李會勛，李兆玉

（山東科技大學(xué) 文法學(xué)院，山東 青島 266590）

2020年初，新冠肺炎疫情在全國范圍內(nèi)迅速蔓延。由于新冠病毒可通過空氣傳播，口罩、防護(hù)服等醫(yī)療物資變得彌足珍貴。面對突如其來的疫情，政府來不及以正常市場交易的方式采購到足夠物資，便采取較為便捷的辦法，即行使行政征用權(quán)力，從全國范圍內(nèi)征用各項防疫物資支援疫區(qū)。新冠肺炎疫情考驗了行政機關(guān)高效的決策能力與執(zhí)行能力，同時也暴露出我國應(yīng)急行政征用制度現(xiàn)存的法律問題，如大理征用口罩事件①2020年2月1日，云南省大理市衛(wèi)健局向云南順豐速運有限公司發(fā)出《暫扣通知書》，通知書載明“擬對你單位承運的598箱無中文標(biāo)識口罩實施緊急征用”。2月2日，大理市衛(wèi)健局再次發(fā)出《應(yīng)急處置征用通知書》，載明“從云南省瑞麗市發(fā)往重慶市的9件口罩被依法實施緊急征用”。2月6日下午，云南省應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組指揮部對大理市“緊急征用口罩”一事予以通報批評，隨后，相關(guān)人員受到問責(zé)。。多數(shù)學(xué)者表示該事件反映出我國應(yīng)急行政征用制度存在著主體不清等問題，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》）以及《中華人民共和國傳染病防治法》（以下簡稱《傳染病防治法》）急需修改②參見劉連泰：《疫情防治中的征用問題》，載《中國社會科學(xué)報》2020年2月19日，第3版；沈巋：《防范“大理截胡”行為需要三項修法》，載《經(jīng)濟(jì)參考報》2020年2月25日，第8版。。相較于普通情況下的征用行為，應(yīng)急行政征用具有緊迫性、強制性特征，會限制甚至剝奪公民私有財產(chǎn)。因此，實施應(yīng)急行政征用最重要的環(huán)節(jié)便是給予被征用人補償。行政相對人的應(yīng)急行政征用補償無法得到保障，無疑會降低對行政機關(guān)的信賴，阻礙行政征用程序進(jìn)行，最終拖延疫情防控進(jìn)度，危及公共利益。然而，我國現(xiàn)行突發(fā)事件應(yīng)對法律規(guī)范并未給予其應(yīng)有重視。鑒于此，有必要從理論與實踐層面檢視我國突發(fā)事件應(yīng)對中行政征用補償制度存在的問題，有的放矢地對其完善，以健全我國突發(fā)事件應(yīng)對法律體系，滿足疫情防控以及正常社會秩序恢復(fù)的需要。

一、應(yīng)急行政征用補償制度的概念辨析

一般認(rèn)為，行政征用是指行政主體出于公共利益的需要，依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，強制性地取得行政相對人財產(chǎn)使用權(quán)或勞務(wù)并給予合理經(jīng)濟(jì)補償?shù)囊环N具體行政行為［1］124-130。在應(yīng)急行政征用過程中，對行政相對人的補償不能因征用的緊急性而打折扣。梳理應(yīng)急行政征用補償制度的前提是對“突發(fā)事件”“征用”及“補償”有正確認(rèn)識，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第三條第一款對突發(fā)事件的定義相對明確③《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第三條第一款規(guī)定：“本法所稱突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件?！?，“征用”和“補償”與其相似概念不易區(qū)分，需進(jìn)一步辨析。

（一）調(diào)用、征收與征用的辨析

調(diào)用與征收、征用二者不同。在客體上，征收與征用面對的是私人財產(chǎn)，而調(diào)用針對的是國家財產(chǎn)。例如，在疫情防控中，由于乙縣防疫物資充裕，甲市政府在其職權(quán)范圍內(nèi)命令其下屬機關(guān)乙縣政府將部分防疫物資用于甲市防疫工作。該部分防疫物資的所有權(quán)人是乙縣政府，而乙縣政府又歸于甲市政府領(lǐng)導(dǎo)，這是甲市政府對乙縣防疫物資的調(diào)用。若將該例中的乙縣更換為丙私人防疫物資生產(chǎn)工廠（以下簡稱丙廠），則為征用。因此，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第十二條④《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第十二條規(guī)定：“有關(guān)人民政府及其部門為應(yīng)對突發(fā)事件，可以征用單位和個人的財產(chǎn)。被征用的財產(chǎn)在使用完畢或者突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)及時返還。財產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應(yīng)當(dāng)給予補償。”規(guī)定征用的客體是“單位、個人”的財產(chǎn)，其中“單位”不包括公權(quán)力機關(guān)。在程序上，調(diào)用通常是以直接命令指揮的方式，不需要對被調(diào)用單位作出行政補償，因而其效率也更高。而征收與征用則要遵守《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第十三條第三款的規(guī)定⑤《中華人民共和國憲法》第十條第三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！?，給予相對人補償。

