府際網(wǎng)絡基于信息不對稱存在著種種的矛盾和沖突，如“上有政策，下有對策”“曲解政策，為我所用”等。因此，地方垃圾分類“先行先試”往往并非追求“最優(yōu)績效”，而是立足于自身而言實現(xiàn)“不求有功，但求無過”的次優(yōu)績效[13]。

第二，垃圾分類政策執(zhí)行同地關系碎片化。所謂同地關系碎片化是指各地方政府在垃圾分類治理上與同級其他地方政府缺乏溝通合作的行為和意愿，集中表現(xiàn)在各地垃圾分類標準不統(tǒng)一、垃圾桶設置不一致，以及垃圾投放要求不夠合理。我國幅員遼闊，地域差距很大，所以中央反復強調(diào)垃圾分類要因地制宜，鼓勵地方創(chuàng)新。就此而言，中央只制定指導性意見是正確的，相關政策沒有問題，一刀切反而是不對的、不切實際的。但是，傳統(tǒng)勞動力遷移理論認為，人口遷移源于個人預期收入最大化，移民行動是有理性的主體選擇的結(jié)果，是為了在新地方獲得更高的勞動報酬[19]。據(jù)相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2019年我國流動人口已達2.36億人[20]。地方各具特色的垃圾分類標準、垃圾桶設置，以及垃圾投放要求或許沒有充分考慮城市間流動人口的“苦衷”，比如2019年7月開始實施的《上海市生活垃圾管理條例》，要求將生活垃圾分為“可回收物”“有害垃圾”“濕垃圾”和“干垃圾”，而廣州的垃圾分類管理條例實際上比上海出臺的還早，其2018年7月就開始施行，把生活垃圾分為“可回收物”“餐廚垃圾”“有害垃圾”和“其他垃圾”。差異顯著的垃圾分類標準在一定程度上抑制了流動人口對政策本身的接納，影響了垃圾分類制度的整體推行。因此，整合同地關系，突破現(xiàn)行垃圾分類弊端，建立適應流動人口需求的垃圾分類制度是切實提高垃圾分類政策科學性和可行性的重要途徑之一。

第三，垃圾分類政策執(zhí)行部際關系碎片化。所謂部際關系碎片化(也作“權力碎片化”)是指在垃圾分類政策執(zhí)行過程中，地方政府職能部門之間機械式的橫向分工，其缺乏穩(wěn)定且持久的溝通和協(xié)作，面臨集體行動困境，導致“交易成本”高昂、垃圾分類政策執(zhí)行效率不佳等現(xiàn)象。2019年6月中央頒布的《關于在全國地級及以上城市全面開展生活垃圾分類工作的通知》明確提出：“各地級及以上城市住房和城鄉(xiāng)建設(環(huán)境衛(wèi)生)、發(fā)展改革、生態(tài)環(huán)境等有關部門，要積極爭取同級黨委和政府的支持，建立黨委統(tǒng)一領導、黨政齊抓共管、全社會積極參與的生活垃圾分類領導體制和工作機制?！币话愣?，各地市層面全面推行垃圾分類工作領導小組的成員主要包括住房和城鄉(xiāng)建設局、發(fā)展改革委、環(huán)境保護局、商務局、教育局、文明辦、團委、婦聯(lián)、機關事務管理局等，各部門在政治壓力和考核動力下建立共同的目標導向，切實履行主體責任，致力于“齊抓共管”協(xié)調(diào)機制的構建。但在生活垃圾分類政策的推行和落實過程中不難發(fā)現(xiàn)，全面推行垃圾分類工作領導小組并非常設機構(即“臨時性制度安排”本質(zhì)上是一種工作機制)，工作小組的領導核心多由本地的副職擔任，組織權威和領導權威不足，致使政策動員能力得不到長期保障。受注意力分配影響，在強激勵的多任務委托下，各職能部門會優(yōu)先謀求那些使自身收益最大化的政策任務組合。在非常態(tài)化的運動式治理方式作用下，績效要求緊迫且與職務晉升掛鉤的垃圾分類治理任務在短期內(nèi)自然被各職能部門競相“追捧”。但一方面，推行垃圾分類治理本不是各職能部門的專職所在(部門本位利益)，各職能部門均有自身明確的實施任務；另一方面，工作領導小組成員既受地方黨政“一把手”領導，又受垂直上級部門業(yè)務指導(多頭領導)，職能交叉模糊，職責分配并不十分明確。在常態(tài)化治理情境下，垃圾分類又屬于弱激勵型政策，試想垃圾分類治理伴隨政治勢能“注意力”發(fā)生轉(zhuǎn)移，當權威“不在場”時，基層干部基于“避責”心理，將難以保證地方政府各職能部門(各自為政)不放松對垃圾分類治理的重視，再次進入零和博弈階段[21]。

