付建軍

（華東政法大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620）

一、引言和文獻綜述

任何一種政治生活方式的形成都有其歷史的必然條件，“人們自己創(chuàng)造自己的歷史，但是他們并不是隨心所欲地創(chuàng)造，并不是在他們自己選定的條件下創(chuàng)造，而是在直接碰到的、既定的、從過去承繼下來的條件下創(chuàng)造”（馬克思和恩格斯，2012年版）。[1]社會主義協(xié)商民主的成熟并非“三日之功”，其發(fā)展實際上與中國共產(chǎn)黨的發(fā)展歷程疊加在一起。在中國共產(chǎn)黨建黨百年這一背景下，從中國共產(chǎn)黨與國家治理的互動實踐角度，回顧中國共產(chǎn)黨推進協(xié)商治理的實踐歷程，有助于更好地理解中國共產(chǎn)黨的治國理政規(guī)律和中國協(xié)商治理發(fā)展的內(nèi)在邏輯。

協(xié)商民主研究在中國的發(fā)展歷史雖然不長，但已成為政治學(xué)研究的重要領(lǐng)域?？傮w上看，國內(nèi)協(xié)商民主研究可以歸納為三點。

一是介紹國外協(xié)商民主研究。早期主要對國外協(xié)商民主研究進行引介。其中，由中央編譯出版社出版的協(xié)商民主譯叢系列較為全面地介紹了英語世界中的協(xié)商民主理論與實踐。與此同時，一些文獻開始在中國的傳統(tǒng)治理資源中尋找協(xié)商基因，此舉引發(fā)了理論界對中國是否存在協(xié)商傳統(tǒng)和協(xié)商民主的廣泛討論。從事介紹英語協(xié)商民主研究的學(xué)者基本上都認為國內(nèi)的協(xié)商民主在很大程度上是一種“舶來品”，認為中國雖然有協(xié)商政治的傳統(tǒng)，但卻沒有演化成一種民主形式。與之不同的是，廖清成和羅家為（2021）提出中國本土尤其是傳統(tǒng)國家治理中擁有豐富的協(xié)商民主傳統(tǒng)，諸如“和合”“民本”“議事”“大一統(tǒng)”等均與協(xié)商民主具有契合性。[2]

二是考察協(xié)商民主實踐。隨著協(xié)商民主與基層治理的融合發(fā)展，協(xié)商民主開始進入公共治理實踐的視野，對協(xié)商民主實踐的考察成為研究焦點。在既有研究中，以溫嶺為代表的相關(guān)案例始終是討論的經(jīng)典。2007年，《公共管理學(xué)報》刊發(fā)了一組以溫嶺為討論對象的研究論文。這些論文的一個共性是挖掘溫嶺協(xié)商民主案例對公共治理的價值與運作機理。周梅燕（2007）認為溫嶺案例的價值在于啟動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的制度改革議程，何俊志（2007）從民主的工具視角來理解溫嶺案例的發(fā)展機理。[3-4]隨著基層協(xié)商民主實踐的深入，關(guān)于協(xié)商民主實踐的討論對象也日益豐富。河南的四議兩公開（卜萬紅，2015）、上海的社區(qū)三會制度（潘鴻雁，2010）和彭州的社會協(xié)商對話（李強彬，2015）等案例逐漸進入研究視野。[5-7]在案例研究的基礎(chǔ)上，國內(nèi)學(xué)界關(guān)于協(xié)商民主實踐的討論開始從微觀向中觀轉(zhuǎn)變，討論的問題也從案例本身開始向案例的共性問題聚焦。張敏和韓志明（2017）認為，協(xié)商民主沒有形成充分的激勵效應(yīng)，從而無法吸引政府的注意力，導(dǎo)致其面臨擴散瓶頸。[8]

三是從國家治理看協(xié)商民主。自協(xié)商民主興起之時，有關(guān)協(xié)商民主與中國國家治理關(guān)系的討論較多。林尚立（2003）認為協(xié)商政治在中國的發(fā)展有其必然性，這種必然性是與中國政治發(fā)展的內(nèi)在邏輯緊密聯(lián)系在一起的。[9]陳剩勇（2005）認為協(xié)商民主是一種非競爭性的民主形態(tài)，其在中國的興起主要是為了解決當今社會所存在的各類治理問題。[10]隨著協(xié)商民主被中央文件所確認，有關(guān)這方面的討論逐漸升溫。張翔（2017）從國家治理結(jié)構(gòu)視角透視協(xié)商民主的運行問題，指出縱向政府間的“權(quán)責倒置”造成了官僚組織對協(xié)商民主機制的“排斥效應(yīng)”。[11]不過，馬一德（2016）則認為有關(guān)協(xié)商民主與現(xiàn)代國家治理體系的整體性分析仍有待補充和完善。[12]

總體來看，現(xiàn)有研究圍繞協(xié)商民主進行了較為全面的討論和分析，但也存在需要完善和補充的地方：（1）雖然很多文獻指出社會主義協(xié)商民主的發(fā)展基礎(chǔ)與西方不同，但很少討論二者的發(fā)展路徑差異問題；（2）現(xiàn)有研究討論了國家治理與協(xié)商民主的關(guān)系，但對政黨因素的分析仍然較為薄弱。實際上，以中國共產(chǎn)黨為主的政黨因素對協(xié)商民主的發(fā)展至關(guān)重要，二者的發(fā)展歷程實際上是疊加在一起的；（3）雖然協(xié)商民主作為一種理論和概念被提出的時間較晚，但其形成卻需要以廣泛的前期實踐作為基礎(chǔ)。因此，理解社會主義協(xié)商民主的發(fā)展，就不能僅僅停留在協(xié)商民主被正式提出這一節(jié)點之后的時段，而是要把協(xié)商民主的發(fā)展同中國共產(chǎn)黨的發(fā)展放在一起討論。

