顧健

門禁是否屬于建筑物？門禁影響通行，執(zhí)法機關(guān)是否應(yīng)予以查處？審理該案的兩級法院均認可案涉行政執(zhí)法局認定，認為“門禁不屬于建設(shè)行為”，行政執(zhí)法機關(guān)據(jù)此作出不屬于其查處范圍、不予立案的處理決定，符合法律規(guī)定。

小區(qū)裝門禁影響通行，業(yè)主要求行政執(zhí)法局“拆違”

位于江蘇省常州市天寧區(qū)的“水岸人家”是該市近年新開發(fā)的一個樓盤，建成后的小區(qū)物業(yè)為常州市宸緯物業(yè)管理有限公司（以下簡稱“宸緯物業(yè)”）。2015年10月15日，為加強小區(qū)物業(yè)管理，宸緯物業(yè)在小區(qū)東門、南門等三處增設(shè)不銹鋼架及門、地鎖等構(gòu)筑物。按說，在小區(qū)大門口安裝門禁是再正常不過的事了，本身就是安全管理的需要。但由于該門禁影響了小區(qū)業(yè)主們的出入，遭到了部分業(yè)主的質(zhì)疑與反對。令宸緯物業(yè)的管理人員沒有想到的是，他們在小區(qū)安裝門禁后，一名業(yè)主就此與之打起了多場官司。

這名較真的業(yè)主叫薛某某，他堅持認為小區(qū)大門口安裝的門禁屬于違章建筑，應(yīng)予以拆除。10月25日，也就是小區(qū)安裝門禁的十天后，薛某某向江蘇省常州市天寧區(qū)綜合行政執(zhí)法局（以下簡稱“天寧執(zhí)法局”）致函，請求該局對上述違法設(shè)施履行法定職責(zé)。2016年10月1日，薛某某向天寧執(zhí)法局郵寄請求履行法定職責(zé)的函，舉報常州市宸緯物業(yè)未取得規(guī)劃部門任何許可證，便在“水岸人家”小區(qū)擅自增設(shè)不銹鋼架及門的構(gòu)筑物，請求天寧執(zhí)法局依法查處。

2017年7月7日，薛某某見天寧執(zhí)法局仍未對上述建筑予以查處，遂以該局不履行法定職責(zé)為由，向江蘇省常州市天寧區(qū)人民法院提起行政訴訟。薛某某訴稱，上述宸緯物業(yè)在“水岸人家”小區(qū)東門、南門等三處進行增設(shè)不銹鋼架及門、地鎖等構(gòu)筑物的違法建設(shè)，并將非機動車道寬由原來1.5米變成1.2米。薛某某認為，上述違法建設(shè)存在交通、消防安全隱患，請求法院依法判決被告限期履行法定職責(zé)，依法查處涉案違法建設(shè)，恢復(fù)原狀。

江蘇省天寧區(qū)法院經(jīng)審理，于2018年1月3日作出一審判決：被告天寧執(zhí)法局于判決發(fā)生法律效力之日起30日內(nèi)對薛某某的請求作出處理并將結(jié)果告知原告。

行政執(zhí)法局答復(fù)小區(qū)建筑不屬于查處范圍，雙方再次對簿公堂

2018年1月30日，天寧執(zhí)法局向薛某某答復(fù)稱案涉建筑不屬于其查處范圍。由于天寧執(zhí)法局未查處涉案違法建設(shè)，涉案建設(shè)仍存在。11月16日，薛某某就涉案違建再次致函天寧執(zhí)法局，要求其繼續(xù)履行法定職責(zé)，拆除涉案違法建設(shè)并恢復(fù)原狀。

2018年12月4日，天寧執(zhí)法局向薛某某出具《關(guān)于薛某某反映事項的處理決定書》（以下簡稱“決定書”），告知其涉案違建不在天寧執(zhí)法局查處范圍，不予立案。薛某某認為該決定書既無事實依據(jù)也無法律依據(jù)，再次將其起訴到天寧區(qū)法院，請求法院判令天寧執(zhí)法局撤銷決定書，并按其2018年11月16日的請求繼續(xù)履行法定職責(zé)。

針對薛某某的再次起訴，天寧執(zhí)法局在審理中作出了辯駁。天寧執(zhí)法局稱本案所涉行為并不違反《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《江蘇省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》的相關(guān)規(guī)定。天寧執(zhí)法局認為，對于不銹鋼門禁涉嫌違建的情況，其書面函詢了規(guī)劃主管部門，該部門書面明確答復(fù)稱該行為不屬于建設(shè)行為，不需要取得規(guī)劃手續(xù)。天寧執(zhí)法局據(jù)此認為，案涉門禁設(shè)備不屬于需要辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證的工程，不違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《江蘇省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》的規(guī)定。

天寧執(zhí)法局在審理中強調(diào)指出，就薛某某2018年11月16日提出的履職請求，該局多次進行了調(diào)查取證、咨詢了規(guī)劃主管部門，并派員現(xiàn)場查看，調(diào)查結(jié)束后作出不予立案的處理決定，于2018年12月4日將調(diào)查處理結(jié)果通過郵寄方式書面告知了薛某某。天寧執(zhí)法局據(jù)此認為，其已經(jīng)履職完畢，故請求駁回薛某某的訴訟請求。