2.府際網(wǎng)絡同生產(chǎn)者網(wǎng)絡矛盾疊加增加了垃圾分類政策執(zhí)行的復雜性

第一，分類環(huán)節(jié)貫通不佳削弱了政策權威性和政府公信力。垃圾分類是一項系統(tǒng)工程，講求結(jié)構性和時序性。垃圾分類鏈條包含分類投放、分類收集、分類運輸和分類處置四個環(huán)節(jié)，居民的前端分類投放既是整個鏈條的起點和重點，也是推進全過程垃圾管理的薄弱環(huán)節(jié)和難點問題。各環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣、互為影響，其后任何一個環(huán)節(jié)的“脫節(jié)”，都會導致前端前功盡棄，在現(xiàn)實中，垃圾分類后端也常常出現(xiàn)混收混運、混合處理的情況。垃圾分類系統(tǒng)能夠形成閉環(huán)并不容易，分類的每一個步驟必須銜接好，需要前、中、后端緊密配合。如果中端不能妥善處理、分類運輸，后端就不能做好專業(yè)化處置、分類處理，那么前端分類也將毫無用處，同時勢必削弱垃圾分類政策的權威性和政府公信力，影響生產(chǎn)者網(wǎng)絡對垃圾分類的信任度(全鏈條機制)。

第二，基礎配套設施落實不到位消解居民垃圾分類積極性。垃圾分類需要基礎設施先行，而克服居民正常生活的短期不適應性、提升居民垃圾分類知曉率的最重要途徑就是盡快完成垃圾分類基礎設施規(guī)范化建設，以滿足常態(tài)化垃圾分類投放和處理的現(xiàn)實需求，并精細化推進垃圾分類工作。截至2020年底，全國46個重點城市(包括各直轄市、省會城市、計劃單列市等)的生活垃圾分類工作已進入快速落地的最后階段，但部分地區(qū)居民垃圾分類“熱情”卻開始趨冷，這與基礎設施建設不完備、落實不到位不無關系。為此，垃圾分類基礎設施建設不僅要按下“快進鍵”，還要有持久力。

第三，政策扶持引導力度式微限制了企業(yè)參與垃圾分類的主動性。在堅持國內(nèi)大循環(huán)、國內(nèi)國際雙循環(huán)新發(fā)展格局的背景下，垃圾焚燒產(chǎn)業(yè)必須利用市場化特點，通過市場引導產(chǎn)業(yè)閉環(huán)。而要想從根本上解決生活垃圾污染問題，必須大幅度增加資金投入。垃圾分類是準公共物品，單靠政府撥款不能解決當前普遍存在的資金匱乏問題，必須通過政府“有形之手”和市場“無形之手”同向發(fā)力，打通垃圾分類和資源回收之間的全產(chǎn)業(yè)鏈條。實施垃圾處理產(chǎn)業(yè)化、打造上下游一體化產(chǎn)業(yè)鏈是多種“社會化”模式中最穩(wěn)定、最可靠的融資渠道，是各級政府實現(xiàn)垃圾污染治理目標的基本保證與必要條件。實踐表明，實現(xiàn)垃圾減量化、資源化和無害化，不僅要科學系統(tǒng)地指導企業(yè)做好垃圾分類工作、合理規(guī)范地引導企業(yè)員工提高垃圾分類的意識與技巧，更要引導企業(yè)圍繞垃圾管理的全流程，根據(jù)自身的比較優(yōu)勢，結(jié)合服務區(qū)域的特點，投入到上游的分類投放、中游的分類收運、下游的分類處理等商業(yè)領域。伴隨垃圾分類政策的密集出臺，分類將重構生活垃圾產(chǎn)業(yè)鏈格局，直接受益細分領域包括分類環(huán)衛(wèi)裝備及服務、濕垃圾處理，以及生活垃圾焚燒和再生資源回收。不過，地方政府如何更好地扶持和引導垃圾分類產(chǎn)業(yè)發(fā)展在相關政策文本中并未有過多闡釋。2017年3月，國家發(fā)改委、住建部雖然發(fā)布了《生活垃圾分類制度實施方案》，也提出要“嚴格落實國家對資源綜合利用的稅收優(yōu)惠政策，地方財政應對垃圾分類收運處理系統(tǒng)的建設運行予以支持”，但筆者在梳理地方垃圾分類政策文本的過程中，發(fā)現(xiàn)對于具體扶持細則其中卻少有提及，而當下垃圾分類政企合作模式就如何引導企業(yè)從“輸血”到“造血”也有待進一步思考。因此，政策扶持引導力度式微必將嚴重限制企業(yè)參與垃圾分類的主動性。