比較而言，本文的創(chuàng)新點主要有：（1）從中國共產(chǎn)黨與國家治理的互動實踐角度出發(fā)，把中國共產(chǎn)黨作為分析社會主義協(xié)商民主發(fā)展的實踐者和主要動力來源；（2）拓展中國共產(chǎn)黨協(xié)商治理的發(fā)展歷程，考察中國共產(chǎn)黨自建黨到新時代這個百年的時間段，提出了協(xié)商治理走向自覺這一判斷；（3）指出協(xié)商治理的持續(xù)發(fā)展，與不同階段中國共產(chǎn)黨面臨的治國理政任務(wù)高度相關(guān)，并提出基層協(xié)商是新時代中國共產(chǎn)黨推進協(xié)商治理制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化的主要載體。據(jù)此，本文將透視中國共產(chǎn)黨開展協(xié)商治理的實踐軌跡，對中國共產(chǎn)黨建黨以來協(xié)商治理的演進歷程進行梳理和總結(jié)，從建立政權(quán)、改革開放、治國理政現(xiàn)代化三個方面，論證和呈現(xiàn)中國共產(chǎn)黨開展協(xié)商治理的演進邏輯，討論新時代背景下協(xié)商治理的實踐進路，在此基礎(chǔ)上為理解中國協(xié)商治理和民主發(fā)展提供新視角。

二、從政黨協(xié)商到政治協(xié)商：中國共產(chǎn)黨建立政權(quán)的協(xié)商治理

任何政黨要實現(xiàn)其整合社會的價值目標，都需要與國家權(quán)力保持緊密聯(lián)系，即通過建立政權(quán)，將自身意志轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)化的國家治理實踐。中國共產(chǎn)黨自成立之初就確立了以開展社會革命為核心的行動目標。這決定了建立政權(quán)成為中國共產(chǎn)黨發(fā)展中最為關(guān)鍵的議題。在建立政權(quán)過程中，中國共產(chǎn)黨開展的協(xié)商治理主要包括政黨協(xié)商和政治協(xié)商兩種。

（一）“民主的聯(lián)合戰(zhàn)線”：政黨協(xié)商合作的初步探索

近代以降，有關(guān)中國國家建設(shè)的方案實際上存在著廣泛爭論。進入新民主主義革命階段，雖然國民黨和共產(chǎn)黨對中國國家政權(quán)建設(shè)方案的爭論仍然存在，但掃清軍閥割據(jù)障礙成為普遍共識，協(xié)商合作成為中國共產(chǎn)黨和國民黨的必然選擇。中共中央在1922年的《對于時局的主張》中，就指出要建立“民主的聯(lián)合戰(zhàn)線”，實行多黨協(xié)商合作，具體就是通過聯(lián)席會議形式將以國民黨為代表的革命的民主派和各團體納入進來。但此時中國共產(chǎn)黨對政黨如何協(xié)商的認識還比較初步，還沒有明確開展協(xié)商合作的工作機制。

中共二大通過的《關(guān)于“民主的聯(lián)合戰(zhàn)線”的議決案》提出了“黨外合作”聯(lián)合戰(zhàn)線的設(shè)想，但1922年共產(chǎn)國際指示“中國共產(chǎn)黨黨員以個人身份加入國民黨”。在此背景下，中國共產(chǎn)黨召開了西湖特別會議，基本上確立了以“黨內(nèi)合作”方式同國民黨建立革命統(tǒng)一戰(zhàn)線，1924年國共合作得以成行，“民主的聯(lián)合戰(zhàn)線”成為具體的政黨協(xié)商合作形式。由此，政黨協(xié)商合作開始從理念轉(zhuǎn)化為實踐。當然，彼時的政黨協(xié)商合作還很初步，且中國共產(chǎn)黨在合作中并不處在領(lǐng)導(dǎo)位置，合作呈現(xiàn)非均衡的特征。

隨著第一次國共合作的破裂，一部分中國共產(chǎn)黨人開始將工作重心從城市轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，“農(nóng)村包圍城市”成為當時中國共產(chǎn)黨人奪取政權(quán)的一種路徑，建立革命根據(jù)地是將這種理念轉(zhuǎn)化為實踐的具體展現(xiàn)。在此背景下，如何提高中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村地區(qū)的工作基礎(chǔ)成為這一階段的工作重心，其關(guān)鍵是使農(nóng)民群眾認同黨的政策方針。對此，中共中央在1926年指出推進中國民族解放運動，需要取得農(nóng)民群體的支持，尤其是要取得農(nóng)民運動的指導(dǎo)權(quán)（中央檔案館，1989）。[13]這為后來建立工農(nóng)聯(lián)盟奠定了基礎(chǔ)，并成為中國共產(chǎn)黨與社會主體開展協(xié)商合作的雛形。

（二）政治協(xié)商：中國共產(chǎn)黨建立政權(quán)的主要方式

在不斷進行革命斗爭的過程中，中國共產(chǎn)黨對政黨協(xié)商合作的理解也在逐步深化。在第一次國共合作時期，中國共產(chǎn)黨對政黨協(xié)商合作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題是在黨的四大才提出。這在一定程度上說明，早期建立“民主的聯(lián)合戰(zhàn)線”經(jīng)歷了從“模糊”到“自覺”的轉(zhuǎn)變（鄭師渠，2013）。[14]在抗日戰(zhàn)爭背景下開啟的第二次國共合作進一步塑造了中國共產(chǎn)黨的協(xié)商治理觀。其中，統(tǒng)一戰(zhàn)線作為指導(dǎo)各個政黨參與中國現(xiàn)代國家構(gòu)建的整體框架逐步形成。