征收與征用較難區(qū)分，因為二者一般并列出現(xiàn)在我國立法文本中，如《憲法》第十條第三款。二者的實施主體和實施客體甚至實施程序都相同，也都包含行政補償制度。但是，立法者將二者并用，說明即便有較多相同之處，但立法者仍認(rèn)為二者是相互獨立的概念。學(xué)界主流觀點也認(rèn)為征收與征用不同。其中，征收涉及財產(chǎn)的所有權(quán)，征用針對財產(chǎn)的使用權(quán)①參見劉子芳：《怎樣認(rèn)識最高法〈通知〉中的行政行為——與劉東斌先生商榷》，載《檔案管理》，2016年第5期，第21頁；黨雷：《突發(fā)事件應(yīng)對中的行政征用補償制度研究》，載《法治研究》2010年第2期，第66頁。。但是，《突發(fā)事件應(yīng)對法》以及《傳染病防治法》都只規(guī)定了征用，依據(jù)體系解釋與學(xué)理解釋，在突發(fā)事件應(yīng)對中，行政機關(guān)只能限制公民私有財產(chǎn)的使用權(quán)，不能剝奪所有權(quán)。此次疫情防控最為緊缺的物資當(dāng)屬口罩［2］。相較于一般物資來說，口罩屬于易消耗品，行政機關(guān)征用丙廠口罩至甲市的行為實際上剝奪了丙廠對口罩的所有權(quán)，因為已經(jīng)使用過的口罩無法再為丙廠提供財產(chǎn)價值，丙廠因甲市政府的征用行為喪失了口罩的所有權(quán)，該征用行為并不符合立法者和學(xué)者所界定的“征用”的概念，相反，它與“征收”的定義契合。此外，為及時應(yīng)對疫情，行政機關(guān)還征用了醫(yī)療服務(wù)、組織大量人力參與防控工作等。然而，我國立法尚未將勞務(wù)列入征用客體范圍，也沒有納入知識產(chǎn)權(quán)、專利權(quán)等財產(chǎn)性權(quán)利。

面對立法與實踐的出入，學(xué)者們分別提出不同的解決方法，以是否支持征收與征用相區(qū)分為標(biāo)準(zhǔn)可以將學(xué)界觀點分為兩類。大部分觀點支持征收與征用相區(qū)分。例如，劉連泰教授認(rèn)為如果被征用的財產(chǎn)具有一次性，使用后無法返還或者返還根本沒有意義，如疫情防控中的口罩，可以將其理解為由征用轉(zhuǎn)化來的征收［3］。沈巋教授認(rèn)為口罩、藥劑等易消耗品實質(zhì)上應(yīng)適用征收，并建議修改突發(fā)事件應(yīng)對法律規(guī)范時加入征收［4］。第二類觀點一致認(rèn)為征收與征用二分的做法應(yīng)當(dāng)調(diào)整。采取兩個征收與征用會產(chǎn)生概念混淆與概括不能的矛盾，可以取消征用，統(tǒng)一采用征收，同時將征收分為全部征收和部分征收，前者表示剝奪所有權(quán)，后者表示所有權(quán)的部分克減［5］。也有學(xué)者認(rèn)為征收與征用本質(zhì)上都是政府對私有財產(chǎn)的侵犯，人為區(qū)分二者并無太大意義，可以結(jié)合美國行政法上的“taking”概念，現(xiàn)階段對兩者采取形式上形式區(qū)分，但實質(zhì)上同等對待的做法［6］35-42。

（二）補償與賠償?shù)谋嫖?/h3>

傳統(tǒng)意義上，行政補償是指公權(quán)力的合法行使侵害私權(quán)主體權(quán)益，國家對此承擔(dān)的責(zé)任［7］526。行政賠償是指公權(quán)力的違法行使侵害私權(quán)主體權(quán)益，國家對此承擔(dān)的責(zé)任［7］524。二者都是國家對私人承擔(dān)的責(zé)任，主要存在以下區(qū)別：首先，行政補償針對合法行為所造成的損害，行政賠償針對違法行為所造成的損害，如魏淑英、齊帥與遼寧省新民市人民政府強制清除糾紛案（以下簡稱新民市政府強制清除案）中②《最高人民法院公報》2019年第6期第35-39頁，（2015）行監(jiān)字第1921號。，新民市政府沒有取得征地批復(fù)也沒有發(fā)布征地公告，直接認(rèn)定魏淑英、齊帥栽種的紫葉稠李苗木屬于搶栽搶種的樹木，據(jù)此實施的強制清除行為屬于違法行政行為，應(yīng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。而在居李與福州市鼓樓區(qū)人民政府行政補償糾紛案（以下簡稱鼓樓區(qū)政府行政補償案）中③最高人民法院（2018）最高法行再202號。，根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》第四條第一款的規(guī)定，鼓樓區(qū)政府實施有權(quán)實施該區(qū)內(nèi)房屋征收與補償工作，故鼓樓區(qū)政府對居李等人做出的《補償決定》是針對其合法行使征收權(quán)的行為。其次，行政賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和計算方式有《中華人民共和國國家賠償法》（以下簡稱《國家賠償法》）的統(tǒng)一規(guī)定，而行政補償在法律層面并沒有統(tǒng)一的立法，其方式和標(biāo)準(zhǔn)多見于行政規(guī)范。如上述新民市政府強制清除案中，最高人民法院認(rèn)為新民市政府強制拆除魏淑英、齊帥苗木的賠償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)首先遵循《國家賠償法》的規(guī)定，按照紫葉稠李的市場評估價格予以賠償。在紫葉稠李已經(jīng)被強制清除，無法根據(jù)現(xiàn)狀進(jìn)行評估的情況下，可以參照新民市政府征收補償方案規(guī)定的每株50元的標(biāo)準(zhǔn)予以賠償。最后，行政賠償一般發(fā)生在損害發(fā)生之后，而行政補償還包括事先確定的方式，法國行政征用即采取事先補償原則［8］。

