文智斌

近年來國(guó)家出臺(tái)了一系列政策文件促進(jìn)村莊的建設(shè)和發(fā)展。2004年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》，要求牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，堅(jiān)持“多予、少取、放活”的方針，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。之后在2006年下發(fā)了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔”的要求推進(jìn)建設(shè)美麗村莊。2018年在《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施村莊振興戰(zhàn)略的意見》中正式提出“村莊振興戰(zhàn)略”。要求產(chǎn)業(yè)興旺是重點(diǎn)，生態(tài)宜居是關(guān)鍵，鄉(xiāng)風(fēng)文明是保障，治理有效是基礎(chǔ)，生活富裕是根本。這就對(duì)新農(nóng)村新規(guī)劃提出了指導(dǎo)要求。

在此背景下，自然資源部辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)村莊振興的通知》（自然資辦發(fā)[2019]35號(hào)），山西省人民政府辦公廳也出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)村莊規(guī)劃編制工作的通知》（晉政辦發(fā)電[2021]28號(hào)）等相關(guān)文件，致力于加快推進(jìn)實(shí)用性村莊規(guī)劃的編制和實(shí)施。

一、村莊規(guī)劃基本原則

（一）堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。村莊規(guī)劃要立足自然資源稟賦、環(huán)境承載能力、產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、村莊建設(shè)實(shí)際等，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人文、地質(zhì)、交通、水利等基礎(chǔ)資料，深入研究村莊人口變化、區(qū)位條件、發(fā)展?jié)摿?，科學(xué)確定村莊發(fā)展方向。加強(qiáng)城鄉(xiāng)融合，推動(dòng)要素在城鄉(xiāng)間雙向流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)村莊功能完善和高質(zhì)量發(fā)展。

（二）堅(jiān)持梯次推進(jìn)村莊規(guī)劃編制。根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定村莊規(guī)劃編制時(shí)序和布局分類，按照村莊建設(shè)需要，逐村分析，梯次推進(jìn)村莊規(guī)劃編制，研究提出近期急需推進(jìn)的生態(tài)修復(fù)整治、農(nóng)田整理、補(bǔ)充耕地、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、人居環(huán)境整治、歷史文化保護(hù)等項(xiàng)目，明確資金規(guī)模及籌措方式、建設(shè)主體和方式等。

（三）堅(jiān)持因地制宜。按照上位規(guī)劃確定的農(nóng)村居民點(diǎn)布局和建設(shè)用地管控要求，統(tǒng)籌農(nóng)村住房布局，合理確定宅基地規(guī)模，劃定宅基地建設(shè)范圍，嚴(yán)格落實(shí)“一戶一宅”，充分考慮當(dāng)?shù)亟ㄖ幕厣途用裆盍?xí)慣，因地制宜提出住宅的規(guī)劃設(shè)計(jì)要求。

（四）堅(jiān)持底線管控。落實(shí)縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃要求，研究制定村莊發(fā)展目標(biāo)，明確各項(xiàng)約束性指標(biāo);落實(shí)規(guī)劃確定的生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田，因地制宜劃定歷史文化保護(hù)線、地質(zhì)災(zāi)害和洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)控制線等管控邊界，遏制耕地“非農(nóng)化”，防止耕地“非糧化”，守住糧食安全底線。

（五）堅(jiān)持尊重民意。規(guī)劃編制和實(shí)施要充分聽取村民意見，反映村民訴求，符合生產(chǎn)、生活習(xí)慣和鄉(xiāng)風(fēng)民俗，穩(wěn)慎開展村莊搬遷撤并工作，避免盲目推進(jìn)。

二、村莊規(guī)劃分類及編制程序

根據(jù)《村莊振興戰(zhàn)略規(guī)劃》，村莊可分為集聚提升類、城郊融合類、特色保護(hù)類、搬遷撤并類。

（一）集聚提升類村莊

主要是現(xiàn)有規(guī)模較大的中心村和其他仍將存續(xù)的一般村莊，占村莊類型的大多數(shù)，是村莊振興的重點(diǎn)。這類村莊要科學(xué)確定村莊發(fā)展方向，在原有規(guī)模基礎(chǔ)上有序推進(jìn)改造提升，激活產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化環(huán)境、提振人氣、增添活力，保護(hù)保留鄉(xiāng)村風(fēng)貌，建設(shè)宜居宜業(yè)的美麗村莊。

（二）城郊融合類村莊

城市近郊區(qū)以及縣城城關(guān)鎮(zhèn)所在地的村莊，具備成為城市后花園的優(yōu)勢(shì)，也具有向城市轉(zhuǎn)型的條件。這類村莊綜合考慮工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和村莊自身發(fā)展需要，加快城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，在形態(tài)上保留鄉(xiāng)村風(fēng)貌，在治理上體現(xiàn)城市水平，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

（三）特色保護(hù)類村莊

歷史文化名村、傳統(tǒng)村落、少數(shù)民族特色村寨、特色景觀旅游名村等自然歷史文化特色資源豐富的村莊，是彰顯和傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重要載體。這類村莊在規(guī)劃時(shí)要全面保護(hù)文物古跡、歷史建筑、傳統(tǒng)民居等。尊重原住居民生活形態(tài)和傳統(tǒng)習(xí)慣，加快改善村莊基礎(chǔ)設(shè)施和公共環(huán)境，合理利用村莊特色資源，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游和特色產(chǎn)業(yè)，形成特色資源保護(hù)與村莊發(fā)展的良性互促機(jī)制。