伴隨著新民主主義革命的推進，中國共產(chǎn)黨開始逐步探索政權(quán)建設(shè)的模式，相關(guān)經(jīng)驗在延安時期發(fā)展顯著。一個重要的創(chuàng)新探索就是在邊區(qū)政府中設(shè)置了“三三制”制度。所謂“三三制”主要是指在政權(quán)的人員設(shè)置問題上，中共黨員、左派進步分子和中間派分子各占三分之一，其目的就是要提高政權(quán)的代表性?？梢哉f，“三三制”制度的設(shè)立和實施是中國共產(chǎn)黨適應(yīng)政權(quán)建設(shè)需要而形成的一種協(xié)商治理模式，是政權(quán)建設(shè)進行到一定階段的必然產(chǎn)物，是“建立新民主主義政權(quán)模式的嘗試”（黃正林，2017）。[15]

伴隨著解放戰(zhàn)爭的順利推進，如何建立新政權(quán)是中國共產(chǎn)黨在當時面臨的政權(quán)建設(shè)問題，基于前期實踐，政治協(xié)商成為中國共產(chǎn)黨應(yīng)對這一問題的主要方案。政治協(xié)商的起點是《紀念五一勞動節(jié)口號》的發(fā)布，它標志著中共中央確立了以政治協(xié)商基本路徑推進政權(quán)建設(shè)事宜。通過政治協(xié)商建立新政權(quán)這一方案的實踐成果是新政協(xié)第一次全體會議順利召開。從新政協(xié)第一次會議的人員構(gòu)成看，黨外人士比例達到了56%，這在一定程度上說明會議本身的代表性，為政治協(xié)商建立新政權(quán)的均衡運行奠定了基礎(chǔ)。新政協(xié)第一次會議的成果是顯著的，發(fā)布了《中國人民政治協(xié)商會議組織法》和《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》等文件。這標志著政治協(xié)商作為一種國家治理制度得以確立和走向制度化。

（三）政權(quán)建設(shè)：中國共產(chǎn)黨深化協(xié)商治理的動力來源

從建黨到中華人民共和國成立這一段歷史來看，中國共產(chǎn)黨深化協(xié)商治理的主要動力就是政權(quán)建設(shè)，但對協(xié)商治理的深化建立在對政權(quán)建設(shè)認識逐步全面的基礎(chǔ)上。在新民主主義革命初期，中國共產(chǎn)黨對協(xié)商治理的認識還比較初步，主要是尋求通過國共兩黨合作的方式來推進革命事業(yè)。這是因為此時中國共產(chǎn)黨對政權(quán)建設(shè)的認識集中在參與和宣傳層面上，在政黨協(xié)商合作中還沒有明確領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題。

隨著中國共產(chǎn)黨對新民主主義革命認識的深化，其在協(xié)商治理中的位置逐漸從宣傳、配合轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣锩?、政?quán)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)者。其結(jié)果是協(xié)商治理的功能也從起初單一的政黨溝通合作機制深化為政權(quán)建設(shè)方式。這種深化最終通過政治協(xié)商的組織化和制度化固定下來，協(xié)商治理由此成為中國國家治理的制度內(nèi)核。

當然，政黨協(xié)商合作和政治協(xié)商都圍繞奪取和建立政權(quán)而展開實踐。在中華人民共和國成立后，中國共產(chǎn)黨面臨的主要矛盾已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，其角色身份已經(jīng)從革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨，如何在鞏固新政權(quán)的基礎(chǔ)上推進國家治理現(xiàn)代化成為核心議題。這就需要中國共產(chǎn)黨將政治協(xié)商與現(xiàn)代化建設(shè)進行融合，實現(xiàn)從奪取政權(quán)、建設(shè)政權(quán)到國家治理的場景轉(zhuǎn)換。

三、從政治協(xié)商到社會協(xié)商對話：中國共產(chǎn)黨改革開放的協(xié)商治理

進入執(zhí)政階段后，如何保持國家治理的開放性和代表性是中國共產(chǎn)黨面臨的主要任務(wù)。這種開放性和代表性從根本上受其基本政治制度內(nèi)在品質(zhì)的約束，但也會受到中國共產(chǎn)黨調(diào)適制度運行能力的影響。中華人民共和國成立后一段時期，中國共產(chǎn)黨不斷對協(xié)商治理進行調(diào)適，積累了一定經(jīng)驗，但主要成果則集中在改革開放以后。

（一）建章立制：協(xié)商治理的制度化重建

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨進一步對協(xié)商治理進行了創(chuàng)新發(fā)展，“雙周座談會”和“協(xié)商座談會”等協(xié)商形式被廣泛運用于國家治理中（李金河，2014）。[16]這些創(chuàng)新對中華人民共和國成立初期順利推進土地改革運動和資本主義工商業(yè)的社會主義改造等均產(chǎn)生了積極作用。1957年后，反右傾和“文化大革命”在很大程度上壓縮了協(xié)商治理的實踐空間，使協(xié)商治理在較長一段時間內(nèi)陷入了停滯狀態(tài)（馬一德，2014）。[17]

