沈 芃

(中國海洋大學(xué) 國際事務(wù)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266100)

隨著氣候變化等現(xiàn)實(shí)條件的改變，北極地區(qū)出現(xiàn)了新的態(tài)勢，北極問題也日益成為全球性問題。韓國于2013年成為北極理事會觀察員國家。同年12月確立了本國的《北極政策基本計劃》，自文在寅總統(tǒng)上臺之后，接連提出“新北方政策” “極地活動基本振興計劃”等國家層面戰(zhàn)略，展現(xiàn)出了對北極強(qiáng)烈的關(guān)注。為此，韓國開展了多樣化的北極公共外交，積極推動其北極戰(zhàn)略和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一、韓國北極公共外交的現(xiàn)狀

隨著公民對政府政策的參與要求增加，外交領(lǐng)域也需要增強(qiáng)與公民的雙向溝通，歡迎公民參與外交政策決定過程，從而凝聚公民的外交力量，最終獲取國家利益。在韓國，公民、非政府組織、公司、各級政府機(jī)構(gòu)等主體都積極與其他國家公眾建立聯(lián)系并增加了解，加深在北極領(lǐng)域的相互交流與合作，努力發(fā)揮公共外交的作用。

(一)韓國對北極公共外交的認(rèn)識

韓國將2010年定為“公共外交的元年”，并將公共外交和政治、經(jīng)濟(jì)一并確立為韓國外交的三大支柱。在北極領(lǐng)域，韓國將公共外交視做重要手段。韓國從1990年以后就已經(jīng)開始了北極外交活動，在2013年出臺的《北極綜合政策實(shí)施計劃》中，韓國政府對北極活動外交領(lǐng)域的戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行了說明，主要包括強(qiáng)化北極圈國際合作、強(qiáng)化北極相關(guān)國際組織活動以及促進(jìn)與北極原住民合作。韓國的北極公共外交主要針對北極國家公眾和北極相關(guān)的政府間、非政府間組織、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、媒體、普通公民等等，由外交部和海洋水產(chǎn)部帶頭實(shí)施，在其他政府部門、社會機(jī)構(gòu)、營利組織和普通民眾一起配合完成，以“進(jìn)入理事會并擴(kuò)展與北極國家的合作”和“在國際組織中的積極活動”兩個目標(biāo)為主，開展各領(lǐng)域中涉及北極問題的對外交往。

(二)北極公共外交體系構(gòu)建

韓國北極公共外交體系主要分為以公共外交為主和以北極活動為主的兩個方向的主體。這兩部分的主體相互獨(dú)立又相互支持開展公共外交活動，共同搭建并形成了韓國立體化的北極公共外交體系。

在公共外交領(lǐng)域，搭建了以外交部和公共外交委員會為主導(dǎo)的工作框架。在《公共外交法》的指導(dǎo)下，外交部作為政府公共外交推進(jìn)的主管部門，公共外交委員會作為韓國公共外交統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，共同負(fù)責(zé)公共外交綜合信息系統(tǒng)建設(shè)、運(yùn)營，執(zhí)行公共外交相關(guān)計劃和方案，其中包括涉及北極國家的公共外交活動。除此之外，駐外使館、韓國國際交流財團(tuán)(KF)等組織和機(jī)構(gòu)也在公共外交活動的開展中擔(dān)任了重要角色，KF負(fù)責(zé)開展公共外交項目比賽，將公民提案付諸實(shí)踐以及支持駐外使館的活動等。

在北極活動領(lǐng)域，韓國的北極公共外交主體層次廣泛。國家層面上，由外交部和海洋水產(chǎn)部帶頭，在未來創(chuàng)造科學(xué)部、外交部、產(chǎn)業(yè)環(huán)境部、海洋水產(chǎn)部的配合下完成北極活動目標(biāo)，也開展了以首腦外交為代表的高層間的活躍交往。韓國國內(nèi)的一些學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、國際組織也發(fā)揮各自的作用，不但在國際北極事務(wù)中進(jìn)行了有貢獻(xiàn)的參與，同時，還開展學(xué)術(shù)研討、公關(guān)外聯(lián)等多樣化的公共外交活動，加強(qiáng)了與他國在北極方面的交流合作。地方政府中，以釜山、蔚山、仁川為代表的港口城市，積極構(gòu)建與極地國家港口城市的友好城市關(guān)系。

