高鶴桐

摘要：本文以薩巴蒂爾和馬茲曼尼安的政策執(zhí)行綜合模型為理論框架，從政策問題的可解決性、政策本身的規(guī)制能力、政策以外的變量等三個方面出發(fā)，分析智能產品和服務適老化政策在執(zhí)行過程中面臨的一系列困境，存在政策問題本身復雜、政策效力較低、政策資源支持不足、執(zhí)行機構協(xié)調困難、缺乏良好的政策環(huán)境、監(jiān)督機制不健全等問題。對此，政府應做好頂層制度設計，協(xié)調政策執(zhí)行機構，健全政策監(jiān)督機制，發(fā)揮多方社會力量整合政策資源，并加強文化宣傳和引導，推動信息無障礙事業(yè)持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：政策執(zhí)行綜合模型;智能產品和服務;適老化政策;政策執(zhí)行

在人口老齡化和數(shù)字技術飛速發(fā)展的雙重背景下，老年數(shù)字鴻溝是近年來我國經濟社會發(fā)展面臨的一個重要問題，即不同代際之間在信息獲取與使用以及借助數(shù)字資源參與公共活動上的差距。[1]當前，我國應對老年數(shù)字鴻溝的智能產品和服務適老化政策還處于初級階段，在政策執(zhí)行中存在一系列困境，影響著政策目標轉化為政策現(xiàn)實。通過政策執(zhí)行綜合模型，可以建立一個符合實際的理論分析框架，更深入地剖析政策執(zhí)行障礙所在，為政策有效執(zhí)行提出對策建議。

一、智能產品和服務適老化政策現(xiàn)狀

2020年9月，工信部和殘聯(lián)在政策層面提出了消除數(shù)字鴻溝的目標及推進信息無障礙工作的指導意見。在國務院頒布實施方案后，工業(yè)和信息化部逐步完善相關政策，公布了首批適老化及無障礙改造網站和APP名單，隨后明確工作措施、責任部門及落實時間，最后詳細規(guī)定了通用設計規(guī)范、互聯(lián)網應用適老化及無障礙水平評測體系。其重點工作包含各類線上的網站和APP適老化改造、老年人網絡信息安全保障，以及線下的電信服務優(yōu)化升級、適老化智能終端產品創(chuàng)新研發(fā)和供給等。

智能產品和服務適老化政策

二、理論框架：薩巴蒂爾和馬茲曼尼安政策執(zhí)行綜合模型

20世紀70年代中期后，公共政策學者從不同研究角度形成了多種政策執(zhí)行模型，美國政策學家保羅·A·薩巴蒂爾和丹尼爾·A·馬茲曼尼安在1979年合著《公共政策執(zhí)行：一個分析框架》一文中，構建了政策執(zhí)行綜合模型，將影響政策執(zhí)行的因素共分為三大類、十七種，如下圖2-1。[2]

三、智能產品和服務適老化政策執(zhí)行的困境

根據(jù)政策執(zhí)行綜合模型，從政策問題的可解決性、政策本身的規(guī)制能力、政策以外的變量等三個方面展開分析智能產品和服務適老化政策執(zhí)行中存在的困境。

（一）政策問題的可解決性分析

政策問題本身的復雜程度關系著政策執(zhí)行的難度，政策問題越復雜、政策目標群體越多樣，政策執(zhí)行的難度越大。當前，智能產品和服務適老化政策面對的問題復雜，政策目標群體多樣化。

1.政策問題復雜

老年數(shù)字鴻溝問題復雜、涵蓋范圍廣，使得政策執(zhí)行的難度較大。智能產品和服務適老化改造是一個系統(tǒng)性工程，根據(jù)數(shù)字鴻溝理論，它涉及到解決老年人數(shù)字接入、數(shù)字使用、數(shù)字素養(yǎng)等多個方面的問題。第一，數(shù)字技術接入方面，我國有約1.41億老年人口未實現(xiàn)數(shù)字接入，[3]農村、偏遠落后地區(qū)的互聯(lián)網基礎設施薄弱;第二，數(shù)字技術使用方面，面對日益復雜的智能產品、全新的互聯(lián)網話語體系，以及生理和心理上主觀因素的阻礙，老年人數(shù)字技術使用存在困難;第三，數(shù)字素養(yǎng)方面，互聯(lián)網信息真假難辨，網絡監(jiān)管體系不完善，且老年人自身辨別信息的能力較弱，導致其易受到網絡詐騙、輕信和傳播網絡謠言。