1978年改革開放后，我國的國家治理整體上開始進入轉(zhuǎn)型階段，先前建立的各項制度得以恢復(fù)。在國家治理轉(zhuǎn)型這一大背景下，一度中斷的協(xié)商治理被重新激活，協(xié)商治理所依賴的制度平臺得到了進一步發(fā)展，協(xié)商治理適用的領(lǐng)域也得到了明顯拓展。具體來說，中國人民政治協(xié)商會議第五屆全國委員會第二次會議的召開，標志著政治協(xié)商制度得以恢復(fù)運行，協(xié)商治理重新成為國家治理的制度內(nèi)核。

在此基礎(chǔ)上，協(xié)商治理的制度化重建得以順利推進。制度化重建首先體現(xiàn)在多黨合作和政治協(xié)商基本方針的重新闡釋，“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”成為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的基本方針，并延續(xù)至今。制度化重建的關(guān)鍵是政治協(xié)商這一制度安排相繼被寫入黨章和憲法。其中，黨的十三大決定將“堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度”寫入黨章。在此基礎(chǔ)上，八屆人大一次會議又將這一內(nèi)容寫入憲法。這些制度化建設(shè)使協(xié)商治理從頂層設(shè)計層面獲得了合法性依據(jù)，成為中國共產(chǎn)黨治國理政的重要組成部分。

最后，制度化重建在推進中得以不斷調(diào)適發(fā)展。進入新世紀后，如何將政治協(xié)商的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能成為政治協(xié)商改革創(chuàng)新的重要方向。從實踐看，改革創(chuàng)新的基本思路是通過嵌入治理決策推動政治協(xié)商的常態(tài)化運行，即“把政治協(xié)商納入決策程序，就重大問題在決策前和決策執(zhí)行中進行協(xié)商”。這表明中國共產(chǎn)黨開始有意識地將協(xié)商治理和治理決策進行融合，通過嵌入治理決策提高政治協(xié)商的運行有效性。

（二）社會協(xié)商對話：協(xié)商治理的邊界拓展

在對政治協(xié)商制度進行制度化重建的同時，中國共產(chǎn)黨開始逐步向社會賦權(quán)，以基層群眾自治為代表的一系列制度開始在基層建立起來。在這一階段，協(xié)商治理的發(fā)展集中表現(xiàn)為領(lǐng)域邊界拓展，即從以政黨協(xié)商合作和政治協(xié)商領(lǐng)域為代表的國家治理協(xié)商向社會治理領(lǐng)域發(fā)展。

協(xié)商治理邊界拓展的起點是黨的十三大報告。該報告明確提出了“社會協(xié)商對話”這一概念，并且指出要使社會協(xié)商對話形成制度，成為促進中國共產(chǎn)黨與社會、上級與下級保持溝通、達成共識的工作機制。比較而言，黨的十三大報告對社會協(xié)商對話的論述還比較宏觀，2002年黨的十六大報告則進行了較為系統(tǒng)的論述。報告在闡述社會協(xié)商對話制度價值的基礎(chǔ)上，進一步指出了社會協(xié)商對話的具體形式，包括社情民意反映制度、重大事項社會公示制度、社會聽證制度、專家咨詢制度、決策論證和責任制度等均被一一提出。由此，協(xié)商治理實現(xiàn)了實踐場域和空間的突破，為后來協(xié)商治理的進一步發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

在社會協(xié)商對話制度被中央提出后，各個地方對社會協(xié)商對話的實踐形式進行了創(chuàng)新轉(zhuǎn)化。歸納起來，這些創(chuàng)新轉(zhuǎn)化主要有三種路徑。第一種是通過社會協(xié)商對話明確治理議程，主要有領(lǐng)導(dǎo)熱線和公眾咨詢等形式。第二種是通過社會協(xié)商對話推動治理方案的制定，主要有社會聽證和民主懇談等形式。第三種是通過社會協(xié)商對話夯實治理方案的執(zhí)行基礎(chǔ)，主要有社區(qū)協(xié)調(diào)和信息公開等形式。這些創(chuàng)新帶來的重要影響是使協(xié)商治理在基層治理的各個方面均找到了可以轉(zhuǎn)化和實踐的載體，同時作為社會治理創(chuàng)新的重要路徑，通過協(xié)商進行創(chuàng)新也為協(xié)商治理的發(fā)展提供了持續(xù)動力。這些都為協(xié)商治理的系統(tǒng)化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

社會協(xié)商對話的興起表明，協(xié)商治理已經(jīng)突破既有的政治協(xié)商領(lǐng)域，開始成為中國共產(chǎn)黨強化與社會互動的重要機制，是中國共產(chǎn)黨適應(yīng)后人民公社和單位制時代的一種嘗試。在這個意義上，社會協(xié)商對話可以被理解為中國共產(chǎn)黨“整合社會力量與構(gòu)建共享性社會秩序的產(chǎn)物”（王洪樹，2015）。[18]