韓國海洋水產(chǎn)開發(fā)院(KMI)和韓國極地研究所(KOPRI)是韓國最具代表性的北極科研機(jī)構(gòu)。KMI通過與國外知名大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)和國際組織開展交流項目和聯(lián)合研究活動，已經(jīng)與世界上超過50個機(jī)構(gòu)和組織簽署了合作協(xié)議，就北極政策和海事研究等課題開展合作。韓國極地研究所(KOPRI)負(fù)責(zé)的北極事務(wù)包括管理北極的茶山基地、破冰船Araon號，支持國內(nèi)的極地研究、北極研究體驗(yàn)團(tuán)、極地科考等眾多工作。KOPRI的國際合作分為三大部分：組織國際學(xué)術(shù)研討會和科學(xué)家邀請項目；與包括美國、英國、德國、日本和中國在內(nèi)的19個國家的63個極地研究機(jī)構(gòu)建立伙伴關(guān)系，在極地科學(xué)基地建立合作中心等；在極地組織和會議中代表韓國進(jìn)行科學(xué)研究和提供后勤支持。學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的積極活動使韓國在北極學(xué)術(shù)領(lǐng)域贏得了良好的聲譽(yù)，參與度得到了一定的保障。

韓國企業(yè)對北極活動的參與主要集中在航道開發(fā)和能源勘探上。韓國是有能力設(shè)計和建造破冰船以及開發(fā)北極能源和航運(yùn)所需的其他技術(shù)設(shè)施的非北極國家之一。能源方面，包括韓國國家石油公司(KNOC)和韓國天然氣公司(KOGAS)等國內(nèi)能源公司在前總統(tǒng)李明博的“能源外交”的支持下至今仍在進(jìn)行海外勘探和開發(fā)。商界的合作不僅是韓國北極公共外交中的重要一環(huán)，也為韓國北極公共外交提供了新的視角和路徑。

(三)北極公共外交領(lǐng)域的主要活動

多元主體的廣泛參與使得韓國北極公共外交活動的開展形式較為多樣化，各類主體從自身的能力和特點(diǎn)出發(fā)，創(chuàng)造并實(shí)施了一系列有價值和影響力的公共外交活動。

1.國家政府層面的公共外交活動

以政府為主導(dǎo)，韓國與北極國家、北極理事會觀察員國家之間都開展了國家層面圍繞北極事務(wù)的公共外交活動。

源于地緣等因素，韓國與俄羅斯就北極問題開展的合作最為廣泛。2017年9月，文在寅政府上臺之后，提出了“新北方政策”及其落實(shí)措施“九橋戰(zhàn)略”，通過與俄羅斯在遠(yuǎn)東、北極的合作，欲開拓新的資源能源基地，打造新的戰(zhàn)略走廊。2020年是韓俄建交30周年，即使受疫情影響，韓國也在不斷提高俄羅斯國內(nèi)專家及普通國民對韓國的關(guān)心和認(rèn)識。韓俄媒體就俄韓共同利益及多邊合作問題，成功組織了包括北極航線、遠(yuǎn)東開發(fā)、經(jīng)濟(jì)合作等相關(guān)領(lǐng)域的共同研究、研討會等，推進(jìn)了俄韓合作進(jìn)程。

駐外使館在公共外交活動中發(fā)揮了不可替代的作用，基于本地優(yōu)勢開展了更具個性化的活動。大韓民國駐加拿大大使申孟浩自2019起連續(xù)兩年榮獲國際公共外交協(xié)會評選的“加拿大年度大使和公共外交獎”。獲獎項目為通過舉辦“韓國日”活動和學(xué)校參觀活動，以便本地學(xué)生學(xué)習(xí)和體驗(yàn)韓國文化；在北極地區(qū)舉辦跆拳道夏令營，為韓國在原住民兒童乃至整個加拿大塑造了良好的形象。從這些活動中可以看出，韓國的北極公共外交活動在開展中的目標(biāo)性并不是非常鮮明展現(xiàn)出來的，更多是通過文化傳播等比較溫和的方式。