社區(qū)設(shè)置門禁不屬于建設(shè)行為（圖/IC photo）

敦促“拆違”訴請未獲支持，二審法院以法釋理

天寧區(qū)法院經(jīng)審理認為，薛某某的起訴不能成立，遂作出駁回薛某某訴訟請求的一審判決。薛某某不服，提起上訴。二審法院常州市中級人民法院受理后，依法組成合議庭對本案進行了審理。

二審法院在審理中指出，不履行法定職責(zé)是指行政機關(guān)負有法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定的行政管理職責(zé)，在公民、法人或者其他組織要求其履行職責(zé)時，不予答復(fù)、拖延履行、拒絕履行或不完全履行、不適當履行的行為。行政機關(guān)是否屬于不完全履行法定職責(zé)，應(yīng)重點審查行政機關(guān)有無針對行政相對人提出的問題作出具有明確結(jié)論的實質(zhì)性回復(fù)、行政機關(guān)所作結(jié)論是否符合法律規(guī)定。

二審法院在審理中指出，《常州市城市管理相對集中行政處罰權(quán)暫行辦法》第55條規(guī)定，行政處罰權(quán)相對集中后，相關(guān)行政機關(guān)應(yīng)當加強與行政執(zhí)法局的聯(lián)系與溝通，積極支持和配合其工作。第56條第4項規(guī)定，行政執(zhí)法局在查處行政違法案件時需要了解有關(guān)事項、查詢相關(guān)資料或作出技術(shù)鑒定的，相關(guān)行政機關(guān)應(yīng)予支持和配合。由此可知，行政執(zhí)法局因相對集中行政處罰權(quán)執(zhí)法制度的確立，從而具有城市規(guī)劃管理方面的行政處罰職權(quán)，但在具體履職過程中，規(guī)劃部門與行政執(zhí)法局因工作配合而形成的行政機關(guān)之間內(nèi)部溝通意見，最終外化為行政執(zhí)法局的行政行為時，即成為行政執(zhí)法局行政行為的組成部分，此時應(yīng)在訴訟過程中接受司法審查。

關(guān)于行政機關(guān)有無作出具有明確結(jié)論的實質(zhì)性回復(fù)，二審法院認為，薛某某于2018年11月對宸緯物業(yè)在小區(qū)門口設(shè)置門禁系統(tǒng)一事再次向天寧執(zhí)法局提出履職請求，天寧執(zhí)法局派員至現(xiàn)場查看并拍照取證、對物業(yè)公司相關(guān)人員進行調(diào)查詢問、向薛某某發(fā)出階段性的程序告知書、進行立案審批并決定不予立案、向薛某某發(fā)出被訴的處理決定書。鑒于本次薛某某舉報所涉的門禁系統(tǒng)與薛某某此前舉報內(nèi)容并無變化，而此前天寧執(zhí)法局已經(jīng)函詢規(guī)劃部門，后者回函“該不銹鋼門禁不屬于建設(shè)行為，無須辦理相關(guān)規(guī)劃手續(xù)”，并仍持該意見。向薛某某作出處理決定書等行為均是天寧執(zhí)法局履行職責(zé)過程的具體體現(xiàn)，可以認定天寧執(zhí)法局針對薛某某舉報的問題作出了具有明確結(jié)論的實質(zhì)性回復(fù)。

關(guān)于行政機關(guān)所作結(jié)論是否符合法律規(guī)定，二審法院認為，規(guī)劃部門的回函意見，經(jīng)由天寧執(zhí)法局采納后作為其行政行為的基礎(chǔ)，成為天寧執(zhí)法局自身對該問題的法律判斷意見，并決定了天寧執(zhí)法局對涉案門禁系統(tǒng)查處與否的后續(xù)行為，故有必要對“門禁不屬于建設(shè)行為”的意見結(jié)論是否符合法律規(guī)定進行審查。按照《江蘇省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》對需要申辦建設(shè)工程規(guī)劃許可證所涉建設(shè)工程種類的具體規(guī)定可知，建設(shè)工程具有不可任意移動的特點，而涉案門禁系統(tǒng)是用于對不適宜出入小區(qū)的人、物等進行阻攔的障礙設(shè)施，在確認合適身份或目的后會即時移開以確保通行。故在小區(qū)出入口處設(shè)置該設(shè)施屬于《物業(yè)管理條例》第二條所稱的維護物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)相關(guān)秩序的物業(yè)管理行為，不是法律意義上的建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程建設(shè)。因此天寧執(zhí)法局認定“門禁不屬于建設(shè)行為”，并據(jù)此作出不屬于其查處范圍、不予立案的處理決定，符合法律規(guī)定，其將本次履職過程及處理結(jié)果以書面方式向薛某某予以告知，即為依法履行了法定職責(zé)。

2020年5月29日，江蘇省常州市中級人民法院對外公布該案二審判決結(jié)果：駁回上訴，維持原判。

編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.com

法官點評

案涉小區(qū)出入口處設(shè)置門禁系統(tǒng)屬于《物業(yè)管理條例》第二條所稱的維護物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)相關(guān)秩序的物業(yè)管理行為，不是法律意義上的建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程建設(shè)，故行政執(zhí)法局認定“門禁不屬于建設(shè)行為”，并據(jù)此作出不屬于其查處范圍、不予立案的處理決定，符合法律規(guī)定。