依據(jù)《憲法》第十條第三款的規(guī)定，行政機關(guān)在征用、征收中承擔(dān)行政補償責(zé)任，但是針對特殊情況下的征用、征收行為，補償責(zé)任有可能轉(zhuǎn)化為賠償責(zé)任。例如，2008年南方雪災(zāi)期間，電網(wǎng)企業(yè)在沒有授權(quán)的情況下因搶修電力設(shè)施破壞了部分耕地和農(nóng)作物，導(dǎo)致其災(zāi)后承擔(dān)了巨額賠償責(zé)任［9］。再如，沙明保等訴馬鞍山市花山區(qū)人民政府房屋強制拆除一案中①《最高人民法院公報》2018年第6期（總第260期）第30-38頁，（2017）最高法行再101號。，花山區(qū)政府在強制拆除涉案房屋之前，沒有作出征收決定與補償決定，也沒有取得相對人同意，更沒有給予相對人任何形式的補償，最高人民法院認(rèn)為花山區(qū)政府的強制拆除行為重大且明顯違法，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。

2020年我國出臺的《民法典》第一百一十七條仍然堅持征收與征用并列規(guī)定的辦法，表明立法者態(tài)度與學(xué)界主流觀點一致，支持征收與征用相區(qū)分。判斷征收與征用并非依據(jù)其所針對的客體是不動產(chǎn)還是動產(chǎn)、所適用的情境是一般情況還是緊急狀態(tài)，應(yīng)以二者對財產(chǎn)的限制程度為標(biāo)準(zhǔn)，“收”強調(diào)取回，對應(yīng)財產(chǎn)權(quán)的剝奪，“用”強調(diào)使用，對應(yīng)財產(chǎn)權(quán)的限制。征收的客體一般是房屋、土地等不動產(chǎn)，但此次疫情防控中將賓館、宿舍等作為強制隔離場所限制的是場所使用權(quán)，符合征用的概念。對于口罩、防護(hù)服等易消耗品來說，征用行為實質(zhì)上剝奪了權(quán)利人的所有權(quán)。因此，口罩、防護(hù)服等易消耗品應(yīng)適用征收，現(xiàn)行突發(fā)事件應(yīng)對法律規(guī)范在修改時應(yīng)補充應(yīng)急行政征收權(quán)力。此外，征收與征用的對象不應(yīng)局限于有形財產(chǎn)，可以參照《中華人民共和國合伙企業(yè)法》第十六條第一款②《中華人民共和國合伙企業(yè)法》第十六條第一款規(guī)定：“合伙人可以用貨幣、實物、知識產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)或者其他財產(chǎn)權(quán)利出資，也可以用勞務(wù)出資?！奔暗聡鴮π姓魇湛腕w范圍的通常理解，對“財產(chǎn)”的涵蓋范圍做適當(dāng)擴大解釋，包括知識產(chǎn)權(quán)、社會權(quán)利、債權(quán)等具有財產(chǎn)價值的權(quán)利，也包括物流、運輸?shù)葎趧?wù)和服務(wù)［10］680。同時，由于行政機關(guān)利用的是勞務(wù)與服務(wù)的價值，并且勞動能力不會因征收或征用行為滅失，因此，勞務(wù)與服務(wù)適用征用較為合適。

綜上，在突發(fā)事件應(yīng)對過程中，行政機關(guān)既有應(yīng)急行政征用權(quán)，也應(yīng)有應(yīng)急行政征收權(quán)?；趯ΜF(xiàn)行法律規(guī)范的尊重，文章仍采用“征用”的概念。但是，該征用包括剝奪權(quán)利人財產(chǎn)所有權(quán)的情形，如口罩、防護(hù)服等一次性醫(yī)療物資，其客體也不僅局限于有形財產(chǎn)，包括醫(yī)療服務(wù)、勞務(wù)等行為。

二、應(yīng)急行政征用補償制度的多維考察

當(dāng)現(xiàn)有資源不足以應(yīng)對突發(fā)事件，行使行政征用權(quán)是及時高效的解決措施，其必要性毋庸置疑。作為應(yīng)急行政征用的前提條件之一，對被征用人的補償同樣必不可少。我國《憲法》 《突發(fā)事件應(yīng)對法》等法律規(guī)范都規(guī)定了應(yīng)急行政征用補償制度。如果對應(yīng)急行政征用的補償標(biāo)準(zhǔn)、方式等有異議，被征用人還可以提起行政訴訟，這豐富了應(yīng)急行政征用補償制度的實踐素材。

（一）應(yīng)急行政征用補償?shù)姆晌谋究疾?/h3>

目前，我國應(yīng)急行政征用法律規(guī)范體系以《憲法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《傳染病防治法》為主，輔之以各地方法規(guī)?！稇椃ā返谑龡l第三款以及《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第八條③《中華人民共和國立法法》第八條第七項規(guī)定，對非國有財產(chǎn)的征收、征用只能制定法律，即僅有全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)對行政征用的主體以及何種情況下可以行使行政征用權(quán)等事項作出規(guī)定。對行政征用補償制度作出統(tǒng)籌規(guī)定。根據(jù)《立法法》的授權(quán)，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第十二條及《傳染病防治法》第四十五條第二款對應(yīng)急行政征用補償問題作出規(guī)定。此外，為保障行政相對人合法權(quán)益，《中華人民共和國民法典》第一百一十七條④《中華人民共和國民法典》第一百一十七條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收、征用不動產(chǎn)或者動產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)給予公平、合理的補償?！币惨?guī)定了應(yīng)急行政征用補償制度。然而，上述立法僅概括規(guī)定行使應(yīng)急行政征用權(quán)應(yīng)給予補償，若要深入探析應(yīng)急行政征用補償制度，應(yīng)將焦點集中在地方法規(guī)上。

