陳黎州 曾自立

摘要：社會(huì)面上的火災(zāi)防控工作已經(jīng)成為各級(jí)政府和消防機(jī)構(gòu)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，當(dāng)下，處在消防體制和執(zhí)法領(lǐng)域重大變革時(shí)期，消防監(jiān)督管理工作作為公共安全工作中的基礎(chǔ)內(nèi)容，迫切需要改變理念和工作方法，重新建立起適合政府轉(zhuǎn)變服務(wù)理念需求、適應(yīng)社會(huì)消防安全需求、適合消防執(zhí)法人員身份轉(zhuǎn)變的全新監(jiān)督管理體系，從而為有效預(yù)防火災(zāi)、維護(hù)社會(huì)安全穩(wěn)定發(fā)揮積極作用。

關(guān)鍵詞：基層;消防安全;監(jiān)督管理

消防工作與地方經(jīng)濟(jì)息息相關(guān)，火災(zāi)數(shù)據(jù)不僅與地方經(jīng)濟(jì)的量有正比關(guān)系，很大程度還取決于地方經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。過(guò)去，企業(yè)以資源能源的大量消耗和低廉的勞動(dòng)力成本帶來(lái)高速增長(zhǎng)，新常態(tài)下，勞動(dòng)密集型生產(chǎn)將會(huì)被資金密集型、技術(shù)密集型生產(chǎn)所逐漸代替，分散型生產(chǎn)勢(shì)必被集約型規(guī)?；a(chǎn)的成本優(yōu)勢(shì)所擠壓。以溫州市為例，“低、小、散”的舊有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍然存在，勞動(dòng)密集型企業(yè)仍然是實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支撐，但新的業(yè)態(tài)不斷產(chǎn)生，社會(huì)火災(zāi)防控的難度日益增加，如何做好社會(huì)面上的火災(zāi)防控工作，是擺在市、縣兩級(jí)政府和消防部門(mén)面前的實(shí)際難題。消防監(jiān)督執(zhí)法工作對(duì)于減少社會(huì)火災(zāi)隱患、教育群眾樹(shù)立正確的消防安全觀念和安全行為發(fā)揮了重要作用，但在以往消防監(jiān)督執(zhí)法的具體實(shí)踐中，也暴露出執(zhí)法理念落后、方法簡(jiǎn)單粗暴、重處罰輕教育等短板。隨著政府職能的轉(zhuǎn)型升級(jí)和消防執(zhí)法領(lǐng)域改革的不斷深入，勢(shì)必對(duì)當(dāng)前消防監(jiān)督工作提出了更高的要求，消防監(jiān)督執(zhí)法體系面臨鳳凰涅槃般的重塑。

一、抓好基層消防監(jiān)督執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)意義

（一）政府職能轉(zhuǎn)變對(duì)消防監(jiān)督執(zhí)法工作的影響

國(guó)務(wù)院辦公廳在年初下發(fā)了關(guān)于深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能的工作意見(jiàn)，針對(duì)行政部門(mén)前置審批、執(zhí)法監(jiān)督、優(yōu)化服務(wù)等方面提出了明確具體的要求，“雙隨機(jī)一公開(kāi)”監(jiān)督模式正是在“放管服”的大背景下推出的一項(xiàng)具體執(zhí)法舉措。目前，“雙隨機(jī)一公開(kāi)”已經(jīng)在消防監(jiān)督執(zhí)法中運(yùn)行，意味著消防監(jiān)督執(zhí)法職能更側(cè)重于事中、事后監(jiān)管，消防監(jiān)督工作更加規(guī)范化，也更加具有針對(duì)性?！半p隨機(jī)一公開(kāi)”的監(jiān)督執(zhí)法模式改變了以往消防監(jiān)督大包大攬的做法，從“橫向到邊、縱向到底”的全覆蓋模式轉(zhuǎn)變?yōu)楦泳珳?zhǔn)高效、公開(kāi)透明，以尊重單位的自主消防安全管理為主導(dǎo)，提倡服務(wù)理念?！半p隨機(jī)一公開(kāi)”的推行杜絕了無(wú)效和違規(guī)的監(jiān)督執(zhí)法行為，進(jìn)一步提升監(jiān)管效能，減輕市場(chǎng)主體負(fù)擔(dān)，優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道消防監(jiān)督管理是消防監(jiān)管架構(gòu)的完善

鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道消防監(jiān)督管理體系的建立，一是有利于提高消防動(dòng)態(tài)監(jiān)管能力。消防監(jiān)督管理工作緊緊圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）內(nèi)的不同行業(yè)、場(chǎng)所、住宅等開(kāi)展排查、檢查和巡防巡查，不僅能及時(shí)發(fā)現(xiàn)“常見(jiàn)性”火災(zāi)隱患和“習(xí)慣性”消防違法行為，還能針對(duì)不同時(shí)段、不同季節(jié)可能發(fā)生的火災(zāi)特點(diǎn)，有重點(diǎn)地部署工作，確保監(jiān)管到位、責(zé)任到位、落實(shí)到位。確保消防動(dòng)態(tài)監(jiān)管到位，以每一個(gè)網(wǎng)格的安全來(lái)保證一個(gè)地區(qū)的安全，以每個(gè)場(chǎng)所的安全串聯(lián)全局的安全。二是有利于增強(qiáng)小型場(chǎng)所的火災(zāi)防控能力?！暗?、小、散、亂”場(chǎng)所一直是消防安全管理工作所面臨的難題。通過(guò)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級(jí)的基層消防監(jiān)管體系，一方面能將管理觸手延伸到平時(shí)難以觸及的小型場(chǎng)所，逐步強(qiáng)化對(duì)小型場(chǎng)所的消防檢查、法律知識(shí)宣傳，同時(shí)還能逐步明確這類(lèi)場(chǎng)所火災(zāi)隱患整改的主體責(zé)任，加大隱患整改力度;另一方面，通過(guò)加大對(duì)小型場(chǎng)所的巡防頻次，能切實(shí)掌握火災(zāi)隱患整改的進(jìn)度，及時(shí)幫助單位出謀劃策，制定出切實(shí)可行的整改計(jì)劃，將隱患整改落到實(shí)處，從而實(shí)現(xiàn)火災(zāi)預(yù)防的目標(biāo)。

二、基層消防安全管理待解決的問(wèn)題

（一）認(rèn)知定位不明

基層消防安全管理工作面臨著諸多問(wèn)題，其中之一便是責(zé)任主體認(rèn)知定位不明，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是認(rèn)知錯(cuò)誤。社會(huì)單位和群眾普遍認(rèn)為，消防監(jiān)督管理是消防部門(mén)的“分內(nèi)事”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的日常工作任務(wù)已經(jīng)相當(dāng)繁重，在現(xiàn)有人員配置條件下，無(wú)法再承擔(dān)消防監(jiān)督管理的“額外”工作。二是責(zé)任主體職責(zé)定位不明。消防監(jiān)督工作三級(jí)管理制度已經(jīng)推行多年，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道消防監(jiān)督檢查的范圍和數(shù)量應(yīng)當(dāng)如何劃分和確定一直沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。最常見(jiàn)的是單位往往要接受消防機(jī)構(gòu)和派出所的雙重檢查，更要接受消防管理工作站、社區(qū)消防工作室和村消防安全管理員的多重檢查。而從實(shí)際執(zhí)法效果來(lái)看，要么就是對(duì)部分單位投入了過(guò)多的行政干預(yù)，要么就是一些單位或場(chǎng)所沒(méi)有被覆蓋到，出現(xiàn)大片的執(zhí)法覆蓋空白，無(wú)法從根源上解決實(shí)際存在的問(wèn)題。

（二）監(jiān)管權(quán)責(zé)不清

部門(mén)間信息孤島嚴(yán)重，有些部門(mén)單位審批、注冊(cè)等信息未第一時(shí)間推送至監(jiān)管部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），監(jiān)管部門(mén)和屬地鎮(zhèn)街平時(shí)排摸、積累不夠，導(dǎo)致底數(shù)不清、情況不明現(xiàn)象較為突出。部分領(lǐng)域沒(méi)有明確行業(yè)主管部門(mén)，監(jiān)管存在部門(mén)、屬地間責(zé)任不清現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)不具備執(zhí)法主體資格，看的多、發(fā)現(xiàn)的少，檢查的多、執(zhí)法的少。政府機(jī)構(gòu)改革后，公安與消防的執(zhí)法協(xié)作機(jī)制缺乏頂層設(shè)計(jì)，履職積極性普遍弱化，出現(xiàn)了不想管不愿管的尷尬境地。從2019年10月1日開(kāi)始，消防救援機(jī)構(gòu)全面實(shí)行“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”抽查，面對(duì)量大面廣、問(wèn)題不少的一般單位和“九小”場(chǎng)所，基層消防監(jiān)督員抽查比例非常低。

（三）部門(mén)邊界模糊

當(dāng)前，基層普遍存在責(zé)任邊界劃分不清的情況，往往認(rèn)為消防救援機(jī)構(gòu)監(jiān)管消防安全重點(diǎn)單位為主，派出所主要監(jiān)管其列管單位，屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）監(jiān)管居住出租房、合用場(chǎng)所等其他單位，消防救援機(jī)構(gòu)、公安派出所對(duì)部分一般單位是開(kāi)展抽查。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）消防工作站和安監(jiān)站（所）人員又十分有限，與轄區(qū)單位數(shù)量嚴(yán)重不匹配，導(dǎo)致大量單位處于失控漏管狀態(tài)。

