李寶智

為加快科技強(qiáng)國(guó)建設(shè)的步伐，近年來(lái)政府部門持續(xù)加大財(cái)政科研資金投入，其中重大科研項(xiàng)目是關(guān)鍵載體。外部政策和科技創(chuàng)新的內(nèi)在要求均對(duì)科研項(xiàng)目績(jī)效管理提出了新要求，事前評(píng)估對(duì)于重大科研項(xiàng)目有效績(jī)效管理至關(guān)重要。本文首先分析了重大科研項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估的重要意義，進(jìn)而結(jié)合重大科研項(xiàng)目特點(diǎn)，提出了基于數(shù)據(jù)與證據(jù)的專家融合評(píng)估方法，構(gòu)建了“財(cái)務(wù)+組織管理+研發(fā)+產(chǎn)出”的四維評(píng)估框架，在此基礎(chǔ)上明確了事前績(jī)效評(píng)估的重點(diǎn)。為我國(guó)開(kāi)展重大科研項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估探索了經(jīng)驗(yàn)，對(duì)其他財(cái)政項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估工作亦有借鑒作用。

一、引言

當(dāng)前正值我國(guó)深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，加快建設(shè)科技強(qiáng)國(guó)的關(guān)鍵時(shí)期。十九屆五中全會(huì)提出堅(jiān)持創(chuàng)新在我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，把科技自立自強(qiáng)作為國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐，面向世界科技前沿、面向經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場(chǎng)、面向國(guó)家重大需求、面向人民生命健康，深入實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略、人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，完善國(guó)家創(chuàng)新體系，加快建設(shè)科技強(qiáng)國(guó)。重大科研項(xiàng)目是實(shí)現(xiàn)科技自立自強(qiáng)的重要載體，是財(cái)政科技資金投入的重點(diǎn)，評(píng)估加強(qiáng)重大科研項(xiàng)目績(jī)效管理意義重大且勢(shì)在必行。

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》出臺(tái)以來(lái)，財(cái)政資金績(jī)效管理的理念更為深入人心，績(jī)效評(píng)價(jià)的手段和方法更為豐富，評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用更為廣泛。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的主要內(nèi)容體現(xiàn)為“三個(gè)全面”，即，“全覆蓋”“全方位”和“全過(guò)程”。在構(gòu)建“三個(gè)全面”績(jī)效評(píng)價(jià)體系中，樹(shù)立全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理是核心和關(guān)鍵。從政策角度看，財(cái)政部門印發(fā)了《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》，管理側(cè)重點(diǎn)在事后評(píng)價(jià)；從實(shí)踐角度看，相較事中、事后評(píng)價(jià)而言，事前績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐相對(duì)較少、經(jīng)驗(yàn)相對(duì)欠缺。但開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估是開(kāi)展績(jī)效管理的重要基礎(chǔ)，是完善全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的必修課，能一定程度克服事中、事后績(jī)效評(píng)價(jià)帶來(lái)的績(jī)效目標(biāo)設(shè)定流于形式、“秋后算賬”等問(wèn)題，有利于提升預(yù)算績(jī)效管理的總體有效性。

二、重大科研項(xiàng)目特點(diǎn)

重大科研項(xiàng)目與一般財(cái)政項(xiàng)目或一般科研項(xiàng)目相比，有著明顯區(qū)別，對(duì)其開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估應(yīng)緊密圍繞其特點(diǎn)，以有效優(yōu)化投入、保障關(guān)鍵、防范風(fēng)險(xiǎn)。影響重大科研項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估工作開(kāi)展的特點(diǎn)主要如下：

1.時(shí)間緊、研究任務(wù)重。重大科研項(xiàng)目任務(wù)多為相關(guān)領(lǐng)域關(guān)鍵技術(shù)或產(chǎn)品開(kāi)發(fā)，需要在特定周期內(nèi)取得階段性技術(shù)突破，同一般科研項(xiàng)目相比，其任務(wù)強(qiáng)度、研發(fā)難度均要大的多，為避免投入分散，需優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)、聚焦關(guān)鍵。

2.資金體量大、來(lái)源多元?？蒲腥蝿?wù)重的特點(diǎn)決定了重大科研項(xiàng)目資金體量較大，且資金來(lái)源多元，一般包括中央財(cái)政資金、地方財(cái)政資金和企業(yè)自籌資金。資金及時(shí)、足額到位是項(xiàng)目順利實(shí)施的重要物質(zhì)保障。

3.多以企業(yè)為承擔(dān)主體。重大科研項(xiàng)目最終需實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的目標(biāo)，承擔(dān)主體多為行業(yè)內(nèi)的優(yōu)勢(shì)企業(yè)，其中不少企業(yè)缺乏財(cái)政資金管理使用經(jīng)驗(yàn)。在重大資金使用上需關(guān)注是否有不符合財(cái)政資金規(guī)定的行為，資金投入重點(diǎn)是否聚焦關(guān)鍵，有無(wú)借科研之名行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)之實(shí)等。