由于我國省市較多，且垂直領(lǐng)導(dǎo)，文章以我國27個省份（包括23個省與4個直轄市）有關(guān)應(yīng)急行政征用補償?shù)牡胤椒ㄒ?guī)為分析樣本。各省份突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)對辦法都規(guī)定了應(yīng)急行政征用中行政機關(guān)的補償義務(wù)。其中，上海、云南、安徽、廣東四地出臺了專門的應(yīng)急行政征用補償辦法。從時間上看，最早作出規(guī)定的是《遼寧省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急規(guī)定》。但該規(guī)定僅籠統(tǒng)要求應(yīng)急行政征用補償，未對補償具體要素展開分析，不具有代表性。專門規(guī)定應(yīng)急行政征用補償制度最早的是《廣東省突發(fā)事件應(yīng)急補償管理暫行辦法》。該補償辦法規(guī)定了誰來補償、怎么補償、按什么標(biāo)準(zhǔn)和方式補償，文章以此為基礎(chǔ)將應(yīng)急行政征用補償制度劃分為主體、程序、標(biāo)準(zhǔn)、方式四個要素展開分析。首先，在補償主體方面各省份規(guī)定混亂。27個省份中，15個省份規(guī)定了應(yīng)急行政征用的補償主體。其中，11個省份規(guī)定應(yīng)急行政征用補償主體為人民政府，2個省份規(guī)定為人民政府及相關(guān)部門，1個省份規(guī)定為國家，另有一個規(guī)定為有關(guān)部門。其次，缺少應(yīng)急行政征用的補償程序的規(guī)定，除了4個出臺應(yīng)急行政征用補償辦法的省份，其余23個省份都沒有規(guī)定。再次，補償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不一。在27個省份中有16個省份沒有規(guī)定應(yīng)急行政征用的補償標(biāo)準(zhǔn)，在其余11個省份中，有的規(guī)定了多個補償標(biāo)準(zhǔn)，有的規(guī)定了單個。其中，7個省份規(guī)定了實際補償標(biāo)準(zhǔn)，4個省份規(guī)定了合理補償標(biāo)準(zhǔn)，2個省份規(guī)定了直接補償標(biāo)準(zhǔn)。最后，各省份缺少關(guān)于應(yīng)急行政征用的補償方式的規(guī)定。4個出臺應(yīng)急行政征用補償辦法的省份規(guī)定了資金補償?shù)确绞剑溆?3個省份沒有規(guī)定。

上述法律文本反映出我國應(yīng)急行政征用補償法律體系的四個特點：第一，無補償則無征用。對于應(yīng)急行政征用行為的補償，上述法律規(guī)范均使用“應(yīng)當(dāng)”二字，該表述說明行政機關(guān)行使征用權(quán)必須要給予相對人補償，即無補償則無征用。第二，鑒于應(yīng)急行政征用權(quán)會影響公民財產(chǎn)權(quán)益，對應(yīng)急行政征用的法律依據(jù)層級要求較高，只能是法律。然而，在這些應(yīng)急行政征用法律中，有關(guān)補償問題的規(guī)定所占比例較低，一部法律中僅有一兩個條文。第三，除出臺應(yīng)急行政征用補償辦法的4個省份之外，其余省級地方法規(guī)并沒有對應(yīng)急行政征用補償制度作細(xì)化規(guī)定，有關(guān)應(yīng)急行政征用的程序、標(biāo)準(zhǔn)等問題在省一級仍不明確。第四，多處法律規(guī)范存在雷同現(xiàn)象，如山西省、江西省、黑龍江省突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案都規(guī)定“征用有關(guān)單位及個人的物資，要按照規(guī)定給予撫恤、補助或補償”。這些法律規(guī)范不僅在地域上橫向雷同，縱向上也存在復(fù)述上位法的現(xiàn)象，如江西、河北、天津三地的突發(fā)事件應(yīng)對法都直接復(fù)述了《突發(fā)事件應(yīng)對法》第十二條的規(guī)定。

綜上，我國應(yīng)急行政征用補償?shù)姆审w系雖健全，但分析發(fā)現(xiàn)多數(shù)法律規(guī)范內(nèi)容空洞，僅僅與應(yīng)急行政征用補償制度擦邊，并未觸及核心要素，導(dǎo)致法律規(guī)范形同虛設(shè)，甚至各地標(biāo)準(zhǔn)不一，適得其反。

（二）應(yīng)急行政征用補償?shù)膶嵶C考察

以“突發(fā)事件應(yīng)對法”“征用”“補償”為限定條件在中國裁判文書網(wǎng)檢索，截至2021年9月6日共得到判決書142份。其中，28份判決書內(nèi)容重復(fù)或與應(yīng)急行政征用補償無實質(zhì)關(guān)聯(lián)，14份判決書中行政機關(guān)的應(yīng)急行政征用行為合法，42份判決書中相對人對應(yīng)急行政征用補償標(biāo)準(zhǔn)有異議，58份判決書中行政機關(guān)以突發(fā)事件為理由違法行使應(yīng)急行政征用權(quán)。