2.目標群體多樣化

政策目標群體會產生不同幅度的行為改變，復雜多樣的目標群體將增加政策執(zhí)行的難度。智能產品和服務適老化政策的目標群體多樣，涵蓋各級行政機構、企事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會、老年人群體等。第一，責任部門包含工業(yè)和信息化部部內信息通信發(fā)展司、消費品工業(yè)司、信息通信管理局、網絡安全管理局，各省、自治區(qū)、直轄市的工業(yè)和信息化主管部門、通信管理局。第二，責任單位包含相關基礎電信企業(yè)、互聯(lián)網企業(yè)、終端設備企業(yè)等單位，并由中國信息通信研究院、中國互聯(lián)網協(xié)會及其他有關行業(yè)協(xié)會進行指導。第三，老年人群體數(shù)量龐大，截至2020年11月1日零時，我國60歲及以上人口為2.64億人，[4]老年人群體內部的經濟水平、受教育程度、知識獲取能力、生理和心理條件等方面也存在差異。

（二）政策本身的規(guī)制能力分析

政策本身的規(guī)制能力直接影響著政策執(zhí)行效果。當前，智能產品和適老化政策設計還處于初級階段，政策體系不夠完善，效力較低，政策資源支持不足，政策執(zhí)行機構之間缺乏有效溝通和協(xié)同。

1.政策效力較低

智能產品和服務適老化政策地位較低，存在模糊的政策表述，使得政策執(zhí)行的效力不足。第一，政策主要由工業(yè)和信息化部及地方工業(yè)和信息化主管部門頒發(fā)，政策文件以方案和通知的形式為主，政策地位較低。第二，線上首批適老化及無障礙改造名單發(fā)布后，截止2021年10月，全國已有104家網站和APP初步完成適老化改造，但首批改造的數(shù)量仍相對較少，對于規(guī)定名單以外的企業(yè)難以起到明確的強制效力，政策執(zhí)行的覆蓋面和效果有限。第三，線下關于電信服務、適老化智能終端產品等政策不夠明確，沒有具體的實施細則和規(guī)范，相比線上的改造措施，線下的相關政策還未形成完善的體系，使政策執(zhí)行缺乏明確的依據(jù)。

2.政策資源支持不足

政策資源包括了人力、物力、經費、信息、技術等資源，是政策執(zhí)行的物質條件保障。線下的電信服務優(yōu)化升級、適老化智能終端產品創(chuàng)新研發(fā)和供給等政策的執(zhí)行效果與地區(qū)經濟社會發(fā)展狀況聯(lián)系密切。2021年，北京市5家公園安裝人臉識別測溫健康寶終端，上海市出租車統(tǒng)一平臺“申程出行”推出了可以刷臉叫車的“一鍵叫車”智能屏。在經濟發(fā)達地區(qū)適老化智能終端產品的研發(fā)水平高，而其他地區(qū)經費和信息技術等政策資源相對不足，創(chuàng)新研發(fā)少，政策執(zhí)行效果一般。另一方面，由于整體人力、物力和經費等政策資源限制，線下創(chuàng)新產品的推廣普遍存在困難，當前各地以小范圍試點為主，在地區(qū)乃至全國范圍推廣仍是長期性的系統(tǒng)工程。

3.政策執(zhí)行機構缺乏協(xié)同

政策執(zhí)行機構的組織和協(xié)調能力直接影響著政策執(zhí)行效果，各級執(zhí)行機構缺乏聯(lián)系與協(xié)同，將導致政策執(zhí)行不到位，甚至產生政策偏差。從橫向上看，智能產品和服務適老化政策執(zhí)行機構主要為各地工業(yè)和信息化主管部門、通信管理局，機構相對簡單，有利于相互協(xié)調和統(tǒng)一，但與其他同級部門的聯(lián)系較少，缺乏有效的合作機制;從縱向上看，政策執(zhí)行機構涵蓋的層級較多，層層政策傳遞的過程中會產生效率低下、政策偏差等問題。且中國信息通信研究院、中國互聯(lián)網協(xié)會等行業(yè)協(xié)會在政策執(zhí)行中發(fā)揮著重要的組織作用，政府部門和行業(yè)協(xié)會之間易產生職責邊界模糊不清、溝通協(xié)調困難等問題。

（三）政策以外的變量分析

政策的外部環(huán)境在政策執(zhí)行過程中也起到了不可忽視的作用，智能產品和服務適老化政策在執(zhí)行過程中還受到社會文化氛圍和監(jiān)督機制的影響。