3.生產(chǎn)者網(wǎng)絡與議題網(wǎng)絡、專業(yè)網(wǎng)絡互動不足導致垃圾分類政策執(zhí)行困難

第一，議題網(wǎng)絡缺少話語權。議題設置理論認為，大眾媒介往往不能決定人們對某一事件或意見的具體看法，但可以通過提供信息和安排相關議題來有效左右人們關注某些事實和意見，以及他們議論的先后順序，新聞媒介提供給公眾的是它們的議程[22]。在一個相對開放的政治系統(tǒng)中，媒體議程同公眾議程、政府議程之間的影響、互動與制約構成了政策議程的實質(zhì)[23]。早在2000年，建設部城市建設司頒布實施的《關于公布生活垃圾分類收集試點城市的通知》就明確提出“要充分發(fā)揮新聞媒體的輿論導向作用，開展以校園為宣傳重點的多種形式活動，加強宣傳教育，促使公眾參與”。但早期垃圾分類治理受困于內(nèi)源性動力不足，“垃圾分類是否有必要”在議題網(wǎng)絡內(nèi)部并未達成一致(內(nèi)卷化)，加之議題網(wǎng)絡在資源、權力等方面相較于政策主體并不占優(yōu)勢，垃圾分類曾一度因議題網(wǎng)絡缺少話語權而遭遇擱置。而作為對議題網(wǎng)絡短暫“回應型”的議程設置，國家雖以相關政策出臺或干預措施實施作為回應，但垃圾分類仍長期處于一種“不溫不火”的狀態(tài)，直到2019年上海“史上最嚴”垃圾分類政策出臺，這一現(xiàn)狀才有所改變。

第二，生產(chǎn)者網(wǎng)絡與專業(yè)網(wǎng)絡垃圾分類認知結(jié)構錯位(即價值理性與技術理性的斷裂)。面對垃圾分類，一方面是專家理性判斷的“污染控制、二次利用”；另一方面是公眾竭力呼吁的“極大地消耗人力物力(分類過于復雜)”。由于專業(yè)知識和科學技術本身存在著局限性和不確定性，加上專業(yè)網(wǎng)絡本身的個人價值觀和立場，在面對某些未知和不確定性時，實際上不存在“專家”[24]。但專家始終掌握著專業(yè)知識和科學技術，對垃圾分類有著理所應當?shù)慕缍?。生產(chǎn)者網(wǎng)絡同專業(yè)網(wǎng)絡互動不暢、缺少“共振”，對垃圾分類截然對立的認知造成了垃圾分類決策議題的單一化，關于垃圾分類的決策方案往往局限于“行或不行”的有限選擇中。因此，在對垃圾分類的界定和解釋中自始至終存在著價值理性和技術理性斷裂的鴻溝。

三、政策網(wǎng)絡視域下提升生活垃圾分類政策效果的路徑

1.以整體性治理架構協(xié)同化組織體系

整體性治理是20世紀90年代中后期由英國學者佩里·?？怂?Perry Hicks)和帕特里克·登力維(Patrick Dunleavy)提出的一種新的政府治理途徑，其理論旨在回應和解決新公共管理改革導致的治理“破碎化”問題，基本旨趣在于以公眾需求為導向，通過整合、協(xié)調(diào)、合作、責任等治理策略的使用，加強資源和功能整合，促進政府縱向不同層級之間、橫向不同部門之間，以及公私各類部門之間的整體性運作，從而達至“善治”目標[25]。當前，我國垃圾分類政策執(zhí)行“碎片化”現(xiàn)象嚴重，必須樹立“整體性”理念，才能提高垃圾分類治理效能。