由于《突發(fā)事件應(yīng)對法》沒有規(guī)定統(tǒng)一的補償標(biāo)準(zhǔn)，行政機關(guān)有可能濫用裁量權(quán)，例如在李志明、章愛妹等與龍游縣人民政府行政征用補償糾紛案中①浙江省衢州市中級人民法院，（2018）浙08行初97號。，原告房屋因應(yīng)急處置予以征用造成毀損后，龍游縣政府參照征收補償標(biāo)準(zhǔn)以產(chǎn)權(quán)換置的方式補償。在補償過程中，存在著被征用房屋評估價格故意壓低，將安置房屋價格故意抬高的現(xiàn)象，以及有線電視線、監(jiān)控、水電表部分裝飾裝修存在漏項未補償?shù)膯栴}，導(dǎo)致補償決定認(rèn)定事實不清。針對補償爭議，由于法律沒有規(guī)定具體標(biāo)準(zhǔn)，法官也充分發(fā)揮自由裁量權(quán)，力求補償結(jié)果公平合理。例如，在段桂云與富民縣人民政府強制清除糾紛案中②昆明鐵路運輸中級法院，（2019）云71行初1號。，富民縣政府在緊急防汛期間因采取應(yīng)急措施毀損了段桂云的苗圃，由于苗圃已經(jīng)滅失，無法確定財產(chǎn)價值，一審法院以有利于行政相對人的原則，參照當(dāng)?shù)卣鞯匮a償標(biāo)準(zhǔn)，酌定富民縣政府的補償金額，二審法院認(rèn)為該做法符合法理與情理。但實踐中也有法院持保守態(tài)度，認(rèn)為“補多補少是行政機關(guān)根據(jù)自己行政區(qū)域內(nèi)的具體情況作出的行政權(quán)力”①四川省阿壩藏族羌族自治州中級人民法院，（2015）阿行初字第17號。，即補償標(biāo)準(zhǔn)屬于行政機關(guān)自由裁量范圍。

較高比例的案例中，行政機關(guān)以應(yīng)急征用之名行違法強拆之實。例如，王振奎、高秀清等與沈陽市皇姑區(qū)人民政府房屋拆遷糾紛一案②遼寧省沈陽市中級人民法院，（2020）遼01行初172號。，皇姑區(qū)政府以王振奎、高秀清的房屋屬于危險房屋為由實施強制拆除。然而，據(jù)法院調(diào)查，案涉房屋2011年列入征收范圍，2013年才實施征收，且皇姑區(qū)政府對王振奎、高秀清的補償未到位，明顯屬于濫用突發(fā)事件事由。與之相似的還有李海法與漯河市郾城區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)局房屋拆遷糾紛案③河南省臨潁縣人民法院，（2018）豫1122行初36號。、龍文全與松桃苗族自治縣人民政府房屋拆遷糾紛案等等④貴州省銅仁市中級人民法院，（2018）黔06行初93號。，行政機關(guān)多以違法鑒定的方式認(rèn)定相對人房屋屬于危房，再以突發(fā)事件的名義將其強制拆除，也有行政機關(guān)將強制拆除行為本身認(rèn)定為突發(fā)事件⑤廣東省東莞市中級人民法院，（2016）粵19行終49號。，明顯是濫用應(yīng)急行政征用權(quán)。

征用和補償作為“唇齒條款”，二者不可分離。有的行政機關(guān)在政府信息公開網(wǎng)站上公開的征收補償決定書中未提供任何具體的置換意見。例如，橋東區(qū)政府作出的66號征補決定⑥東征補決字（2017）66號。，該決定未明確用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋，也未明確計算、結(jié)清被征收房屋價值與用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價值的差價，僅表述“選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，按照征收補償方案進(jìn)行轉(zhuǎn)換”，該決定明顯有違公平原則。在榮成市政府信息公開網(wǎng)站上之前公布的《關(guān)于畜禽禁養(yǎng)區(qū)養(yǎng)殖場（戶）禁養(yǎng)補助決定書》中，針對因劃定禁止養(yǎng)殖區(qū)域而被關(guān)閉的畜禽養(yǎng)殖場所，政府應(yīng)當(dāng)依法給予補償，但該補助決定書中相關(guān)評估報告程序的缺失，致使行政機關(guān)所要支付的補償款數(shù)額依據(jù)不明確，最終被撤銷。

綜上，表面上看我國應(yīng)急行政征用補償?shù)姆梢?guī)范較為完備，有《憲法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》等法律及各省級地方法規(guī)。然而，這些法律規(guī)范不僅內(nèi)部之間存在著矛盾，而且在實踐中發(fā)揮的實際作用較小。因此，有必要研討和檢視現(xiàn)行制度框架下我國應(yīng)急行政征用補償制度存在的問題，從而對其完善。

三、應(yīng)急行政征用補償制度的現(xiàn)存問題

現(xiàn)行制度框架下我國應(yīng)急行政征用補償制度缺乏較高層級的立法統(tǒng)一規(guī)范，存在立法空白。同時，各地方法規(guī)在補償主體、程序、標(biāo)準(zhǔn)等方面差異較大，容易導(dǎo)致“同案不同判”，難以維護(hù)公平正義。

（一）補償責(zé)任主體不明

在法律層面上，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第十二條規(guī)定有關(guān)人民政府及其部門可以行使應(yīng)急征用權(quán)，應(yīng)急處置結(jié)束后應(yīng)當(dāng)返還財產(chǎn)并應(yīng)當(dāng)給予補償，《傳染病防治法》第四十五條第一款規(guī)定在傳染病防治期間，縣級地方政府可以行使應(yīng)急征用權(quán)，第二款規(guī)定了補償義務(wù)。由此可推知，應(yīng)急行政征用的主體一般也是補償義務(wù)主體。然而，如多數(shù)學(xué)者所言，應(yīng)急行政征用的主體本就不夠明確。因為《突發(fā)事件應(yīng)對法》第十二條規(guī)定的主體是人民政府及其部門，而《傳染病防治法》第四十五條規(guī)定的主體是各級人民政府，并且二者都是法律，效力上沒有高低之分。