2.面向國際組織的工作參與、外聯(lián)和公關(guān)活動

韓國于2013年成為北極理事會觀察員國家，力求擴(kuò)大在北極理事會及其工作組中的影響力。韓國專家參加了北極理事會工作組、任務(wù)組、專家組在2014至2016年間的至少30次會議，在活動中也有著一定的貢獻(xiàn)度。韓國旨在減少家庭廢物的一次性支付政策被認(rèn)為是創(chuàng)新做法之一，被列入固體廢物處理工作組的文件中。2016年在釜山舉行的“北極合作周”期間，韓國成為第一個召開工作組會議的北極理事會觀察員國，舉行了北極理事會CAFF會議、PAME SEG會議。通過這些表現(xiàn)，韓國在一定程度上滿足了北極理事會對其觀察員國家身份在能力上的期待。

除此之外，韓國還積極組織與北極理事會相關(guān)的外聯(lián)工作。2015年7月，韓國外交部在破冰船Araon號上組織了一次活動，紀(jì)念韓國成為北極理事會觀察員國兩周年。北極理事會成員國和觀察員國的外交團(tuán)體參加了這次活動。韓國外交部的官員在這次活動中介紹了韓國的北極研究、外交活動、海運(yùn)及造船等技術(shù)。同樣作為外聯(lián)工作的一部分，韓國于2016年7月1日舉辦了一次研討會，慶祝北極理事會成立20周年，與會者約150人，其中包括來自韓國、冰島、芬蘭和美國的決策者和專家。參會的從事北極研究的專家就2016年北極現(xiàn)狀、北極的機(jī)會、新北極時代韓國的角色等議題進(jìn)行了論文宣讀和討論。在外聯(lián)場合中，韓國與北極理事會和北極國家之間的關(guān)系進(jìn)一步親密。

韓國也積極參與了北極圈論壇，不僅全程參與北極圈論壇的每次活動，更是在其中發(fā)揮了自己的影響力。2015年，第三屆北極圈論壇舉辦“韓國之夜”(Korean Night)，國立釜山國樂院公演團(tuán)的傳統(tǒng)音樂和古典琵琶舞等豐富多彩的演出吸引了約700人觀看。時任冰島總統(tǒng)格里姆松(Grimsson)致歡迎辭，向舉辦文化之夜活動的韓國政府表示謝意，強(qiáng)調(diào)了這次活動的成功性和重要性，在北極圈論壇會議上他也多次提及韓國之夜的活動。2018年12 月，韓國在首爾承辦“北極圈論壇地區(qū)會議”，這是該會議第一次在東北亞地區(qū)舉行。這次北極圈論壇地區(qū)會議搭建起了韓國和北極國家和北極相關(guān)的主要機(jī)構(gòu)、企業(yè)進(jìn)行交流合作的平臺，擴(kuò)大進(jìn)軍北極圈的合作的意義，強(qiáng)化了作為韓國負(fù)責(zé)任的北極合作伙伴地位。

3.韓國自身北極形象的塑造活動

韓國海洋水產(chǎn)部和外交部自2016年開始創(chuàng)辦了每年一度的北極合作周，邀請國內(nèi)外從事北極研究的專家千余人參與，其固定議程包括北極航道國際研討會、北極政策論壇等，促進(jìn)在政策、產(chǎn)業(yè)、科學(xué)、區(qū)域與文化等多方面的合作?；顒悠陂g除了研討會和研究成果的介紹外，還有諸如攝影展和極地錄像帶等節(jié)目供普通參與者欣賞。北極合作周作為韓國乃至亞洲的代表性北極活動，通過邀請各北極和對北極感興趣國家的學(xué)者參加，不斷增加活動本身在北極領(lǐng)域的影響力，以品牌效應(yīng)提高了韓國在北極活動領(lǐng)域的地位。

除了品牌活動，韓國也在推動極地城市建設(shè)，拉近自己與北極的關(guān)系。以代表性的北極航線重要據(jù)點(diǎn)港口釜山為例，從2017年開始，釜山與通向南極的一些港口城市建立了友好城市關(guān)系，在不久的將來，城市外交手段極有可能被應(yīng)用到和北極航線相關(guān)港口城市的關(guān)系搭建中。蔚山港務(wù)局則是采取了對通過北極航線進(jìn)入蔚山港的船舶減少設(shè)施使用費(fèi)并為托運(yùn)人提供獎金等利益讓渡的方式，來獲得航運(yùn)業(yè)更多的關(guān)注和好感。浦項新港、江原道東海港等港口城市也紛紛提出對接北極航道開發(fā)的設(shè)想，致力于打造“極地城市群”，未來地方政府將采取何種手段實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)值得期待，可預(yù)見的是城市外交也將成為韓國推進(jìn)和實(shí)施其北極戰(zhàn)略的重要公共外交途徑。