（三）回應(yīng)性政治：中國共產(chǎn)黨拓展協(xié)商治理邊界的內(nèi)在機理

從對政治協(xié)商建章立制，到對社會協(xié)商對話的拓展，實際上都和中國共產(chǎn)黨在改革開放后所面臨的國家治理任務(wù)高度相關(guān)。社會主義國家治理體制建立起來以后，在國家的主導(dǎo)下，我國的社會結(jié)構(gòu)在很長一段時間內(nèi)保持了較高的同質(zhì)性。建立在此基礎(chǔ)上的社會結(jié)構(gòu)被稱為“總體性社會”（孫立平等，1994），[19]由此，國家治理亦被稱為“總體支配”（渠敬東等，2009）。[20]這種同質(zhì)化的社會結(jié)構(gòu)存量在國家治理體制從計劃到市場的轉(zhuǎn)變過程中開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。改革開放過程中市場制度的引入導(dǎo)致社會結(jié)構(gòu)開始走向多元化，基于市場分化而產(chǎn)生的新的職業(yè)群體和階層開始產(chǎn)生并壯大。社會結(jié)構(gòu)的趨異所帶來的影響是深遠的，集中表現(xiàn)為社會利益訴求的多元化。作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨需要回應(yīng)和滿足日益多元化的利益訴求，構(gòu)建回應(yīng)性政治成為中國共產(chǎn)黨在推進國家治理轉(zhuǎn)型過程中需要解決的問題。

構(gòu)建回應(yīng)性政治面臨的一個重要問題是，如何在不改變現(xiàn)有基本制度框架的基礎(chǔ)上通過技術(shù)性調(diào)整提高國家治理的代表性，進而鞏固中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。由此，可以看到改革開放以來中國國家治理的轉(zhuǎn)型軌跡主要表現(xiàn)為從總體支配走向技術(shù)治理。在邁向技術(shù)治理的過程中，如何將社會尤其是公眾偏好有效整合嵌入政策過程是主要議題，由此催生出諸如基層群眾自治、社會組織參與社會治理等制度創(chuàng)新，但公眾有效嵌入政策過程的效果并不明顯。因此，如何讓公眾有效嵌入政策過程始終是中國共產(chǎn)黨推動國家治理轉(zhuǎn)型需要攻克的問題。

總之，從總體支配走向技術(shù)治理的國家治理轉(zhuǎn)型趨勢為中國共產(chǎn)黨拓展協(xié)商治理的領(lǐng)域邊界提供了契機。在中國共產(chǎn)黨調(diào)整治國理政思路的基礎(chǔ)上，國家開始主動向社會賦權(quán)，而社會在被賦權(quán)的基礎(chǔ)上也逐漸生長，進而初步形成了黨與社會的雙向賦權(quán)與共生，這種格局為后來協(xié)商治理進一步拓展實踐空間奠定了基礎(chǔ)。

四、走向自覺：中國共產(chǎn)黨治國理政現(xiàn)代化的協(xié)商治理

黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨治國理政的一個重點工作是推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，其突出特點是體系建設(shè)和能力提升的系統(tǒng)化和集成化。在此過程中，作為領(lǐng)導(dǎo)方式的協(xié)商治理經(jīng)歷了從身份確認到成熟定型的自覺過程。

（一）協(xié)商民主：協(xié)商治理的新身份

在很長一段時間內(nèi)，雖然政治協(xié)商作為基本政治制度存在，社會協(xié)商對話也被視為向社會賦權(quán)的有益嘗試，但這些制度安排并未上升為一種民主形式，在國家治理尤其是基層社會治理中無法作為一種制度化規(guī)定而存在。隨著中國共產(chǎn)黨對協(xié)商治理認識的深化，協(xié)商治理在國家治理體系中的位置發(fā)生了顯著變化，協(xié)商治理和選舉治理都被認為是社會主義民主的重要形式。這種變化意味著協(xié)商治理開始進入社會主義民主話語體系，為后續(xù)協(xié)商治理獲得民主身份奠定了基礎(chǔ)。

協(xié)商治理獲得民主新身份的標志是2007年發(fā)布的《中國的政黨制度》，該文件正式提出了協(xié)商民主概念。當然，該文件對協(xié)商民主的介紹，在內(nèi)涵上仍以政協(xié)協(xié)商為主，在實踐場域和主體方面都還沒有形成體系，關(guān)于協(xié)商民主的內(nèi)涵和外延無論是在官方文件還是在理論研究中都不明確。一方面，雖然此時中央文件提出了協(xié)商民主概念，但并沒有進行系統(tǒng)論述，其實踐場景主要是政協(xié)協(xié)商。另一方面，此時的理論研究分歧更為明顯。一是理論界在討論協(xié)商民主問題時使用的概念比較多元化。從事引介工作的學(xué)者往往使用協(xié)商民主、審議民主、審慎民主、慎議民主等概念，其目的是與英文文獻保持一致。還有學(xué)者使用中國特色協(xié)商民主、中國式協(xié)商民主、本土協(xié)商民主等概念，以示與英文相關(guān)概念的區(qū)別。二是理論界關(guān)于協(xié)商民主的討論面臨著較大分歧。一種觀點認為中國本土的協(xié)商民主與西方協(xié)商民主并無本質(zhì)上的區(qū)別，協(xié)商民主的理論發(fā)展在很大程度上還是西方協(xié)商民主導(dǎo)入的結(jié)果（張卓明，2021）。[21]但也有觀點認為中國的政治協(xié)商與英語語境下的協(xié)商民主存在本質(zhì)性差異，甚至有學(xué)者提出中國協(xié)商民主的協(xié)商對應(yīng)的英文單詞應(yīng)該是“consultative”而非“deli b erative”（李林，2015）。[22]

（二）系統(tǒng)化：協(xié)商治理的成熟定型

黨的十八大以來，協(xié)商民主的發(fā)展進入快車道，其制度化進程與前期相比明顯提速，主要集中在以下三個方面。

1.協(xié)商民主的稱謂被確定下來。2012年黨的十八大報告正式提出了社會主義協(xié)商民主這一概念，從而解決了此前存在的多元概念問題。值得注意的是，從中央相關(guān)文件的英文版本看，社會主義協(xié)商民主并非西方語境下的協(xié)商民主，其英文被翻譯為consultative democracy而非deli b erative democracy。這決定了社會主義協(xié)商民主具有一些特殊性。