在地方法規(guī)層面，上位法存在矛盾，勢必會對下位法產(chǎn)生影響。一方面，表現(xiàn)為地方法規(guī)的立法空白，27個省份中有12個沒有規(guī)定應(yīng)急行政征用補償?shù)闹黧w，如江西省。其既有突發(fā)事件應(yīng)對辦法、又有突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案，但兩份法規(guī)中都沒有明確應(yīng)急行政征用補償?shù)闹黧w。另一方面，這種影響還表現(xiàn)為地方立法之間的矛盾。例如，《安徽省突發(fā)事件應(yīng)急財產(chǎn)征用補償管理辦法》與《上海市應(yīng)對突發(fā)事件應(yīng)急征用補償實施辦法》都規(guī)定了“誰征用，誰補償”的原則，但是，安徽省規(guī)定應(yīng)急行政征用的補償主體為縣級以上人民政府，上海市則規(guī)定為按照市和區(qū)縣政府的要求，具體實施處置突發(fā)事件的有關(guān)部門①參見《安徽省突發(fā)事件應(yīng)急財產(chǎn)征用補償管理辦法》第二條、第四條；《上海市應(yīng)對突發(fā)事件應(yīng)急征用補償實施辦法》第二條、第四條。。

法律規(guī)范的不統(tǒng)一導(dǎo)致行政機關(guān)之間職責(zé)劃分不清晰，補償主體不明確難以保障應(yīng)急行政征用工作順利開展，最終只會拖延應(yīng)對突發(fā)事件的效率，違背應(yīng)急行政征用權(quán)的設(shè)立目的。

（二）補償程序匱乏

無論是《突發(fā)事件應(yīng)對法》還是《傳染病防治法》，都沒有規(guī)定突發(fā)事件應(yīng)對過程中的征用程序，遑論其補償程序。地方法規(guī)中也是如此。27個省份中有23個沒有規(guī)定應(yīng)急行政征用補償?shù)某绦?，約占90%。沒有上位法的引導(dǎo)以及其他地方法規(guī)的借鑒，僅有的4部省級地方法規(guī)在應(yīng)急行政征用補償?shù)某绦蛞?guī)定上也存在缺陷。

總體來看，這4份地方法規(guī)對應(yīng)急行政征用補償程序的規(guī)定有繁有簡。安徽省的規(guī)定最為簡略，僅規(guī)定了行政部門之間補償資金的申請與撥付程序，沒有涉及到被征用人。上海市獲取應(yīng)急行政征用補償?shù)臈l件較為嚴(yán)格，需要由被征用人主動提出書面申請且申請材料齊全。云南省與廣東省的規(guī)定更為嚴(yán)苛，不僅要求被征用人主動提出申請，還規(guī)定如果被征用人在收到補償通知之日起1年內(nèi)無正當(dāng)理由沒有提出申請，視為放棄受償權(quán)利，同時要求材料齊全并表述清楚。

仔細(xì)分析可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有應(yīng)急行政征用補償程序?qū)е卤徽饔萌肆x務(wù)過重。首先，要求被征用人申請補償?shù)囊?guī)定不合理。與許可、備案不同，補償并不是賦予申請人權(quán)利，要求被征用人申請補償?shù)囊?guī)定沒有上位法依據(jù)［3］；其次，被征用人申請補償有時間限制，超出期限視為自動放棄受償權(quán)利的規(guī)定同樣沒有道理；再次，被征用人申請補償時要提供大量材料，如應(yīng)急處置征用通知書、征用財產(chǎn)清單、財產(chǎn)毀損或滅失情況、補償金額、投保及理賠情況等，消耗被征用人過多時間與精力成本［6］35-42；最后，依據(jù)云南省應(yīng)急行政征用補償程序的規(guī)定，被征用人從申請補償至補償款到賬的最長合法期限是110個工作日，效率較低②參見《云南省突發(fā)事件應(yīng)急征用與補償辦法》第十七條至第二十三條。。

（三）補償標(biāo)準(zhǔn)與補償方式不明確

《傳染病防治法》第四十五條規(guī)定，應(yīng)急行政征用應(yīng)當(dāng)“依法”補償，但實際上并沒有可依據(jù)的“法”，因為《憲法》及《突發(fā)事件應(yīng)對法》僅規(guī)定了征用單位的應(yīng)急征用補償義務(wù)，并沒有規(guī)定補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，同時也沒有涉及補償方式的規(guī)定。因此，法律層面沒有明確應(yīng)急行政征用的補償標(biāo)準(zhǔn)與補償方式。