三、重大科研項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估的意義

重大科研項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估是指在重大科研項(xiàng)目立項(xiàng)批復(fù)暨合同任務(wù)書簽訂前，綜合項(xiàng)目立項(xiàng)過(guò)程中提供的項(xiàng)目指南、項(xiàng)目可行性建議書、項(xiàng)目實(shí)施方案、預(yù)算申請(qǐng)書以及第三方數(shù)據(jù)等開(kāi)展的旨在提升立項(xiàng)決策科學(xué)性、提高財(cái)政資金資助科學(xué)性和防范項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估活動(dòng)。

（一）提升立項(xiàng)決策的科學(xué)性

科研項(xiàng)目立項(xiàng)科學(xué)決策應(yīng)包括確保項(xiàng)目“做正確的事”和“正確的做事”兩個(gè)方面，過(guò)往在科研項(xiàng)目立項(xiàng)中更注重做正確的事，即明確選題方向，對(duì)正確的做事關(guān)注不夠，即如何有效實(shí)施，開(kāi)展重大科研項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估恰好有利于彌補(bǔ)這一不足。如，通過(guò)事前績(jī)效評(píng)估關(guān)注工作內(nèi)容與技術(shù)路線是否相符、績(jī)效目標(biāo)是否量化、可考核。

（二）提高財(cái)政資金使用效益

在財(cái)政資金使用方面，大多數(shù)事后績(jī)效評(píng)價(jià)后，會(huì)要求項(xiàng)目單位對(duì)財(cái)政資金使用中存在問(wèn)題進(jìn)行整改。但事已至此，往往“生米已煮成熟飯”，屬于亡羊補(bǔ)牢式補(bǔ)救，效果遠(yuǎn)不如在項(xiàng)目立項(xiàng)前進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，提早“治未病”。開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估，關(guān)注投入總量與項(xiàng)目目標(biāo)是否匹配，大額資金使用是否與項(xiàng)目目標(biāo)密切相關(guān)，在關(guān)鍵產(chǎn)品或技術(shù)研發(fā)上投入是否充足，有利于優(yōu)化項(xiàng)目資金的支出結(jié)構(gòu)，確保“把錢花到刀刃上”，有利于合理確定項(xiàng)目支持額度，提升財(cái)政資金使用效益。

（三）防范項(xiàng)目實(shí)施重大風(fēng)險(xiǎn)

科研項(xiàng)目產(chǎn)出具有較高程度的不確定性，從投入產(chǎn)出角度看是一種“風(fēng)險(xiǎn)投資”；重大科研項(xiàng)目參研主體較多，需要進(jìn)行有效協(xié)同；研究任務(wù)分解后，還需要對(duì)技術(shù)進(jìn)行有效集成。通過(guò)開(kāi)展重大科研項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估，主動(dòng)服務(wù)，揭示項(xiàng)目組織管理風(fēng)險(xiǎn)、資金保障不足風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)積累不足風(fēng)險(xiǎn)，提出相應(yīng)意見(jiàn)或建議，有利于在項(xiàng)目實(shí)施前通過(guò)調(diào)整實(shí)施方案防范項(xiàng)目實(shí)施重大風(fēng)險(xiǎn)。

四、評(píng)估的方法、框架與重點(diǎn)

結(jié)合重大科研項(xiàng)目特點(diǎn)和組織管理情況，開(kāi)展重大項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估時(shí)，可利用“綜合數(shù)據(jù)+專家經(jīng)驗(yàn)”，基于數(shù)據(jù)和證據(jù)的專家融合評(píng)估方法，本文構(gòu)建了“財(cái)務(wù)+組織管理+研發(fā)+產(chǎn)出”四維評(píng)估框架（如圖1所示）。為提高工作效率，還應(yīng)結(jié)合具體項(xiàng)目特點(diǎn)明確評(píng)估重點(diǎn)。

圖1 重大科研項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估四維框架圖

（一）基于數(shù)據(jù)與證據(jù)的專家融合評(píng)估法

過(guò)往在開(kāi)展績(jī)效評(píng)估評(píng)價(jià)時(shí)更多依賴專家經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行判斷，為進(jìn)一步提升重大科研項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估的科學(xué)性、客觀性，結(jié)合重大科研項(xiàng)目組織管理特點(diǎn)，在綜合相關(guān)數(shù)據(jù)與證據(jù)的基礎(chǔ)上，再由專家結(jié)合經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行評(píng)判。如，利用財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)模型提供運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)參考、利用第三方數(shù)據(jù)平臺(tái)提供的企業(yè)所持專利情況輔助評(píng)價(jià)企業(yè)前期技術(shù)積累、利用第三方數(shù)據(jù)平臺(tái)提供企業(yè)人員信息情況輔助評(píng)價(jià)企業(yè)研發(fā)人力資源配備。此方法可以借助客觀數(shù)據(jù)對(duì)專家經(jīng)驗(yàn)起到補(bǔ)充作用，一定程度避免專家個(gè)人好惡或信息掌握不夠全面造成的評(píng)估意見(jiàn)偏頗，提升評(píng)估意見(jiàn)的客觀性和科學(xué)性。