三、加強(qiáng)基層消防安全管理的建議

近年來(lái)，省政府不斷推動(dòng)行政執(zhí)法中心下移，全面推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的跨部門(mén)、跨領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，切實(shí)增強(qiáng)基層政府治理能力和社會(huì)管理水平。

（一）明確監(jiān)管責(zé)任

一是打通信息孤島。依托大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)對(duì)各部門(mén)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）數(shù)據(jù)信息進(jìn)行統(tǒng)一管理，按照能公開(kāi)盡公開(kāi)原則將單位基本信息推送至相關(guān)監(jiān)管部門(mén)和屬地鎮(zhèn)街。在走訪、排查過(guò)程中對(duì)各單位推送的基礎(chǔ)信息進(jìn)行核實(shí)比對(duì)，及時(shí)完善單位信息、剔除無(wú)效信息，做到基礎(chǔ)信息基本準(zhǔn)確。二是落實(shí)單位定責(zé)定格。對(duì)所有單位進(jìn)行分門(mén)別類(lèi)，逐一明確所屬行業(yè)及監(jiān)管部門(mén)，對(duì)無(wú)明確行業(yè)監(jiān)管部門(mén)的，由屬地政府指定監(jiān)管部門(mén);以基層網(wǎng)格為單位，為所有單位標(biāo)識(shí)網(wǎng)格定位，確保不漏檢失管。三是豐富鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法手段。大力推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）委托執(zhí)法，賦予其更多的執(zhí)法權(quán)限，做到權(quán)責(zé)一致。協(xié)調(diào)公安機(jī)關(guān)規(guī)范日常消防監(jiān)督檢查和消防違法行為查處，固化提升公安派出所消防安全監(jiān)管職能。結(jié)合中央關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）實(shí)行綜合執(zhí)法力量整合的要求，將消防安全納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法隊(duì)伍的重要職責(zé)。

（二）保證委托執(zhí)法的業(yè)務(wù)水平

《中華人民共和國(guó)行政處罰法》規(guī)定：受委托組織必須是依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織，必須具有熟悉有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)的工作人員，對(duì)違法行為需要進(jìn)行技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定的，應(yīng)該有條件組織進(jìn)行相應(yīng)的技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定，受委托組織必須明確專(zhuān)門(mén)的從事消防執(zhí)法的人員，取得相應(yīng)的消防執(zhí)法資格。不難看出，消防監(jiān)督工作具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性。而目前的消防監(jiān)督管理工作機(jī)制中僅對(duì)縣級(jí)消防機(jī)構(gòu)定期指導(dǎo)制度進(jìn)行了規(guī)定，而這一制度僅僅是一種應(yīng)急的機(jī)制，無(wú)法從根本上解決執(zhí)法人員消防業(yè)務(wù)技能薄弱與日益繁重的消防監(jiān)督管理工作之間的矛盾。基于此，筆者建議首先要明確從事消防執(zhí)法工作的人員必須要掌握的知識(shí)體系和需取得的消防監(jiān)督執(zhí)法資格證書(shū);其次是要將消防業(yè)務(wù)技能測(cè)試納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道消防機(jī)構(gòu)的管理機(jī)制中去，并作為重要測(cè)評(píng)指標(biāo)之一。

（三）加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)培訓(xùn)

一是落實(shí)定期指導(dǎo)。推動(dòng)消防機(jī)構(gòu)監(jiān)督執(zhí)法人員分片包干，定期深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道消防管理工作站、公安派出所開(kāi)展工作指導(dǎo)，推動(dòng)基層履職盡職;協(xié)調(diào)綜治部門(mén)將消防安全納入網(wǎng)格員培訓(xùn)內(nèi)容，定期組織核查檢查人員、網(wǎng)格長(zhǎng)（員）開(kāi)展集中培訓(xùn)或跟班作業(yè)，強(qiáng)化消防安全監(jiān)管水平。二是制定工作指導(dǎo)手冊(cè)、視頻。結(jié)合各地單位消防安全特點(diǎn)，編印通俗易懂的消防安全培訓(xùn)教材、工作手冊(cè)和示范視頻，明確消防安全排查、整治的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)相關(guān)人員掌握排查重點(diǎn)、整治標(biāo)準(zhǔn)和工作要求。三是切實(shí)開(kāi)展輪訓(xùn)。全面開(kāi)展政府專(zhuān)職消防隊(duì)、社區(qū)微型消防站人員輪訓(xùn)工作，不斷規(guī)范場(chǎng)地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和日常運(yùn)行制度，最大限度發(fā)揮多種形式消防隊(duì)伍在隱患排查、消防宣傳、應(yīng)急處置等方面的作用。

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