文/黃家喜

一、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策性補(bǔ)繳歷史淵源

我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立于20世紀(jì)80年代，是作為企業(yè)改革改制、減輕企業(yè)包袱的配套措施的一項(xiàng)涵蓋全社會的重要社會保障制度安排，隨著《社會保險(xiǎn)法》的正式頒布實(shí)施，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度日趨成熟，覆蓋面不斷擴(kuò)大，越來越發(fā)揮著新時代中國特色社會主義重要“穩(wěn)定器”的作用。政策性補(bǔ)繳是國家或地方政府頒布為解決歷史遺留問題，對有工作年限但無法計(jì)算為視同繳費(fèi)年限出臺的一種補(bǔ)救式補(bǔ)繳政策，如未參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的集體企業(yè)職工、辭去公職或自動離職等特定人群，對于符合條件的，可以按一定比例的資金補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，并在到達(dá)法定退休年齡時領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇。習(xí)近平總書記多次提出“讓人民群眾共享改革發(fā)展成果”，政策性補(bǔ)繳就是讓更多人民群眾能夠參加社會保險(xiǎn)并實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”，人人享受幸福生活。

二、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策性補(bǔ)繳演變過程

我國的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌方式基本以省級統(tǒng)籌為主，個別地方為市級或直轄市、計(jì)劃單列市級統(tǒng)籌。以福建省為例，由于其處在改革開放前言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，社會保險(xiǎn)發(fā)展相對較早，目前的社會保險(xiǎn)基本面穩(wěn)中趨好。其中，養(yǎng)老保險(xiǎn)政策隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，從國家層面到各省、市、區(qū)也經(jīng)歷了多次調(diào)整。在政策性補(bǔ)繳方面，由于早期國家層面相應(yīng)的政策不多，一些地方口子開得比較大，如一些省份為了解決養(yǎng)老保險(xiǎn)基金入不敷出問題，在一段時間里，只要是城鎮(zhèn)居民，都可以以靈活就業(yè)人員參保方式直接補(bǔ)繳，無需查驗(yàn)工齡。而大部分省份則控制得較為嚴(yán)格，經(jīng)歷了從限制到部分放開，再到基本放開的過程，大致分為以下三個階段。

第一階段（2000年以前）。社會養(yǎng)老保險(xiǎn)主要針對城鎮(zhèn)企業(yè)職工，覆蓋面很狹窄。對于政策性補(bǔ)繳、認(rèn)定視同繳費(fèi)年限等都有極為嚴(yán)格的規(guī)定。嚴(yán)格限制是這一階段的特色。如福建省在1997年頒布《福建省城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》第二十八條規(guī)定：本條例實(shí)施后參加工作、個人繳費(fèi)年限累計(jì)不滿15年的參保人員，退休后不享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金，其個人賬戶儲存額部分一次性支付給本人，同時終止基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系。第三十條規(guī)定：本條例實(shí)施前參加社會基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，累計(jì)工作滿15年，實(shí)施后退休且個人繳費(fèi)年限和視同繳費(fèi)年限不滿15年的參保人員，可以補(bǔ)足15年，按月享受基本養(yǎng)老金。沒有補(bǔ)足15年的，退休時其個人賬戶儲存額部分和建立個人賬戶前的繳費(fèi)年限按每年以本省上一年度職工月平均工資2個月標(biāo)準(zhǔn)計(jì)發(fā)的部分，合并一次性發(fā)給本人，同時終止基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系。這兩條規(guī)定的內(nèi)容大致構(gòu)成了當(dāng)時政策性補(bǔ)繳的基本制度框架。

第二階段（2001-2010年）。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和老百姓對社保的認(rèn)識加深，社會上要求繳納社保的呼聲越來越強(qiáng)烈。進(jìn)入新世紀(jì)，為了回應(yīng)群眾訴求，緩解社會矛盾，一些地方調(diào)整了原有的養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)繳政策。對于符合一定條件的人員，在特定時期內(nèi)予以放開，允許補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)，并享受相應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。如廣東省2008年發(fā)布的《關(guān)于解決早期離開省屬國有集體企業(yè)人員社會保險(xiǎn)有關(guān)問題的通知》等8項(xiàng)一次性繳費(fèi)政策，分別針對早期離開國企人員、下鄉(xiāng)知青、早期離開機(jī)關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)未參保人員等人員，允許這些人員可以一次性補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。這一階段相較于20世紀(jì)90年代的嚴(yán)格限制來說，已然是較大的發(fā)展，對于滿足當(dāng)時群眾的補(bǔ)繳需求起到了及時有效的積極作用。但放開補(bǔ)繳的群體仍然有限，且存在時段限制，故仍有待提高。