（二）四維評(píng)估框架

1.財(cái)務(wù)維度。資金是重大科研項(xiàng)目順利實(shí)施的物質(zhì)條件。財(cái)務(wù)維度主要評(píng)估參研企業(yè)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、資金籌措能力、重大支出的合理性。利用企業(yè)提供的立項(xiàng)前的財(cái)務(wù)報(bào)告和企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)模型，評(píng)估企業(yè)在運(yùn)營(yíng)上是否存在重大風(fēng)險(xiǎn)；利用企業(yè)提供的資金籌措相關(guān)說(shuō)明，評(píng)估企業(yè)在地方財(cái)政配套資金、企業(yè)自籌資金方面是否能夠切實(shí)配套到位；關(guān)注大額資金使用情況，評(píng)估重大支出是否存在低效、重復(fù)情況，評(píng)估在關(guān)鍵研發(fā)環(huán)節(jié)、成果的可靠性方面投入是否充足。

2.管理維度。組織管理對(duì)促進(jìn)重大科研項(xiàng)目順利實(shí)施發(fā)揮重要保障作用。在組織管理維度主要評(píng)估研究任務(wù)分解的合理性、相關(guān)參研單位的管理協(xié)同性、技術(shù)集成的合理性與可行性。重大科研項(xiàng)目實(shí)施周期較長(zhǎng)，部分項(xiàng)目下設(shè)子任務(wù)較多，相應(yīng)參研單位也較多，組織管理對(duì)于項(xiàng)目實(shí)施效率和效果有較大影響。此部分主要結(jié)合專家經(jīng)驗(yàn)研判是否存在組織管理不合理、技術(shù)協(xié)同不足等風(fēng)險(xiǎn)。

3.研發(fā)維度。研發(fā)能力是重大科研項(xiàng)目順利實(shí)施的決定因素。在研發(fā)維度主要評(píng)估企業(yè)在相關(guān)領(lǐng)域的技術(shù)積累情況、研發(fā)人員配備情況、項(xiàng)目實(shí)施方案的合理性與可行性。利用第三方數(shù)據(jù)平臺(tái)提供企業(yè)持有專利情況，輔助評(píng)價(jià)企業(yè)前期技術(shù)積累；利用第三方數(shù)據(jù)平臺(tái)提供的企業(yè)人員信息，輔助評(píng)估利用研發(fā)人員情況。綜合上述信息和企業(yè)提供的實(shí)施方案融合專家經(jīng)驗(yàn)，評(píng)估企業(yè)是否存在“小馬拉大車”研發(fā)能力不足的風(fēng)險(xiǎn)。

4.產(chǎn)出維度。促進(jìn)項(xiàng)目提高產(chǎn)出質(zhì)量與數(shù)量是開(kāi)展重大科研項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估的根本目的。在產(chǎn)出維度需評(píng)估項(xiàng)目產(chǎn)出是否偏離項(xiàng)目指南，項(xiàng)目的核心成果是否明確，考核指標(biāo)是否可量化、可考核。此部分主要由行業(yè)技術(shù)專家和產(chǎn)業(yè)專家結(jié)合經(jīng)驗(yàn)研判。

（三）重大科研項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估的重點(diǎn)

立足重大科研項(xiàng)目工作需要，對(duì)其開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估時(shí)，在遵循四維評(píng)估框架基礎(chǔ)上，應(yīng)把握好評(píng)估重點(diǎn)，避免評(píng)估工作泛化，防止項(xiàng)目實(shí)施“繞著問(wèn)題走”“低水平重復(fù)”，以切實(shí)提高財(cái)政資金使用效益。

1.資金與目標(biāo)相關(guān)性。重點(diǎn)評(píng)估項(xiàng)目預(yù)算總量、結(jié)構(gòu)等與項(xiàng)目任務(wù)目標(biāo)、工作內(nèi)容及技術(shù)路線是否相符，主要支出是否聚焦在關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)，堅(jiān)決杜絕預(yù)算申請(qǐng)與任務(wù)實(shí)施“兩張皮”現(xiàn)象。