2.協(xié)商民主的內(nèi)涵逐步被明確。黨的十八大報告雖然延續(xù)了《關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》和《中國的政黨制度》白皮書的觀點，指出“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式”，但沒有進行系統(tǒng)討論，而是將重心放在了如何完善社會主義協(xié)商民主問題上。社會主義協(xié)商民主的內(nèi)涵和外延被系統(tǒng)討論主要集中在后續(xù)的兩個中央文件中。第一個文件是2013年黨的十八屆三中全會公報，第二個文件是2015年發(fā)布的《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，該文件首次系統(tǒng)論述了社會主義協(xié)商民主的內(nèi)涵。在此基礎(chǔ)上，黨的十九大報告進一步強化了協(xié)商民主在中國共產(chǎn)黨治國理政體系中的地位，指出“協(xié)商民主是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式”。

3.協(xié)商民主的實踐場景基本成型。黨的十八屆三中全會公報首次對社會主義協(xié)商民主的實踐體系進行了梳理，指出協(xié)商民主包括“立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會協(xié)商”五大場景?！蛾P(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》對此進行了補充完善，增加了基層協(xié)商場景，繼而系統(tǒng)闡述了政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商和基層協(xié)商六大協(xié)商場景的內(nèi)涵與構(gòu)成。但該文件對社會組織協(xié)商并未單獨展開討論，而是將其放在了基層協(xié)商這一場景的末尾，指出“探索開展社會組織協(xié)商”。這意味著社會組織協(xié)商還沒有成為一種獨立的協(xié)商場景。黨的十九大報告對此進行了發(fā)展，其變化在于把社會組織協(xié)商上升為獨立的協(xié)商場景。由此，社會主義協(xié)商民主的七大實踐場景基本上被確定下來。

（三）中國共產(chǎn)黨治國理政現(xiàn)代化：協(xié)商治理系統(tǒng)化的新動能

可以看到，進入新世紀以來，尤其是在黨的十八大召開之后，協(xié)商民主的發(fā)展進度明顯加快，協(xié)商民主的概念、內(nèi)涵和實踐場景得以逐步清晰并沉淀下來，成為中國共產(chǎn)黨治國理政的主要依據(jù)之一。

與建立政權(quán)和改革開放早期相比，黨的十八大以后協(xié)商民主發(fā)展的最明顯特征是協(xié)商治理作為一種民主形式在觀念和實踐兩個層面走向自覺，即觀念和實踐的成熟定型。協(xié)商民主之所以在黨的十八大以后走向自覺，與中國共產(chǎn)黨推進國家治理轉(zhuǎn)型這一大背景息息相關(guān)。中國國家治理轉(zhuǎn)型在黨的十八大以后出現(xiàn)的一個新趨勢是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這就要求國家治理所依賴的結(jié)構(gòu)和要素進行系統(tǒng)化調(diào)整，如何在調(diào)整中實現(xiàn)治理穩(wěn)定是最為關(guān)鍵的問題，致力于共識政治的協(xié)商民主成為必然選擇。

承接轉(zhuǎn)型重任的協(xié)商治理也明顯不同于英語語境下的協(xié)商治理。首先，國家治理轉(zhuǎn)型的全面性和系統(tǒng)性意味著協(xié)商治理具有多層次和廣泛性的特征，協(xié)商不僅存在于國家治理和政治領(lǐng)域，同樣也存在于基層和社會領(lǐng)域。其次，中國共產(chǎn)黨在中國國家治理現(xiàn)代化進程中的領(lǐng)導(dǎo)位置決定了協(xié)商治理在實踐中具有政黨中心主義的結(jié)構(gòu)性特征。這種結(jié)構(gòu)性特征不僅使協(xié)商治理成為中國共產(chǎn)黨治國理政現(xiàn)代化的“潤滑劑”，而且也將重新塑造中國共產(chǎn)黨與社會互動的形態(tài)和渠道。最后，場景的全面性和政黨中心主義的結(jié)構(gòu)特征決定了協(xié)商治理具有黏合治理共識和治理效率的實踐優(yōu)勢。這種優(yōu)勢實際上彌補了西方協(xié)商民主共識與決策、理論與實踐雙重斷裂的缺憾。

五、基層協(xié)商：新時代中國共產(chǎn)黨轉(zhuǎn)化協(xié)商治理制度優(yōu)勢的實踐進路

從制度變遷的角度來說，協(xié)商治理走向自覺標志著其制度體系的穩(wěn)定和成熟。但自覺并不意味著協(xié)商治理制度在實踐中形成了“激勵兼容”狀態(tài)，借助制度調(diào)適將協(xié)商治理的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)勢是協(xié)商治理發(fā)展的常態(tài)，基層治理可以成為協(xié)商治理開展優(yōu)勢轉(zhuǎn)化的主要場域。

（一）協(xié)商重心下移：協(xié)商治理的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化路徑

中國協(xié)商治理的成熟定型主要表現(xiàn)為協(xié)商治理成為中國國家治理的基礎(chǔ)要素，并在規(guī)范層面上形成了不同于西方協(xié)商民主和選舉民主的制度優(yōu)勢。但需要注意的是，社會主義協(xié)商民主的制度優(yōu)勢還未充分轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)勢，協(xié)商治理在運行過程中還存在諸多挑戰(zhàn)。具體來說，協(xié)商民主在實踐中的制度權(quán)威性還比較薄弱，協(xié)商共識對治理的影響程度還不高，如何提高實踐效能是協(xié)商治理進行優(yōu)勢轉(zhuǎn)化的主要議題。