第三階段（2010年以后）。隨著我國的經(jīng)濟(jì)水平不斷提高，群眾的收入不斷增加，社會保障意識較強(qiáng)，老百姓在滿足當(dāng)下生活需要的同時，開始考慮“老有所養(yǎng)”的社會保障問題，對于通過社會保險(xiǎn)保障自己老年生活的需求也越來越大。這一階段，全國性的社會保障建設(shè)也有了很大進(jìn)步，《社會保險(xiǎn)法》的頒布為全國社保工作指明了發(fā)展方向，也給要求參保的社會群體吃下了一顆定心丸。2010年7月1日頒布實(shí)施的《社會保險(xiǎn)法》第16條規(guī)定：“參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個人，達(dá)到法定退休年齡時累計(jì)繳費(fèi)滿15年的，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個人，達(dá)到法定退休年齡時累計(jì)繳費(fèi)不足15年的，可以繳費(fèi)至滿十五年，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金；也可以轉(zhuǎn)入新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)或者城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)，按照國務(wù)院規(guī)定享受相應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。”《社會保險(xiǎn)法》根據(jù)各地社保法規(guī)政策的實(shí)踐情況，以法律的形式確定了社?？梢匝a(bǔ)繳的一般規(guī)定，并可由參保人自主選擇繼續(xù)補(bǔ)繳或者轉(zhuǎn)入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，從而確保了參保人權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

三、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策性補(bǔ)繳未涵蓋人群類型

總體上看，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立三十多年來，政策性補(bǔ)繳制度也在適時進(jìn)行調(diào)整，較好地解決了特定人群的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策性補(bǔ)繳問題，實(shí)現(xiàn)了廣大參保職工“老有所養(yǎng)”目的。但同時也應(yīng)該看到，政策性補(bǔ)繳基本都是解決特定人群或小部分人群的問題，仍存在部分人群無法覆蓋，權(quán)益無法保障問題。

（一）國有、集體企業(yè)部分人員

因企業(yè)職工檔案管理不善或破產(chǎn)倒閉后檔案遺失，造成該類無法補(bǔ)繳。在養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)操作層面，參保人員訴求較多的就是因個人檔案記載不完整或缺失造成的權(quán)益受損問題。導(dǎo)致這一問題的主要原因是一些企業(yè)對職工檔案重視不夠，填寫、歸集整理不規(guī)范，在企業(yè)關(guān)閉清算時，存在隨意丟失、保管不善等問題。近些年來，雖然國家或地方出臺了不少政策性補(bǔ)繳規(guī)定，但由于這些規(guī)定往往需要以檔案記載的工作年限作為補(bǔ)繳依據(jù)，受限于檔案的不完整，這部分人很難享受到政策帶來的好處。如人力資源社會保障部《關(guān)于城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)若干問題的通知》規(guī)定：對于符合國家規(guī)定一次性繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)超過3年（含）的，轉(zhuǎn)出地應(yīng)向轉(zhuǎn)入地提供人民法院、審計(jì)部門、實(shí)施勞動保障監(jiān)察的行政部門或勞動爭議仲裁委員會出具的具有法律效力證明一次性繳費(fèi)期間存在勞動關(guān)系的相應(yīng)文書。這一規(guī)定雖然是針對養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)提出的，但不少地方在開展退休政策性補(bǔ)繳申報(bào)工作時，對于補(bǔ)繳達(dá)3年及其以上年限的也基本遵循這一補(bǔ)繳原則，這就使得一些原國有、集體企業(yè)參保人員因提供不出完整的職工檔案而無法申報(bào)補(bǔ)繳，最終造成到達(dá)法定退休年齡時因繳費(fèi)年限不足而無法正常退休。

（二）上山下鄉(xiāng)知青自行返城人員

知識青年上山下鄉(xiāng)插隊(duì)高潮始于1968年，1979年后陸續(xù)返回城市，但有一小部分知青因種種原因未能享受招工回城政策，最后只能自行回城、自謀職業(yè)。對于這部分群體，有的地方專門作出制度安排，妥善解決其養(yǎng)老保障問題，但有的地方則不予認(rèn)可他們的農(nóng)村插隊(duì)年限，致使這部分群體無法享受養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)繳政策。