1.缺乏良好的文化環(huán)境

智能產品和服務適老化問題受到整體社會文化氛圍的影響，缺乏良好的社會環(huán)境將阻礙政策執(zhí)行。首先，老年人社會地位較低，公眾對人口老齡化問題嚴峻性的認識程度不足，尤其在信息化領域對老年人存在歧視和偏見，往往容易忽略其需求。智能終端產品以中青年為主要目標用戶群體，老年人使用時存在字體小、功能復雜、操作困難等阻礙。其次，年輕一代“數(shù)字反哺”的觀念沒有形成。“數(shù)字反哺”是指以家庭為單位、年輕一代對年長一代的數(shù)字知識和技能反哺?！靶ⅰ笔侵腥A民族優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化，數(shù)字反哺是子女對老年人應盡的責任與義務。然而在城市化飛速發(fā)展的今天，空巢老人的數(shù)量增加，并且年輕一代在指導長輩的過程中易缺乏耐心，導致來自老年人家庭的數(shù)字反哺無法有效發(fā)揮作用。

2.監(jiān)督機制不健全

完善的監(jiān)督機制是實現(xiàn)政策目標的重要保障。智能產品和服務適老化政策的監(jiān)督機制不健全，不利于提高政策執(zhí)行效率、及時糾正政策執(zhí)行偏差。首先，在監(jiān)督機構設置上，各地工業(yè)和信息化主管部門、通信管理局負責進行對本地區(qū)相關企業(yè)的督促和指導，監(jiān)督機構缺乏獨立性，且政策執(zhí)行效果的評測工作由行業(yè)協(xié)會等單位開展，并對落實不到位的企業(yè)進行指導、督促其進行改造，將產生效力不足的問題;其次，在監(jiān)督內容上，線上適老化改造方面已制定明確的標準規(guī)范，但監(jiān)督對象以首批改造名單中的網站和APP為主，且線下的相關政策還未形成明確的監(jiān)督體系;最后，監(jiān)督方式較為單一，僅將企業(yè)的評測結果向社會公布，缺乏更加規(guī)范化的社會監(jiān)督及反饋渠道。

四、智能產品和服務適老化政策有效執(zhí)行的對策建議

智能產品和服務適老化政策執(zhí)行過程存在著一系列困境，需要政府不斷完善政策執(zhí)行體系，促進政策有效執(zhí)行。第一，政府做好頂層制度設計。不斷完善政策方案，擴大政策覆蓋面，提升政策效力;健全互聯(lián)網信息安全法案，提高網絡綜合治理能力。第二，協(xié)調政策執(zhí)行機構。各級工業(yè)和信息化主管部門之間應加強聯(lián)系，并與其他部門建立合作機制;政府與行業(yè)協(xié)會間進行有效協(xié)調，明確雙方職權邊界。第三，健全政策監(jiān)督機制。應設置獨立的監(jiān)督機構負責本地區(qū)相關企業(yè)的督導，保證監(jiān)督的獨立性和科學性;完善行業(yè)協(xié)會評測的工作體系，提升其政策執(zhí)行的效力;建立社會監(jiān)督渠道，廣泛收集民意。第四，發(fā)揮多方社會力量整合政策資源。激發(fā)企業(yè)、社會組織、公民等社會主體的活力，整合人力、物力、經費和技術資源，促進適老化智能終端產品的進一步供給和推廣。第五，加強文化宣傳和引導。激勵企業(yè)積極承擔社會責任，實現(xiàn)經濟效益與社會效益統(tǒng)一;推進來自家庭和社會的數(shù)字反哺宣傳教育，傳播積極老齡化的價值取向，為政策執(zhí)行創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

參考文獻

[1]潘君豪，楊一帆.老年數(shù)字貧困的韌性治理研究[J].老齡科學研究，2020，8（02）：52-60.

[2] P. Sabatier， D. Mazmanian. The implementation of public policy： aframework of analysis[J].Policy Studies Journal，1979，8（4）：542.

[3]中國互聯(lián)網絡信息中心.第48次《中國互聯(lián)網絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》[EB/OL].（2021-02-03）[2022-03-22].http：//www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/202109/t20210915_71543.htm

[4]國家統(tǒng)計局，國務院第七次全國人口普查領導小組辦公室.第七次全國人口普查公報（第五號）[EB/OL].（2021-05-11）[2022-03-22].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202105/t20210510_1817181.html.