在地方法規(guī)層面，相較于應(yīng)急行政征用的補償方式，各地較重視其補償標(biāo)準(zhǔn)。因為僅有4個省份規(guī)定了補償方式，規(guī)定了補償標(biāo)準(zhǔn)的省份相對較多，有11個。同時，各地應(yīng)急行政征用的補償標(biāo)準(zhǔn)與補償方式也不盡相同。例如，安徽省確立的是“按直接損失合理補償”標(biāo)準(zhǔn)；云南省將補償范圍限定為“與應(yīng)急征用有直接因果關(guān)系的實際損失”，并排除保險公司的理賠范圍；上海市應(yīng)急行政征用補償?shù)呢敭a(chǎn)價值“參照本行政區(qū)域應(yīng)急征用情況發(fā)生時租用同類物資和同類場所的市場價格”確定③參見《安徽省突發(fā)事件應(yīng)急財產(chǎn)征用補償管理辦法》第四條、《云南省突發(fā)事件應(yīng)急征用與補償辦法》第六條第二款、《上海市應(yīng)對突發(fā)事件應(yīng)急征用補償實施辦法》第十一條。。各地立法不僅標(biāo)準(zhǔn)不同，而且也不夠明確，“直接損失”與“實際損失”是否相同？什么程度的補償稱為“合理補償”？由于立法沒有明確這些問題，只能依賴行政機關(guān)根據(jù)具體情況自由裁量。然而，實踐情況不容樂觀，有行政機關(guān)認(rèn)為應(yīng)急征用房屋的補償安置標(biāo)準(zhǔn)低于一般情況下房屋的征收補償標(biāo)準(zhǔn)④貴州省遵義市中級人民法院，（2018）黔03行初110號。，導(dǎo)致相對人對補償標(biāo)準(zhǔn)有異議，不愿簽訂補償協(xié)議。在補償方式上，據(jù)學(xué)者統(tǒng)計，大多數(shù)應(yīng)急行政征用法律規(guī)范僅規(guī)定了金錢補償方式［11］16-94。突發(fā)事件的緊急性導(dǎo)致應(yīng)急行政征用與一般征收征用相比更為急迫和必需，可能危害公民基本生活條件，其補償方式更應(yīng)體現(xiàn)人文關(guān)懷，金錢補償并非最優(yōu)方案［12］20-28。

四、應(yīng)急行政征用補償制度的完善建議

現(xiàn)行法律規(guī)范和司法實踐反映出我國應(yīng)急行政補償制度存在不足，由于應(yīng)急行政征用具有緊急性，如果不加規(guī)范，不僅阻礙突發(fā)事件的應(yīng)對進(jìn)程，還會對相對人權(quán)利造成不可逆轉(zhuǎn)的侵害。

（一）明確補償責(zé)任主體

明確應(yīng)急行政征用的補償責(zé)任主體首先要解決現(xiàn)行立法之間的沖突，尤其是上位之間的沖突?！秱魅静》乐畏ā废鄬τ凇锻话l(fā)事件應(yīng)對法》來說是特別法，但同時也是舊法，因為《傳染病防治法》于2004年規(guī)定應(yīng)急行政征用補償主體，并且該規(guī)定在2013年沒有被修改，而《突發(fā)事件應(yīng)對法》于2007年規(guī)定應(yīng)急行政征用補償主體［13］。根據(jù) 《立法法》第九十五條規(guī)定①《中華人民共和國立法法》第九十五條規(guī)定，同一機關(guān)制定的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致時，由制定機關(guān)裁決。，兩法之間就應(yīng)急行政征用補償主體不一致的情形有待全國人大常委會裁決。

在多元社會治理的背景下，一些社會應(yīng)急力量在應(yīng)對突發(fā)事件時可以發(fā)揮一定的協(xié)助作用，如一些慈善機構(gòu)募集并輸送防疫物資，一些文化藝術(shù)團(tuán)體入基層傳播防疫知識等，但如果放任社會組織隨意參與突發(fā)事件應(yīng)對，不僅無助于應(yīng)急處置，反而會擾亂社會秩序。因此，學(xué)者建議有條件的賦予社會應(yīng)急力量在應(yīng)對突發(fā)事件時享有應(yīng)急權(quán)利，包括應(yīng)急征用權(quán)。例如，賦予企事業(yè)單位在突發(fā)事件來臨時搶修、維護(hù)我國的交通、通信、供水、供電、供熱等公共設(shè)施的職責(zé)［12］20-28。但是，這些社會力量行使應(yīng)急行政征用權(quán)力的同時也應(yīng)該遵守應(yīng)急征用補償?shù)囊?guī)定，由于其目的是公共利益，參照德國補償義務(wù)人即受益人理論［10］698，責(zé)任主體可以是當(dāng)?shù)匦姓C關(guān)。

（二）健全補償程序

為了避免各地方立法借助應(yīng)急行政征用補償程序隨意加重被征用人負(fù)擔(dān)，應(yīng)由法律統(tǒng)一規(guī)定應(yīng)急行政征用的補償程序。應(yīng)急行政征用補償程序的規(guī)定應(yīng)秉持便于被征用人的原則，因為補償是行政機關(guān)因應(yīng)急征用行為向被征用人履行自己本應(yīng)盡的職責(zé)，不同于被征用人請求行政機關(guān)作為或者不作為。