4.對外國北極學(xué)者和學(xué)生的支援活動

韓國積極地通過聯(lián)絡(luò)外國的學(xué)者和學(xué)生，來增加與北極國家的友好往來。從2015年開始，韓國海洋水產(chǎn)開發(fā)院每年七八月份舉辦的韓國北極學(xué)院(Korea Arctic Academy)，接受北極大學(xué)聯(lián)盟內(nèi)來自北極國家的學(xué)生約20名，在韓國進(jìn)行為期一周的學(xué)習(xí)和研討，完成這個項目的學(xué)生能夠得到北極大學(xué)和韓國海洋水產(chǎn)開發(fā)院聯(lián)合頒發(fā)的證書。2020年，線上運(yùn)營的北極學(xué)院共有67名學(xué)生參加，其中包括來自6個國家的13所大學(xué)的26名本科生(研究生)以及來自韓國29所大學(xué)的41名學(xué)生。通過對北極學(xué)院的參與，來自北極國家的學(xué)生們不僅能夠更直接地了解韓國北極事業(yè)的發(fā)展，更得到了一個和韓國的學(xué)生建立長期友誼和促進(jìn)相互理解的平臺。韓國以此不僅能夠獲得良好的聲譽(yù)，與北極國家形成友善的關(guān)系，而且對未來北極活動的開展極為有利。

二、韓國北極公共外交的特點(diǎn)

韓國自2010年開始將公共外交提升到國家外交戰(zhàn)略高度以來，在北極活動領(lǐng)域進(jìn)行了大量的實(shí)踐，也取得了一定的成績。通過研究分析韓國北極外交的政策和實(shí)施情況，可以總結(jié)出以下三個特點(diǎn)。

(一)在政府主導(dǎo)的前提下，引導(dǎo)社會主體進(jìn)行廣泛參與

韓國的北極公共外交活動雖然是在政府主導(dǎo)下開展，但還是吸引了企業(yè)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和公民的廣泛參與，激發(fā)了社會各類主體的主動性。韓國外交部每5年會制定一份公共外交開展計劃，每年會對公共外交計劃的執(zhí)行進(jìn)行總結(jié)和反饋，而這些文件是在外交部官網(wǎng)的公共外交專區(qū)對全體公民開放閱讀的，為國民的參與提供了清晰的路徑。同時，外交部和韓國國際交流財團(tuán)成立了國民公共外交設(shè)計團(tuán)，每年都會舉辦公共外交政策提案大賽，向全社會征集公共外交活動的提案，入選的提案不僅會提供支持推動實(shí)現(xiàn)，在實(shí)現(xiàn)過程中也會保證公民的深度參與。

(二)多采用文化等軟性、溫和的抓手，目標(biāo)性不強(qiáng)

公共外交是以政府為中心，在外國公眾中增進(jìn)國家魅力，最終追求國家利益的活動。國家魅力的增加是一個相對潛移默化的過程，也是相對難以琢磨、有一定風(fēng)險的過程。在北極治理日益“全球化”的背景下，韓國則采取“小步快走”的外交策略， 既不會過分刺激北極國家對韓國的警惕與防范，同時也有助于為韓國拓展北極外交的活動空間。以韓國的傳統(tǒng)、流行文化為抓手，如韓國傳統(tǒng)服飾、韓國美食、韓語、跆拳道、K-pop流行音樂等外國公眾比較容易接受的內(nèi)容，不容易引起反感，也更加有趣味性，在推廣和實(shí)踐中阻力更小而效果更好。

(三)用專業(yè)的影響力和貢獻(xiàn)度換取話語權(quán)

韓國是非北極國家中較早確立北極視野、參與北極活動的國家之一。與中、日相比，韓國是第一個提出國家層面北極政策的國家，是第一個在北極圈論壇中舉辦以自己國家命名的外交公關(guān)活動(韓國之夜)的國家，是第一個獲得北極圈論壇地區(qū)會議舉辦權(quán)的東北亞國家。尤其在北極科研和航運(yùn)領(lǐng)域，韓國投入了大量的人力物力資源，取得了較為領(lǐng)先的技術(shù)。目前世界上大部分的破冰船訂單都?xì)w屬韓國，使韓國在北極航運(yùn)中的地位不會被忽視。同時，韓國開創(chuàng)了北極活動周、北極學(xué)院等一批有區(qū)別性的公共外交方式，顯示出了與其他非北極國家有差別的北極參與，能夠提升在北極外交領(lǐng)域的存在感和影響力。

