李 云 中國鐵路上海局集團有限公司南京鐵路樞紐工程建設(shè)指揮部

鐵路是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，加快鐵路建設(shè)對拉動內(nèi)需，促進經(jīng)濟發(fā)展具有十分重要的意義。近年來，鐵路建設(shè)投資始終保持在高位，大量的鐵路項目開工建設(shè)，使得鐵路項目征地拆遷工作變得越來越重要。連鎮(zhèn)鐵路作為“十三五”期間國鐵集團與江蘇省聯(lián)合建設(shè)的重點項目，路地雙方高度重視征地拆遷工作，但實施過程中也遇到了一些矛盾問題，具有一定的代表性。

1 工程概況

連鎮(zhèn)鐵路地處我國東部沿海地帶，位于江蘇省南北縱向中軸線上。線路北起蘇北連云港市，沿寧連高速公路引入淮安市，與京杭運河、京滬高速公路并行，向南經(jīng)蘇中揚州市，跨長江后止于蘇南鎮(zhèn)江市，途經(jīng)4 市14 個縣（市、區(qū)），正線全長304.537 km，設(shè)計時速為250 km/h?？偼顿Y456.84億元，批復(fù)建設(shè)工期54個月。其中五峰山長江特大橋主橋全長6.409 km，主跨采用（86+84+1092+84+86）鋼桁梁懸索橋橫跨長江航道，公鐵合建段長2.817 km，為上下兩層，上層公路為雙向八車道高速公路，下層鐵路為連鎮(zhèn)雙線客運專線+預(yù)留雙線客運專線。全線共設(shè)車站10 座：新建灌云、灌南、漣水、淮安東、寶應(yīng)、界首鎮(zhèn)、高郵、揚州南、大港、丹徒站。

連鎮(zhèn)鐵路于 2015 年 12 月正式開工建設(shè)，2020 年 12 月開通運營。

2 征地拆遷批復(fù)與實際情況

2.1 征地拆遷、“三改”工程、“三電”及管線遷改初步設(shè)計情況

初步設(shè)計批復(fù)永久征地14716.8 畝，概算15.21 億元；房屋拆遷169.94 萬m2，概算30.19 億元；改移溝、渠、道路364處，概算 0.64 億元；“三電”遷改 10 036.39 處/公里，管線遷改及防護313處，概算8.74億元。

2.2 征地拆遷、“三改”工程、“三電”及管線遷改實施情況

項目實施過程中，實際征用土地14626.8 畝，拆遷房屋167.89萬m2，改移溝、渠、道路1 057處，“三電”遷改12 058.90處/公里，管線遷改及防護639處（詳見表1）。

表1 連鎮(zhèn)鐵路征地拆遷主要內(nèi)容數(shù)量對比表

按地方現(xiàn)行政策測算，實際征地費用24 億元，拆遷費用84.52 億元，“三電”及管線遷改費用15.65 億元，“三改”工程費用1.36億元（詳見表2）。

表2 連鎮(zhèn)鐵路征地拆遷費用對比表 單位：億元

3 連鎮(zhèn)鐵路征地拆遷工作存在的主要問題及原因分析

3.1 主要問題

3.1.1 征地拆遷費用超概算嚴重

連鎮(zhèn)鐵路初步設(shè)計概算征地拆遷費用55.64 億元，實際發(fā)生127.16 億元，比初步設(shè)計概算增加71.52 億元，增幅128.54%。其中，拆遷、“三電”遷改及防護、“三改”工程等費用超出尤為明顯，增幅分別達到179.96%、79.06%和112.5%，給整個征地拆遷工作帶來巨大的困難和資金壓力。

3.1.2 “三電”及管線遷改、“三改”工程數(shù)量變化大

與初步設(shè)計對比，征地和房屋拆遷數(shù)量在設(shè)計數(shù)量范圍之內(nèi)，但“三改”工程、“三電”及管線遷改數(shù)量大幅超出初步設(shè)計。連鎮(zhèn)鐵路全線實際實施“三電”遷改數(shù)量是設(shè)計量120.15%，管線遷改及防護數(shù)量是設(shè)計量204.15%，“三改“工程數(shù)量是設(shè)計量290.38%，均超出設(shè)計工作量，且原設(shè)計工作量的地點、位置由于地形地貌和地方需求的變化，發(fā)生了很大變化，造成實施過程中問題多，矛盾突出。

3.1.3 用地審批不能完全滿足工程建設(shè)需要

鐵路工程由于點多線長、用地總量大，且線位設(shè)計方案受地形、曲線半徑等因素影響調(diào)整余地較小，導(dǎo)致建設(shè)用地不可避免地占用基本農(nóng)田、自然資源保護區(qū)等敏感資源，且大型鐵路工程項目往往屬于獨立選址項目，建設(shè)用地最終需報國家自然資源部門審批，申報審批周期較長。連鎮(zhèn)鐵路主線用地報批工作分市開展，從組卷到正式取得批復(fù)歷時2 年多，同時，受設(shè)計、建設(shè)時序影響，在主線建設(shè)用地批復(fù)后，還存在對“四電“、警務(wù)區(qū)、站房、設(shè)計變更等工程建設(shè)用地需要進行二次組卷報批，給征地拆遷和工程建設(shè)帶來很大影響。