第一，整合央地關系，統(tǒng)一垃圾分類政策執(zhí)行目標(頂層設計)。在復雜的央地關系格局下，中央嘗試以地方創(chuàng)新的方式解決社會性難題。但事實上，大多數(shù)地方政府僅能做到部分落實，并以此期待中央來完善政策體系，以方便遵照執(zhí)行。因此，在“委托—代理”關系下，為根治地方政府垃圾分類治理失靈問題，一方面需要重塑中央政府對地方政府所提供的激勵結(jié)構(考核方面要以最終的垃圾殘余量作為標準，而不是所謂的分類正確率)，改變過去地方長期追求經(jīng)濟增長的價值導向，強化垃圾分類政策執(zhí)行目標，構建上下職責明確、權責配置動態(tài)平衡、適宜開展垃圾分類治理的央地關系格局，以此保證垃圾分類治理從政策制定到政策執(zhí)行全過程的高度銜接性和有效性；另一方面總結(jié)現(xiàn)有垃圾分類城市立法經(jīng)驗，盡快出臺可操作性強且科學完備的垃圾分類專項立法(即《城市生活垃圾管理法》)，構筑從中央到地方系統(tǒng)、全面、科學的生活垃圾分類法律體系，從而改變眼下垃圾分類上位法缺失、法律供給不足、法律依據(jù)不充分的被動局面，推動城市生活垃圾分類的法治化、制度化和規(guī)范化[26]。

第二，整合同地關系，增強垃圾分類政策執(zhí)行的靈活性。在價值理性層面，整體性治理重申了關注公眾滿意度、以公眾需求為導向的理念，致力于為公眾提供無縫隙服務，以此塑造政社互利共贏的互嵌結(jié)構。垃圾分類要想真正落到實處唯有順應“民意”，因此，為避免垃圾分類“政策分化”和“標準碎片化”下的政策發(fā)展瓶頸，以及充分考慮流動人口開展垃圾分類的現(xiàn)實需要，一方面分類模式要去“精”取“粗”，簡化垃圾分類標準。以人民為中心，結(jié)合我國國情，既要給地方一定的自主性，不要苛求完全一致的垃圾分類標準，又要采用相對統(tǒng)一靈活的粗分類模式(科學合理)，為垃圾分類工作循序漸進地推進留有余地(分類難度遞進)。另一方面要完善同級地方政府溝通協(xié)調(diào)機制，增強垃圾分類政策執(zhí)行的合力。伴隨垃圾分類治理意義的“提升”，垃圾分類治理被納入政府工作之中，成為“半常規(guī)化”的機制。在長期的運動式治理情境下，以“責任到人”，政治動員的方式統(tǒng)一認識、統(tǒng)一行動往往造成地方對中央的過度依賴，各地方政府為完成垃圾強制分類工作(“硬任務”)，不得不把手頭工作暫時放下，而形式主義的考核評估以及脫離實際的層層加碼屢見不鮮。合作式治理主張通過持續(xù)的互動式行動來實現(xiàn)公共利益目標，它是一種基于社會多元利益主體共同參與、共同安排的治理形式。建立適應流動人口需求的垃圾分類制度是人民所需，減少運動式治理，歸根結(jié)底還需要在合作式治理模式下完善同級地方政府溝通協(xié)調(diào)機制(設定垃圾分類實施標準等)，增強垃圾分類政策執(zhí)行的合力和張力，以防范垃圾分類治理效果的“間歇性反彈”，實現(xiàn)治理預期。