2.重大支出合理性。在重大科研項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估上，除一般項(xiàng)目評(píng)估關(guān)注點(diǎn)外，還應(yīng)重點(diǎn)評(píng)估大額資金使用情況，關(guān)注大型設(shè)備購(gòu)置、大宗采購(gòu)是否與項(xiàng)目研究任務(wù)密切相關(guān)，是否存在“以買代研”等“繞著問(wèn)題走”的問(wèn)題，是否存在擬采購(gòu)設(shè)備功能與外委事項(xiàng)交叉重復(fù)等問(wèn)題，特別關(guān)注在購(gòu)置國(guó)外技術(shù)和產(chǎn)品方面，是否存在受限風(fēng)險(xiǎn)。

3.配套資金可靠性。對(duì)多渠道來(lái)源資金統(tǒng)籌考慮，重點(diǎn)評(píng)估地方配套資金、單位自籌資金是否已可靠落實(shí)，是否有地方政府部門相關(guān)文件、公司董事會(huì)決議等效力文件支撐。評(píng)估企業(yè)是否存在重大運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政資金是否存在安全隱患、自籌資金是否具有真實(shí)能力，是否存在財(cái)政資金被挪作生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方面風(fēng)險(xiǎn)。

4.項(xiàng)目績(jī)效可考核性。重大科研項(xiàng)目不僅要評(píng)估其在技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、人才培養(yǎng)和社會(huì)效益等方面的產(chǎn)出，在此基礎(chǔ)上還要重點(diǎn)評(píng)估項(xiàng)目核心成果是否明確，是否符合重大科研項(xiàng)目立項(xiàng)導(dǎo)向，成果考核指標(biāo)是否量化、具有可考核性，以及項(xiàng)目任務(wù)書與實(shí)施方案的相符性，以確保目標(biāo)任務(wù)得到合理組織實(shí)施。

科研項(xiàng)目產(chǎn)出具有較高程度的不確定性，從投入產(chǎn)出角度看是一種“風(fēng)險(xiǎn)投資”；重大科研項(xiàng)目參研主體較多，需要進(jìn)行有效協(xié)同；研究任務(wù)分解后，還需要對(duì)技術(shù)進(jìn)行有效集成。通過(guò)開(kāi)展重大科研項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估，主動(dòng)服務(wù)，揭示項(xiàng)目組織管理風(fēng)險(xiǎn)、資金保障不足風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)積累不足風(fēng)險(xiǎn)，提出相應(yīng)意見(jiàn)或建議，有利于在項(xiàng)目實(shí)施前通過(guò)調(diào)整實(shí)施方案防范項(xiàng)目實(shí)施重大風(fēng)險(xiǎn)。

五、結(jié)語(yǔ)

重大科研項(xiàng)目對(duì)加快建設(shè)科技強(qiáng)國(guó)意義重大，客觀、高效、高質(zhì)量完成重大科研項(xiàng)目事前評(píng)估任務(wù)對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)提出了更高要求，需要?jiǎng)?chuàng)新工作理念和方法，對(duì)傳統(tǒng)評(píng)估方式進(jìn)行優(yōu)化，從站位高度、評(píng)估深度和獲取資料廣度等方面均應(yīng)有所突破，并對(duì)發(fā)現(xiàn)的項(xiàng)目中存在的問(wèn)題，積極提出改進(jìn)建議和措施。為提升工作效果，在開(kāi)展評(píng)估工作時(shí)，需處理好營(yíng)造良好創(chuàng)新氛圍與通過(guò)評(píng)估工作揭示風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，在已有立項(xiàng)資料基礎(chǔ)上盡量不增加項(xiàng)目承擔(dān)單位資料提供負(fù)擔(dān)，充分運(yùn)用第三方數(shù)據(jù)，并增強(qiáng)數(shù)據(jù)、證據(jù)與專家經(jīng)驗(yàn)的融合，以提高評(píng)估結(jié)論的客觀性、科學(xué)性；注意把握全面性與重點(diǎn)突出的關(guān)系，在遵循“財(cái)務(wù)+組織管理+研發(fā)+產(chǎn)出”四維評(píng)估框架基礎(chǔ)上，結(jié)合具體項(xiàng)目特點(diǎn)，突出重點(diǎn)，以提高工作效率。

綜上，開(kāi)展重大科研項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估是促進(jìn)科研績(jī)效提升的重要手段，前期相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累較少，本文提出的評(píng)估方法與評(píng)估框架，是對(duì)重大科研項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估的有益探索，也豐富了財(cái)政項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，重大科研項(xiàng)目開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估仍是一項(xiàng)探索性較強(qiáng)的工作，目前圍繞評(píng)估內(nèi)容搭建了框架，但具體指標(biāo)的體系化、量化仍有待改進(jìn)，評(píng)估方法也需要結(jié)合理論與實(shí)踐不斷完善。