（三）宗教教職身份人員

2010年2月，國家宗教事務(wù)局、人社部、財(cái)政部、民政部、衛(wèi)生部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于妥善解決宗教教職人員社會保障問題的意見》精神，宗教團(tuán)體、宗教院校、宗教活動場所的宗教教職人員和宗教團(tuán)體、宗教院校不具備宗教教職人員身份的專職工作人員可按規(guī)定參加當(dāng)?shù)仄髽I(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，或按規(guī)定參加戶籍所在地城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)或新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)。從養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)層面了解到，這部分人員一般選擇養(yǎng)老金待遇較高的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，但由于他們的身份特殊，相關(guān)的從業(yè)年限存在記載不全、難以界定等問題，在申報(bào)政策性補(bǔ)繳時，往往沒有相應(yīng)的政策支撐，致使他們無法享受到政策性補(bǔ)繳權(quán)益。

（四）社區(qū)居委會工作人員

社區(qū)居委會作為居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，其人員成分較為復(fù)雜，在界定其身份時，往往既不屬于公務(wù)員序列，也不同于企業(yè)職工，雖然這部分群體按政策規(guī)定可以參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，但在政策性補(bǔ)繳方面，許多地方還存在空白，難以以企業(yè)職工身份獲得政策性補(bǔ)繳資格。

（五）刑滿釋放人員

正常情況下，這部分人員在被判處有期徒刑（含緩刑）前參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)并實(shí)際繳費(fèi)的，刑滿釋放后可以認(rèn)定實(shí)際繳費(fèi)年限并接續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，但其被判處有期徒刑（含緩刑）前的工作年限將被清零。一般認(rèn)為，政策性補(bǔ)繳的前置條件是要有實(shí)際的工作年限，既然工作年限被清零，也就失去了政策性補(bǔ)繳的必備條件。但另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，被判處有期徒刑（含緩刑）的人員已經(jīng)受到了相應(yīng)的處罰，且工作年限是事實(shí)存在的，從保障他們的基本生存權(quán)出發(fā)，這部分人的工作年限不應(yīng)該排查在政策性補(bǔ)繳之外。

（六）其他類型人員

人的一生中，工作年限約占整個生命周期的一半以上，在這長達(dá)幾十年的時間里，可能會遇到下崗失業(yè)、因病致貧、天災(zāi)人禍等各種情況，因此出現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)斷繳比較普遍，這樣就帶來一個無法回避的問題，即由于繳費(fèi)年限不足法定的15年而無法在到達(dá)法定退休年齡時正常退休。2011年7月1日實(shí)施的《中華人民共和國社會保險(xiǎn)法實(shí)施細(xì)則》第二條規(guī)定：參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個人達(dá)到法定退休年齡時，累計(jì)繳費(fèi)不足15年的，可以延長繳費(fèi)至滿15年?！渡鐣ｋU(xiǎn)法》實(shí)施前參保、延長繳費(fèi)五年后仍不足15年的，可以一次性繳費(fèi)至滿15年。按照這一規(guī)定，《社會保險(xiǎn)法》實(shí)施前參保的人員，理論上男性在60周歲時繳費(fèi)不足15年的可以延長繳費(fèi)至65周歲時一次性補(bǔ)足后辦理退休手續(xù)，女性延長繳費(fèi)至55周歲時一次性補(bǔ)足后辦理退休手續(xù)，但對于《社會保險(xiǎn)法》實(shí)施后的參保人員，則只能一直延長至繳費(fèi)滿15年時辦理退休手續(xù)，如因大病經(jīng)濟(jì)困難參保人員，2020年12月已經(jīng)達(dá)到法定退休年齡，其在2012年至2020年斷斷續(xù)續(xù)繳費(fèi)5年，無法滿足法定退休條件，如果這時退保，則只能退還個人賬戶部分（經(jīng)濟(jì)損失約三分之二），該人員無法理解，因現(xiàn)在身體恢復(fù)健康，經(jīng)濟(jì)條件改善，故選擇繼續(xù)延后繳費(fèi)。按照上述政策規(guī)定，對于這類人員，需要連續(xù)繳費(fèi)至滿15年，即到達(dá)70周歲時方可辦理退休手續(xù)，顯然有違社會保障的初衷。