（四）搬遷撤并類村莊

主要指位于生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)等地區(qū)的村莊;或因重大項(xiàng)目建設(shè)需要搬遷的村莊，以及人口流失特別嚴(yán)重的村莊。農(nóng)村居民點(diǎn)遷建和村莊撤并，必須尊重農(nóng)民意愿并經(jīng)村民會(huì)議同意，不得強(qiáng)制農(nóng)民搬遷和集中上樓。

村莊規(guī)劃有嚴(yán)格的編制審批程序。具體來說由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制，經(jīng)過專家評(píng)審修改后于村內(nèi)公示30日，積極征求村民的意見，完善規(guī)劃內(nèi)容。之后報(bào)上一級(jí)政府審批，審批通過后在30個(gè)工作日內(nèi)逐級(jí)匯交至省級(jí)自然資源主管部門，疊加到國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”上。確需修改規(guī)劃的，嚴(yán)格按程序報(bào)原規(guī)劃審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

三、村莊規(guī)劃的內(nèi)容及問題

（一）現(xiàn)狀調(diào)研和分析

開展村莊規(guī)劃需要大量詳盡的調(diào)查。具體包括以下調(diào)查內(nèi)容：村莊背景情況;社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況;當(dāng)?shù)厝丝趧趧?dòng)力;用地及房屋情況;道路市政情況;村莊公共配套設(shè)施;現(xiàn)狀照片以及其他相關(guān)規(guī)劃等。

（二）村莊規(guī)劃的具體內(nèi)容

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十八條規(guī)定，鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：規(guī)劃區(qū)范圍;住宅、道路、供水、排水、供電、垃圾收集、畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)所等農(nóng)村生產(chǎn)、生活服務(wù)設(shè)施、公益事業(yè)等各項(xiàng)建設(shè)的用地布局、建設(shè)要求;以及對(duì)耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)等的具體安排等。具體來說有以下內(nèi)容：

1、人口規(guī)模以及建設(shè)用地規(guī)模預(yù)測(cè)。包括適合地方特點(diǎn)的宜農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，勞動(dòng)力安置計(jì)劃等。

2、用地布局規(guī)劃。包括村民住宅用地，村莊公共服務(wù)用地，村莊產(chǎn)業(yè)用地，村莊基礎(chǔ)設(shè)施等用地的具體布局。

3、綠化景觀規(guī)劃、道路交通規(guī)劃、市政規(guī)劃、公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃、防災(zāi)及安全規(guī)劃等。如農(nóng)村住宅設(shè)計(jì);公共活動(dòng)中心;適合農(nóng)村的市政設(shè)施的設(shè)計(jì)，例如簡(jiǎn)易污水處理設(shè)施、雨水收集利用設(shè)施、污水滲坑過濾層、沼氣利用技術(shù)、秸稈綜合利用方法等。

（三）村莊規(guī)劃中應(yīng)注意的問題

1、嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線，分類處理范圍內(nèi)沖突圖斑

生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的原有居住用地和其他建設(shè)用地，不得隨意擴(kuò)建和改建。鼓勵(lì)根據(jù)生態(tài)保護(hù)需要和規(guī)劃，結(jié)合土地綜合整治、工礦廢棄地復(fù)墾利用、礦山環(huán)境恢復(fù)治理等各類工程實(shí)施，因地制宜促進(jìn)生態(tài)空間內(nèi)建設(shè)用地逐步有序退出。

2、永久基本農(nóng)田優(yōu)化

基于三調(diào)永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ)，不能觸碰基本農(nóng)田紅線。規(guī)劃方案盡可能少占用穩(wěn)定耕地，做到占一補(bǔ)一。通過建設(shè)用地復(fù)墾、其他農(nóng)用地調(diào)整為耕地來進(jìn)行補(bǔ)償。

四、村莊規(guī)劃的保障措施

（一）強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)。有關(guān)部門按照職責(zé)分工、密切配合、形成工作合力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是組織編制和實(shí)施村莊規(guī)劃的責(zé)任主體，要按規(guī)定成立村莊規(guī)劃編制領(lǐng)導(dǎo)組;縣自然資源局做好規(guī)劃編制指導(dǎo)和統(tǒng)籌;縣村莊振興局和農(nóng)業(yè)農(nóng)村局加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，切實(shí)做到村莊振興規(guī)劃與村莊規(guī)劃有效銜接;發(fā)展改革部門要積極支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板;住建部門提升農(nóng)房設(shè)計(jì)、建設(shè)水平，加強(qiáng)質(zhì)量安全監(jiān)管，配套完善相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施;縣財(cái)政局做好經(jīng)費(fèi)保障，將規(guī)劃編制經(jīng)費(fèi)列入當(dāng)年財(cái)政預(yù)算。

（二）強(qiáng)化編制隊(duì)伍。村莊規(guī)劃要確定有實(shí)力的設(shè)計(jì)單位進(jìn)行編制，具體編

制單位按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃工作方案，由縣自然資源局通過統(tǒng)一招標(biāo)方式確定。

強(qiáng)化村黨組織、村民委員會(huì)主導(dǎo)作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)引導(dǎo)村黨組織和村

民委員會(huì)認(rèn)真研究審議村莊規(guī)劃，并動(dòng)員、組織村民以主人翁的態(tài)度，在調(diào)研訪談、方案比選、公告公示等各個(gè)環(huán)節(jié)積極參與村莊規(guī)劃編制，協(xié)商確定規(guī)劃內(nèi)容。村民委員會(huì)要將規(guī)劃主要內(nèi)容納入村規(guī)民約。