3.1.4 各類遷改工程的實施矛盾突出

鐵路建設(shè)中涉及的電力、通訊、燃氣、自來水等各類桿管線和河流、道路往往由大型央企或地方政府行政主管部門所主導(dǎo)。一方面，這類遷改工程的設(shè)計方案需經(jīng)行業(yè)行政主管部門和產(chǎn)權(quán)的審批和同意，其要求的遷改方案往往高于鐵路的設(shè)計標準，如連鎮(zhèn)鐵路35 kV 及以上高壓電力遷改在數(shù)量基本與初步設(shè)計一致的情況下，由于方案變化、標準提高，費用超出概算4.17 億元，增加了遷改成本。另一方面，在遷改工程實施上，考慮到專業(yè)性、安全性和驗收等因素，往往由產(chǎn)權(quán)單位自行組織或委托第三方實施，且實施中需協(xié)調(diào)交通、水利、林業(yè)、公安、市政等多個政府部門配合，遷改施工難度大、周期長，無法完全滿足鐵路工程時間節(jié)點要求。

3.2 原因分析

3.2.1 征地拆遷補償標準較低

連鎮(zhèn)鐵路地處江蘇，經(jīng)濟發(fā)達，耕地資源相對緊張，部分地市土地占補平衡、基本農(nóng)田補劃等指標緊缺，只能采取土地占卜平衡網(wǎng)上競拍方式購買取得，每畝費用甚至達到20多萬元，遠遠超出設(shè)計補償標準中采用的土地開墾費標準，導(dǎo)致征地費用增加。設(shè)計房屋拆遷補償標準按照房屋重置費用考慮，主要參照設(shè)計年度（2014年）類似工程項目清理概算實際發(fā)生標準，實際房屋拆遷補償包括裝修附屬設(shè)施補償、臨時安置補助、安置房補差等費用，企業(yè)拆遷還涉及整體搬遷或生產(chǎn)停業(yè)損失等費用，導(dǎo)致拆遷補償單價指標提高，拆遷成本增加。 設(shè)計概算對一些遷改工程的設(shè)計補償指標按照鐵路定額標準編制，與實際遷改費用差距很大。

3.2.2 勘察設(shè)計深度不足

一是設(shè)計單位的現(xiàn)場勘察工作重點主要集中在鐵路主線路基、橋梁的用地和拆遷上，對“三電”遷改、管線遷改及防護、“三改”工程等現(xiàn)場調(diào)查工作不夠細致，特別是對10 kV及以下高壓線路和與鐵路平行方向的道路、水系沒有做深入的調(diào)查，導(dǎo)致工程實施后存在大量的設(shè)計變更。二是對高壓電力線、燃氣、重要河流、道路的遷改設(shè)計方案沒有與產(chǎn)權(quán)單位和行政主管部門對接或?qū)硬粔蛏钊?，?dǎo)致實施過程中產(chǎn)權(quán)單位或行政主管部門對方案不認可，需重新設(shè)計、審批，延誤工期。

3.2.3 鐵路建設(shè)周期長

鐵路建設(shè)項目屬于重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從預(yù)可研到正式開工建設(shè)，再到竣工運營，時間跨度大、周期長。期間，隨著地方經(jīng)濟社會的發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，鐵路沿線的地形地貌常常會因為人為因素發(fā)生很大變化，造成設(shè)計與實際不符。近年來房地產(chǎn)行業(yè)的持續(xù)發(fā)展，也帶動了補償安置、社會保障等一系列費用的調(diào)整增加，電力、燃氣、道路、河流等也會因為行業(yè)設(shè)計規(guī)范和標準的變化調(diào)整，導(dǎo)致遷改方案變化和補償費用增加。同時，鐵路工程項目較為復(fù)雜，涉及站前、站后“四電“、站房等工程，為了壓縮建設(shè)周期，分步批復(fù)，用地無法一次組卷，導(dǎo)致征地拆遷手續(xù)有瑕疵，工作反復(fù)開展。

3.2.4 沿線人民群眾的需求不能完全滿足

由于缺乏對地方風土人情的深入了解，建設(shè)過程中往往只考慮總量平衡，鐵路沿線當?shù)厝嗣袢罕姷纳a(chǎn)生活習(xí)慣容易被設(shè)計、施工單位忽視，如征地后邊夾角地耕種不便、農(nóng)田灌溉水系和防洪排澇設(shè)施被破壞、改移的道路不符合出行習(xí)慣、施工期間對環(huán)境的影響等，都會不同程度的造成矛盾集中顯現(xiàn)，給征地拆遷帶來困難，甚至導(dǎo)致頻繁阻工。