第三，整合部際關系，提升垃圾分類政策執(zhí)行協(xié)同度(協(xié)同執(zhí)行)。在工具理性層面，整體性治理強調(diào)以信息技術運用為支撐的合作與協(xié)同(程序性協(xié)同)，黨的十九屆四中全會明確指出“要充分運用現(xiàn)代科技和信息化手段，統(tǒng)籌推進大數(shù)據(jù)、云計算和物聯(lián)網(wǎng)等各種信息數(shù)據(jù)的集成運用，為提升社會治理整體效能、提高現(xiàn)代治理水平提供有力支撐”，基于資源信息集成所構建的跨部門聯(lián)動協(xié)調(diào)機制已成為解決垃圾分類“最后一公里”難題的關鍵砝碼。此外，由于邊界不清，缺乏可行性承諾，加之部門間數(shù)據(jù)系統(tǒng)并不兼容，垃圾分類治理任務成為部門相互妥協(xié)的產(chǎn)物，對此，中央堅持以非正式制度的方式加以調(diào)整。但問題是，垃圾分類如何真正能夠長期融入地方工作?作為圍繞專項任務(垃圾分類治理)，以組織權威為依托的縱向協(xié)同以及非常設、臨時性機構的地方生活垃圾分類工作領導小組(結(jié)構性協(xié)同)，能否肩負起這樣的重任？從目前垃圾分類運行態(tài)勢來看，答案還撲朔迷離。因此，為確保垃圾分類政策執(zhí)行的高度協(xié)調(diào)性和戰(zhàn)略性，以及實現(xiàn)部門協(xié)商制度化、溝通經(jīng)常化，要善于運用互聯(lián)網(wǎng)思維和技術，依托5G技術和管理信息平臺，樹立“協(xié)同政府”理念，加快建立垃圾分類智能管理系統(tǒng)和推進垃圾分類治理共同體建設，一是構建垃圾分類參與情況基礎數(shù)據(jù)庫；二是推動各部門垃圾分類治理業(yè)務系統(tǒng)對接整合。

2.以生命周期理念貫穿垃圾分類治理模式

基于全過程視角的事物發(fā)展變化階段，卡曼于1966年首次提出生命周期理論，該理論隨即被廣泛應用于政治、經(jīng)濟、技術等諸多領域。在垃圾分類治理實踐問題層面，不管是前端垃圾分類基礎設施落實不到位、末端企業(yè)參與垃圾分類治理主動性不足，還是各分類環(huán)節(jié)銜接不暢，府際網(wǎng)絡同生產(chǎn)者網(wǎng)絡對垃圾分類議題矛盾疊加的根本原因，都在于垃圾分類機制尚未形成全生命周期的全鏈條管理模式。因此，首先，通過明確統(tǒng)一的垃圾分類標準、完善垃圾分類基礎設施建設，以滿足常態(tài)化垃圾投放與處理需求。建立全國相對統(tǒng)一的垃圾分類標準、設施配套標準，按照垃圾分類屬性在社區(qū)、醫(yī)院、學校、商業(yè)街等一體化擺放垃圾桶，彰顯實用性和便捷性。在實施初期可以利用以點帶面的方式，將試點投放站建設為宣傳點、督導點和習慣養(yǎng)成點，讓參與者網(wǎng)絡切實感受到垃圾分類美化環(huán)境的功效，逐步建立起以定時定點投放為主、以指定點全天候投放為輔的機制，助益垃圾分類擴面提質(zhì)。其次，要推動垃圾分類前后環(huán)節(jié)有效銜接，推動垃圾分類工作有序運轉(zhuǎn)。垃圾分類是一項系統(tǒng)工程，面對當前垃圾分類前后端工作配套程度低的現(xiàn)狀，盡快建立起垃圾分類收集、運輸、資源化利用和終端處置的全過程管理系統(tǒng)。在垃圾分類投放端，將垃圾分類作為居民的法定責任，對居民不熟知垃圾分類、不愿意進行垃圾分類的傾向，除了加大宣傳教育力度外，還要建立起相應的勸阻甚至處罰機制，謹防垃圾分類端口處收效不佳。在垃圾處理、運輸端口，將分類收集、分類運輸、分類處理作為垃圾收運處理企業(yè)的法定責任，并細化垃圾分類收運和處理要求，同時加大政府的政策扶持力度，引導企業(yè)圍繞垃圾分類全流程，加入到相關的商業(yè)領域中來，打造上下游一體化的產(chǎn)業(yè)鏈，推動垃圾分類的規(guī)范化、專業(yè)化處理。在垃圾分類資源化和終端端口，通過建設兼具垃圾分類與再生資源回收功能的交投點和中轉(zhuǎn)站，以及再生資源回收利用信息化平臺，以建立起與資源利用有效銜接的回收體系，推動再生資源的清潔化處理和高值化利用。同時，在終端處理上，按照垃圾的分類屬性，建立起協(xié)同處置利用基地，使有害垃圾、廚余垃圾等做到無害化、清潔化、集約化處理。據(jù)此，垃圾分類機制將實現(xiàn)運輸處理、資源利用和廢物處置的無縫銜接，形成全鏈條式管理模式，從而規(guī)避“鄰避效應”所引致的風險。