三、韓國的北極外交活動對中國的借鑒意義

北極蘊(yùn)含的科學(xué)、環(huán)境、航道、資源等諸多方面的價值對包含中國在內(nèi)的世界各國來說都是至關(guān)重要的，對于整個人類世界可能產(chǎn)生重大的影響，因此，中國需要關(guān)注北極、參與北極事務(wù)，但是，中國在北極的活動開展卻受到了不合理的關(guān)注，因此中國可以學(xué)習(xí)借鑒韓國北極公共外交的方式方法，為中國的北極參與創(chuàng)造便利。

(一)通過北極外交主體和對象的立體化擴(kuò)大交往

在北極外交領(lǐng)域，中國可以采取第二軌道外交和公共外交方式，形成對外擴(kuò)展和對內(nèi)動員相結(jié)合的外交格局。一方面，擴(kuò)大在北極相關(guān)國際組織、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、論壇會議的參與，另一方面通過公共外交手段，增加與北極相關(guān)國家之間的民眾交往。同時，也需要動員國內(nèi)各種外交主體的力量，在保持政府主導(dǎo)的狀態(tài)下，激發(fā)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、高校、學(xué)者、企業(yè)、文藝界和普通民眾對北極的關(guān)心和關(guān)注，養(yǎng)成社會多元主體的北極意識。

(二)通過提升在北極領(lǐng)域的貢獻(xiàn)度積累好感

2019年上半年，中國舉辦了“北極圈論壇中國分論壇會議”和“中國-北歐北極合作研討會”等具有一定影響力的北極領(lǐng)域的學(xué)術(shù)活動，作為在北極活動領(lǐng)域的新的嘗試，體現(xiàn)了中國想要在北極地區(qū)有所作為的態(tài)度。非北極國家在北極地區(qū)話語權(quán)的大小與其科技實(shí)力密切相關(guān)，因此，中國必須繼續(xù)加強(qiáng)在自然科學(xué)領(lǐng)域?qū)Ρ睒O的探索，擁有更多自主性的發(fā)現(xiàn)和技術(shù)，增強(qiáng)科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)力。同時，在社會科學(xué)領(lǐng)域，也可以通過提供北極治理解決方案、增加人文交流機(jī)會等方式，彰顯存在感，獲得話語權(quán)。

(三)通過多邊合作的開展降低威脅

中國與俄羅斯在北極的合作經(jīng)常會吸引他國的特別關(guān)注，除了通過獲取意見表達(dá)機(jī)會來澄清立場、促進(jìn)溝通交流，也需要考慮增加多邊合作，減輕來自他國的敵視，同時能夠?yàn)橹袊谋睒O外交開展提供新的活力。中國北歐北極研究中心仍有較大的合作空間，可以繼續(xù)探索創(chuàng)新合作方式。中、日、韓三國作為近北極國家、北極利益攸關(guān)國、北極理事會正式觀察員國，開展三邊合作也具有可行性。與傳統(tǒng)意義上的非大國的多邊合作，在北極地區(qū)是一個極有價值的選擇。

結(jié) 語

隨著越來越多國家的參與，北極的情況變得日益復(fù)雜。當(dāng)前，中國發(fā)起的共建“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”重要合作倡議，與各方共建“冰上絲綢之路”，對北極地區(qū)的重視呈現(xiàn)了一個新的局面。不可否認(rèn)的是，目前中國在北極的參與還有很多的阻礙。隨著中美關(guān)系的復(fù)雜化、北極地區(qū)軍事化增加、美俄在北極對立的局勢日益緊張，中國想要繼續(xù)在北極開展活動并站穩(wěn)腳跟，挑戰(zhàn)依然巨大。因此，更加需要通過溫和的態(tài)度、切實(shí)的行動來合理應(yīng)對挑戰(zhàn)、取得突破，適當(dāng)?shù)墓餐饨皇侄蔚氖褂脤χ袊鴣碚f是現(xiàn)實(shí)需要且緊迫的。