在具體的程序設(shè)計上，首先應(yīng)確定補償責(zé)任主體主動補償?shù)姆绞?，而不是要求被征用人提出申請?4］。同時，應(yīng)急行政征用具有緊急性，一些來不及準(zhǔn)備的材料不能苛求被征用人在補償過程提交，原則上只要求被征用人證明財產(chǎn)的權(quán)利、價值、征用事實等。其次，補償金額可以由補償責(zé)任主體與被征用人協(xié)商確定，也可以引入公正合理的第三方評估機制，如上海市規(guī)定，補償金額可以委托中介機構(gòu)評估，評估產(chǎn)生的費用由補償責(zé)任主體承擔(dān)②《上海市應(yīng)對突發(fā)事件應(yīng)急征用補償實施辦法》第九條第一款規(guī)定：“實施應(yīng)急征用單位應(yīng)當(dāng)在收到書面補償申請10個工作日內(nèi)，組織開展補償金額核定。對被征用物資、場所的毀損或滅失等情況，邀請被征用單位或者個人參與補償金額核定，或者委托雙方認(rèn)可的具備相應(yīng)資質(zhì)的中介機構(gòu)進(jìn)行評估，評估費用由實施應(yīng)急征用單位承擔(dān)?！?。再次，被征用人如果對補償金額有異議，可以申請聽證，補償責(zé)任主體代表、被征用人應(yīng)參與聽證，評估機構(gòu)的派出人員在必要情況下也應(yīng)當(dāng)出席，評估機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在雙方意見的基礎(chǔ)上出具評估意見［12］20-28。最后，如果被征用人對補償行為不滿，如認(rèn)為補償金額較低，可以單獨對補償行為申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

（三）確定補償標(biāo)準(zhǔn)與補償方式

從世界范圍看，有些國家征用補償標(biāo)準(zhǔn)為“完全補償”，如法國、韓國［1］124-130，也有國家遵循“公平補償原則”，如德國、美國［15］28。在我國學(xué)理上也有關(guān)于補償標(biāo)準(zhǔn)的爭議③孫樹志教授認(rèn)為我國經(jīng)濟(jì)水平已經(jīng)可以承擔(dān)起完全補償?shù)囊?，并且考慮到被征用人為社會利益作出貢獻(xiàn)，應(yīng)實行完全補償原則。參見孫樹志：《行政征用的理論完善》，載《蘭州大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2012年第3期，第128頁。，但學(xué)界通說與我國《民法典》贊同應(yīng)急行政征用的公平補償原則?！睹穹ǖ洹返谝话僖皇邨l完善了應(yīng)急行政征用的補償標(biāo)準(zhǔn)即“公平、合理”，在法律層面為應(yīng)急行政征用的補償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置了原則，為下位法解釋空間劃定范圍，避免出現(xiàn)明顯不當(dāng)?shù)那樾巍?/p>

具體可以從以下幾個方面理解應(yīng)急行政征用補償標(biāo)準(zhǔn)：首先，堅持公平補償原則，參照被征用財產(chǎn)的市場價值確定補償金額。其次，堅持補償實際損失原則，僅補償與應(yīng)急行政征用有直接因果關(guān)系的損失，不包括預(yù)期利益等間接損失。但是，在突發(fā)事件征用過程中，若被征用人遭受的間接損失明顯高于直接損失，如在場所被征用情況下被征用人的停工損失也應(yīng)給予適當(dāng)補償［15］28。最后，堅持物質(zhì)補償原則，只補償財產(chǎn)的物質(zhì)利益損失，一般不涉及精神損失。此外，對于被征用人的勞務(wù)費，可以按照上年度職工日平均工資計算［11］16-94。

針對應(yīng)急行政征用的不同情形可以采取多種補償方式，除恢復(fù)原狀、返還財產(chǎn)以及金錢補償之外，還可以設(shè)置財政稅費減免、實物補償、給予醫(yī)療撫恤等補償方式［16］。各種補償方式可以單獨適用也可以結(jié)合適用，如安徽省根據(jù)不同情況，規(guī)定了物質(zhì)補償與榮譽補償、直接補償與間接補償?shù)认嘟Y(jié)合的方式①《安徽省突發(fā)事件應(yīng)急財產(chǎn)征用補償管理辦法》第十條規(guī)定：“對突發(fā)事件征用財產(chǎn)的不同情況，可采取物質(zhì)補償與榮譽補償、直接補償與間接補償、實物補償與價值補償、經(jīng)濟(jì)補償與政策補償相結(jié)合的方式給予補償，并以直接經(jīng)濟(jì)補償方式為主，其他補償方式為輔?！薄?/p>

四、結(jié)語

突發(fā)事件發(fā)生時，應(yīng)急行政征用權(quán)能夠在短時間內(nèi)高效應(yīng)對，對抗擊突發(fā)事件、恢復(fù)社會秩序有重要意義。然而，應(yīng)急行政征用權(quán)不可避免地會限制甚至剝奪私權(quán)，明確的應(yīng)急行政征用補償制度是行使應(yīng)急行政征用權(quán)的前提，其代表著公權(quán)力對私權(quán)的尊重，體現(xiàn)了法治國家的基本素養(yǎng)。當(dāng)前，我國應(yīng)急行政征用補償制度仍不夠健全，最突出的特點是應(yīng)急行政征用補償?shù)姆梢?guī)范不足，加之行政權(quán)天然擴張的屬性，對應(yīng)急行政征用補償制度的完善迫在眉睫。文章僅論及應(yīng)急行政征用補償?shù)呢?zé)任主體、程序、標(biāo)準(zhǔn)及方式，實際上，為了體現(xiàn)補償?shù)墓焦?，?yīng)急行政征用補償也要遵循政府信息公開的規(guī)則［15］28；為了減輕國家財政負(fù)擔(dān)，可以引入保險制度分擔(dān)應(yīng)急行政征用補償責(zé)任［17］。此外，完善應(yīng)急行政征用補償制度只是規(guī)范應(yīng)急行政征用的一個方面，當(dāng)下我國應(yīng)急行政征用制度在程序設(shè)計、責(zé)任劃分等方面仍有待完善，以規(guī)范應(yīng)急行政征用權(quán)的行使，在保證不踐踏私權(quán)利的前提下高效應(yīng)對突發(fā)事件。