3.以共生理論培植治理關系互動化

共生理論作為種群生物學的核心理論之一，其主要研究內(nèi)容就是種群之間信息傳遞、物質(zhì)交流、能量傳導及合作的共生關系[8]。“共生合作現(xiàn)象”既是生物界的普遍事實，也是人類社會存在的基礎，家庭、企業(yè)、社會組織、國家等都是合作共生的結(jié)果，因此，延伸至社會科學領域，共生理論仍具有適用性。共生理論強調(diào)互利共贏、資源共享和優(yōu)勢互補，意圖達到連續(xù)性互惠共生的狀態(tài)，而垃圾分類治理始終要朝著開放包容的方向發(fā)展，互惠共生模式是生活垃圾分類治理可持續(xù)發(fā)展的最優(yōu)模式。伴隨社會轉(zhuǎn)型和階段更替，垃圾分類治理模式早已不再是寄生關系、偏利關系，而是正處于由非對稱性互惠共生向?qū)ΨQ性互惠共生的演替階段。在垃圾分類治理場域，生產(chǎn)者網(wǎng)絡與議題網(wǎng)絡、專業(yè)網(wǎng)絡均是進行能量交換和信息生產(chǎn)的基礎共生單元，通過具體的媒介或通道進行物質(zhì)交換、信息聯(lián)系和能量傳輸，彼此之間正向作用、互利優(yōu)化，形成穩(wěn)定有序的共生關系(或共生模式)[27]。但生產(chǎn)者網(wǎng)絡與議題網(wǎng)絡、專業(yè)網(wǎng)絡互動不足掣肘了共生關系的形成，也弱化了共生水平，進而導致垃圾分類政策執(zhí)行困難。因此，一方面要推動議題網(wǎng)絡話語賦權，營造垃圾分類正向共生環(huán)境。共生系統(tǒng)由共生單元、共生模式、共生環(huán)境三者相互作用，共同構成，其中，共生環(huán)境是指除共生單元外所有因素的總和。共生環(huán)境對共生系統(tǒng)會產(chǎn)生正向激勵、中性作用、負向抑制等不同導向，而正向共生環(huán)境有利于誘發(fā)共生系統(tǒng)演化和共生關系升級。在這里，關于垃圾分類治理的正向共生環(huán)境主要包括硬環(huán)境和軟環(huán)境兩個方面。硬環(huán)境是指推行生活垃圾分類所需的公共基礎設施；軟環(huán)境是指各項生活垃圾分類政策法規(guī)、部門規(guī)章、行政制度和居民垃圾分類意識等。議題網(wǎng)絡能夠不斷擴大和活躍討論，將一個初級的公眾群體和另一群體的討論連接起來。因此，垃圾分類要想不斷加強正向環(huán)境的合理運用，需要推動議題網(wǎng)絡話語賦權，輔助議題網(wǎng)絡重新“奪取”話語權優(yōu)勢，進而為垃圾分類治理對稱性互惠共生模式的形成提供可能。其一，構建利益表達機制，提升議題網(wǎng)絡信息捕捉技能，加強自組織身份建構；其二，整合議題網(wǎng)絡和生產(chǎn)者網(wǎng)絡，重塑議題網(wǎng)絡話語權格局，為垃圾分類創(chuàng)造必要條件。另一方面要破解生產(chǎn)者網(wǎng)絡與專業(yè)網(wǎng)絡認知隔閡，釋放垃圾分類互惠共生動力。為防范信任缺失所引發(fā)的“塔西佗陷阱”，溝通在垃圾分類認知結(jié)構偏差的化解中開始扮演重要角色。貝克曾呼吁，“我們的命運是：必須重新發(fā)明政治”[28]，這也啟示我們，要在垃圾分類認知決策中納入更廣泛的參與主體(生產(chǎn)者網(wǎng)絡)，通過有效對話，實現(xiàn)垃圾分類決策程序的公開和決策結(jié)構的開放。