3.2.5 溝通協(xié)調(diào)難度大

鐵路征地拆遷涉及面廣、政策性強，是一項復(fù)雜的工作，在征地拆遷實施過程中不可避免的需要與規(guī)劃、國土、交通、水利、林業(yè)、市政等政府部門和水電氣等行業(yè)主管單位協(xié)調(diào)溝通，一些復(fù)雜的征拆遷改事項甚至需要多個部門聯(lián)合研究，確定方案，商定補償，各單位難免會因為自身角度、利益訴求、政策沖突等因素，造成溝通不暢，推諉拖延的情況發(fā)生，影響征地拆遷進度，進而影響工程建設(shè)進度。

4 連鎮(zhèn)鐵路征地拆遷的對策及建議

4.1 進一步強化勘察設(shè)計的深度

在設(shè)計階段，一方面要認真貫徹“地質(zhì)選線、環(huán)保選線、拆遷選線“的原則，深入細致地開展現(xiàn)場勘察工作，提高設(shè)計質(zhì)量，避免差錯遺漏，力求征地拆遷、“三電”及管線遷改、“三改”工程設(shè)計數(shù)量與實際工作量盡可能一致。另一方面要認真了解鐵路沿線地方政府和行業(yè)主管部門的政策標準，科學(xué)合理編制征地拆遷概預(yù)算，必要時可采取第三方專業(yè)咨詢的方式開展收集調(diào)查工作，盡可能使設(shè)計的征地拆遷類型、數(shù)量、標準與實際一致，征拆費用足額納入概算。

4.2 壓縮各階段工作周期

一是加快推進項目前期工作，盡早明確項目建設(shè)管理機構(gòu)，組織設(shè)計、咨詢單位加快用地預(yù)審、組卷報批、環(huán)水保等相關(guān)前置性專題編制，積極協(xié)調(diào)地方政府及相關(guān)部門完成報批審查工作，壓縮項目立項至初步設(shè)計批復(fù)的周期，爭取項目早日開工建設(shè)。二是加強各階段設(shè)計的銜接，督促設(shè)計單位在站前工程設(shè)計的同時，同步開展站后“四電”工程和站房工程的設(shè)計工作，實現(xiàn)同步批復(fù)，同步實施。三是減少設(shè)計變更對征地拆遷的影響，建設(shè)單位認真執(zhí)行鐵路設(shè)計變更管理相關(guān)規(guī)定，深入研究變更方案，盡可能通過工程措施，減少征地拆遷范圍和數(shù)量的變化。

4.3 科學(xué)合理統(tǒng)籌各方需求

一是深入對接地方發(fā)展規(guī)劃，充分了解民風民俗，在政策允許范圍內(nèi)，合理考慮征地拆遷和各類遷改方案，盡可能滿足沿線人民群眾在生產(chǎn)生活方面的需求，同時充分發(fā)揮宣傳引導(dǎo)作用，爭取人民群眾對鐵路建設(shè)的理解和支持。二是深入對接行業(yè)需求，對電力、通訊、燃氣、自來水等桿管線和道路、河道、溝渠等遷改或防護工程既要遵循原規(guī)模、原標準、或恢復(fù)原功能、滿足設(shè)計規(guī)范的原則，又要適度考慮國家、行業(yè)標準和企業(yè)發(fā)展規(guī)劃，與行業(yè)主管部門和產(chǎn)權(quán)單位充分協(xié)商，達成一致意見，以利于工程實施。

4.4 建立征地拆遷聯(lián)動協(xié)調(diào)機制

針對征地拆遷工作復(fù)雜，矛盾突出的特點，建立完善征地拆遷路地聯(lián)動協(xié)調(diào)機制。一是路地雙方均應(yīng)建立專門的征拆協(xié)調(diào)組織機構(gòu)，明確工作職責，合理配置人力資源，確保征拆工作有序開展。二是建立路地征拆協(xié)調(diào)聯(lián)席會議制度，將鐵路建設(shè)管理機構(gòu)、地方政府、行業(yè)主管部門和單位均作為會議成員，定期召開會議，研究推進征地拆遷工作，及時解決征拆過程中遇到的矛盾問題，形成密切配合，聯(lián)動協(xié)作的良好氛圍。三是將征地拆遷納入工作績效考核，路地雙方均將征地拆遷工作作為工程建設(shè)和地方工作的一項內(nèi)容，納入工作績效考評體系 ，促進各方重視，提升工作效率。

5 結(jié)語

綜上所述，鐵路建設(shè)項目征地拆遷工作時間緊、任務(wù)重、責任大，政策性強、社會風險高，需要鐵路建設(shè)單位和征地拆遷實施主體相互配合，密切協(xié)作，共同努力，確保征地拆遷工作有序?qū)嵤瑸殍F路建設(shè)項目按期高質(zhì)量實施和社會和諧穩(wěn)定提供保障。