提高協(xié)商治理的實踐效能應(yīng)當與一定階段內(nèi)中國共產(chǎn)黨治國理政的重心有機結(jié)合起來。改革開放以后，中國共產(chǎn)黨治國理政的一個重心就是發(fā)展經(jīng)濟，其邏輯是通過發(fā)展積累合法性，但發(fā)展過程中也面臨著不均等、不平衡等挑戰(zhàn)，突破以經(jīng)濟建設(shè)為中心的平衡型治理模式正在形成。平衡型治理的本質(zhì)是中國共產(chǎn)黨重新塑造效率和價值的關(guān)系，目標是實現(xiàn)政治秩序與社會活力的良性互動，進而為黨治國理政現(xiàn)代化提供持續(xù)不斷的動力來源。黨的十八大以來，黨中央提出的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進一步表明中國共產(chǎn)黨對平衡型治理的認識進入一個新階段，即從以內(nèi)容調(diào)適驅(qū)動平衡發(fā)展轉(zhuǎn)向以制度和結(jié)構(gòu)調(diào)適驅(qū)動平衡發(fā)展。

在觀念層面，“以人民為中心的發(fā)展思想”逐步成熟（羅紅杰和平章起，2020），[23]平衡市場治理和社會治理的關(guān)系成為焦點之一，表現(xiàn)為在促進經(jīng)濟發(fā)展的同時強調(diào)維護社會公平正義。在這個過程中，中國共產(chǎn)黨對基層治理的強調(diào)超越了以往任何時期，基層治理在國家治理中的位置正在獲得前所未有的強化。與基層治理地位的提升同步，中國共產(chǎn)黨正在推進新一輪基層治理變革，即通過治理重心下移實現(xiàn)基層治理與市場治理的平衡發(fā)展。從這個角度來說，協(xié)商治理的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化需要適應(yīng)中國共產(chǎn)黨推進的治理重心下移這個發(fā)展趨勢，進行協(xié)商重心下移。協(xié)商治理的重心下移，本質(zhì)上要求協(xié)商治理要進入人民群眾當中去，成為人民群眾實現(xiàn)美好生活的治理機制。

（二）基層協(xié)商：協(xié)商治理的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化載體

基層協(xié)商可以成為協(xié)商治理優(yōu)勢轉(zhuǎn)化的載體。其一，從協(xié)商治理的系統(tǒng)化和制度化歷程看，雖然在很長一段時間內(nèi)政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商占據(jù)主要位置，但基層協(xié)商治理的興起在很大程度上推進了協(xié)商治理走向自覺。以溫嶺為代表的基層協(xié)商民主的發(fā)展表明，協(xié)商民主并不僅僅局限于政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商，也可以普及到社會治理當中。這實際上為協(xié)商民主的空間拓展提供了經(jīng)驗論據(jù)。其二，從現(xiàn)狀看，政治協(xié)商和人大協(xié)商已經(jīng)初步建立了制度體系，法治化水平得到了提升，而基層協(xié)商還需要提升其制度化和法治化水平。其三，基層協(xié)商是其他協(xié)商場景都需要依托的載體，這些協(xié)商場景都需要借助基層協(xié)商建立實踐平臺和“工作抓手”（陳家剛，2021）。[24]

基層治理的特殊性也賦予協(xié)商治理優(yōu)勢轉(zhuǎn)化以更大的空間。

1.基層治理需要構(gòu)建新型利益協(xié)調(diào)秩序。當治理重心下移到基層后，能否在基層治理中構(gòu)建新型利益協(xié)調(diào)秩序成為影響中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)治國理政現(xiàn)代化的重要因素。傳統(tǒng)的行政化路徑顯然不符合中國共產(chǎn)黨提出的“社會治理共同體”發(fā)展目標，選舉路徑與現(xiàn)有的制度環(huán)境不相吻合，協(xié)商治理成為塑造基層新型利益協(xié)調(diào)秩序的主要機制。

2.協(xié)商治理在基層治理的應(yīng)用性更強?；鶎又卫淼奶攸c是：一方面對事務(wù)的處置強調(diào)“及時性、實質(zhì)性和回應(yīng)性”（呂德文，2018）；[25]另一方面情境因素千差萬別，只有充分溝通才能建立共識基礎(chǔ)。這為協(xié)商治理提供了空間，但同時也要求協(xié)商治理建立一套高效率、共識導(dǎo)向的運作機制。因此，與其他協(xié)商場景相比，基層治理場景能夠較快地把協(xié)商治理的共識成果轉(zhuǎn)化為治理行動。

3.協(xié)商治理在基層的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化更具靈活性。從現(xiàn)實來看，目前中國協(xié)商治理的創(chuàng)新發(fā)展主要集中在基層治理中，部分城市的街鎮(zhèn)黨組織已經(jīng)在參與式預(yù)算、共識論壇、開發(fā)空間、居民提案、自治金等協(xié)商技術(shù)方面開展了豐富的實踐?；鶎又卫淼撵`活性決定了其能夠在有效控制風險的情況下引進和更新協(xié)商技術(shù)，并通過小范圍實踐不斷磨合調(diào)適新技術(shù)，進而為實現(xiàn)協(xié)商技術(shù)與既有治理結(jié)構(gòu)的“激勵兼容”提供基礎(chǔ)。與之相比，其他協(xié)商場景則明顯不具備這種優(yōu)勢。