四、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策性補(bǔ)繳問題思考

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)作為《社會保險(xiǎn)法》的主要險(xiǎn)種之一，是關(guān)系廣大參保人員“老有所養(yǎng)”的最有力社會保障。其與商業(yè)保險(xiǎn)不同之處在于，社會保險(xiǎn)追求的價值是公平與全覆蓋。公平即要求參保人員權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)，不能一刀切，同時也應(yīng)該做到鼓勵多繳多得，長繳多得；全覆蓋就是要盡可能讓所有社會群體都參保，擴(kuò)大參保面和保障面，這符合社保法的立法目的和社會發(fā)展的趨勢。然而，從了解到的情況看，有些地方基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策仍是為補(bǔ)繳劃定了界限，這主要是出于一些地方對財(cái)政壓力和社?；鸢踩目紤]，每一次政策調(diào)整都只能放開一部分人群，這種不公平的補(bǔ)繳政策不僅不能緩和群眾要求補(bǔ)繳的強(qiáng)烈愿望，反而加劇了社會矛盾。為此，從構(gòu)建新時代中國特色社會主義觀點(diǎn)出發(fā)，為不斷增強(qiáng)廣大人民群眾的幸福感、獲得感出發(fā)，提出以下觀點(diǎn)建議考慮。

（一）應(yīng)盡可能放寬政策性補(bǔ)繳范圍

在企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策性補(bǔ)繳問題上，有觀點(diǎn)認(rèn)為，如果無限制放寬補(bǔ)繳范圍，可能會造成財(cái)政支付風(fēng)險(xiǎn)，沖擊現(xiàn)有的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金體系，進(jìn)而損害其他參保人員的利益；筆者則不以為然，從國家層面出臺相對靈活和寬松的養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)繳政策，是構(gòu)建大統(tǒng)一社會保障體系和實(shí)現(xiàn)人民福祉的必然要求，不僅有利于緩解社會和家庭矛盾，維護(hù)群眾基本保障權(quán)利，也有利于擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面，增加養(yǎng)老保險(xiǎn)基金存量（一般政策性補(bǔ)繳都同時規(guī)定須繳納滯納金），不存在所謂的基金風(fēng)險(xiǎn)問題。

（二）應(yīng)針對不同人群制定補(bǔ)繳政策

企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)繳政策歷經(jīng)多年調(diào)整完善，總體上很好地解決了因歷史欠賬等原因使部分參保人實(shí)現(xiàn)了政策性補(bǔ)繳，并享受到相應(yīng)的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，但在制度的設(shè)計(jì)上，仍然需要進(jìn)一步補(bǔ)缺補(bǔ)漏，更好地體現(xiàn)社會保障的立法精神。如針對靈活就業(yè)參保人員的補(bǔ)繳、因病或其他原因參保人員的中斷補(bǔ)繳、刑滿釋放人員接續(xù)參保后的補(bǔ)繳等，通過制定個性化的養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)繳政策，將這部分群體納入到基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系，真正體系以人為本，全面落實(shí)十九屆五中全會提出的“改善人民生活品質(zhì)，提高社會建設(shè)水平。堅(jiān)持把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)……扎實(shí)推動共同富裕，不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感，促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會全面進(jìn)步”的戰(zhàn)略布局。

（三）應(yīng)統(tǒng)一全國養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)繳政策

黨的十八屆三中全會提出“實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”，《社會保險(xiǎn)法》明確規(guī)定“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌”。目前，不少地方的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)仍是省級統(tǒng)籌甚至是市級統(tǒng)籌，這就造成了雖然有《社會保險(xiǎn)法》作為規(guī)范，但仍存在各地養(yǎng)老保險(xiǎn)政策不一問題。特別是在政策性補(bǔ)繳問題上，各地的政策更是五花八門，導(dǎo)致各統(tǒng)籌區(qū)域參保人員在面臨補(bǔ)繳申報(bào)是難以把握，也可能存在一個地方可以補(bǔ)繳，而到了另外一個地方就不能補(bǔ)繳，存在制度碎片化問題，這極易使社會矛盾激化，群眾有意見，形成社會不穩(wěn)定因素。為此，建議盡快提高企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層級，以國家頂層設(shè)計(jì)理念出臺全國統(tǒng)一的補(bǔ)繳政策，在提高統(tǒng)籌層次和統(tǒng)一政策的前提下，最大化地保障廣大人民群眾的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益。