（三）向基層賦權(quán)增能：協(xié)商治理的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化關(guān)鍵

基層協(xié)商的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化面臨著突破性挑戰(zhàn)。一方面，基層治理可能更容易受政績因素的影響，導(dǎo)致基層協(xié)商的創(chuàng)新實踐在內(nèi)容上呈現(xiàn)技術(shù)治理的行為取向（付建軍，2020）。[26]另一方面，基層治理的低位性可能無法使優(yōu)勢轉(zhuǎn)化突破現(xiàn)有制度結(jié)構(gòu)。因為基層協(xié)商的嵌入實際上是對基層治理結(jié)構(gòu)的突破，這就需要通過制度創(chuàng)新來攻克，而基層治理的低位性不足以提供充分的能動性來推動此類制度創(chuàng)新。

向基層賦權(quán)增能是協(xié)商治理通過重心下移進行優(yōu)勢轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵，具體包括以下三個方面。

1.應(yīng)提升基層協(xié)商的地位?；鶎訁f(xié)商實際上是將協(xié)商治理的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)勢的關(guān)鍵，但目前對基層協(xié)商的強調(diào)并不顯著。具體來說，關(guān)于基層協(xié)商的制度建設(shè)較為滯后，雖然基層協(xié)商已經(jīng)擁有了頂層設(shè)計的依據(jù)，但通過何種形式開展，協(xié)商成果如何與治理過程關(guān)聯(lián)起來等問題，到目前為止還沒有明確規(guī)定?？梢詮捻攲釉O(shè)計層面建立基層協(xié)商民主運行的規(guī)章和條例，同時在現(xiàn)有基層治理相關(guān)法律中明確基層協(xié)商的位置，使基層在運用協(xié)商治理機制時有法可依。

2.應(yīng)進一步強化賦權(quán)基層的力度。基層治理作為整個國家治理鏈條的末端，在壓力型體制下層層加碼邏輯最終匯聚到基層，使基層政權(quán)更偏好通過高效率的治理方式“完成任務(wù)”“擺平問題”。協(xié)商治理顯然不是“完成任務(wù)”和“擺平問題”最有效率的方式，這導(dǎo)致基層政權(quán)使用協(xié)商治理的動力并不強。由此，要提高基層協(xié)商的實踐效能，關(guān)鍵是改變基層治理的結(jié)果導(dǎo)向邏輯，增加基層治理的程序規(guī)定性。

3.需要對現(xiàn)有的協(xié)商能力提升模式進行調(diào)整。雖然目前基層治理普遍建立了基層協(xié)商平臺，但基本上是遵循改造模式，即把傳統(tǒng)的會議制度改造為協(xié)商會議制度，公眾在協(xié)商治理過程中的位置并無本質(zhì)性改變，缺乏實體的訓(xùn)練載體。因此，可以在基層治理中引入?yún)f(xié)商民意測驗或者開放空間等協(xié)商機制，圍繞基層治理中的民生微議題開展微協(xié)商，將協(xié)商和決策融合起來，進而為逐步提高公眾協(xié)商能力奠定基礎(chǔ)。

六、結(jié)語

對中國協(xié)商治理的發(fā)展歷程進行梳理，可以看到協(xié)商治理在中國之所以能夠走向協(xié)商民主，與中國共產(chǎn)黨對建立政權(quán)和國家治理轉(zhuǎn)型的認識深化高度相關(guān)。在百年發(fā)展歷程中，中國共產(chǎn)黨運用協(xié)商治理應(yīng)對特定階段的重心任務(wù)，使協(xié)商治理成為中國國家治理的重要構(gòu)成要素，基于協(xié)商治理的共識邏輯也成為理解中國國家治理現(xiàn)代化邏輯的鑰匙。作為一種領(lǐng)導(dǎo)方式，協(xié)商治理是中國共產(chǎn)黨在發(fā)展過程中的創(chuàng)造性實踐，其目的是將社會主體有效嵌入治理決策過程，進而改變以往較為封閉的決策模式，為推動黨治國理政現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。通過協(xié)商治理將社會主體嵌入治理決策過程，也表明中國共產(chǎn)黨在處理與社會的關(guān)系方面具備不斷進行調(diào)適創(chuàng)新的能力，其目標是構(gòu)建基于治理的政黨-社會常態(tài)化互動。從現(xiàn)實來看，中國國家治理轉(zhuǎn)型所追求的高速發(fā)展和常態(tài)化的政黨-社會關(guān)系初步形成了良性互動格局，在一定程度上解決了發(fā)展過程中的代表性政治問題，進而為中國國家治理現(xiàn)代化的順利推進提供了較為穩(wěn)定的社會環(huán)境。放眼未來，中國的國家治理正在整體進入新科技革命時代，黨的十九屆四中全會革命性地提出了科技支撐社會治理的論斷。可以說，技術(shù)賦能已經(jīng)成為這個時代的重要特征，通過虛擬的增量創(chuàng)新替代和倒逼難度較大的存量改革成為趨勢。信息技術(shù)尤其是新一代人工智能技術(shù)通過在線協(xié)商能夠較好地解決協(xié)商治理所面臨的大規(guī)模參與和共識代表性困境，從而降低協(xié)商治理在大國情境下的高運行成本?？梢哉f，信息技術(shù)的介入為中國共產(chǎn)黨更好地獲取社情民意創(chuàng)造了條件，能夠使協(xié)商治理形成更具針對性和精準性的政策結(jié)果，讓協(xié)商治理的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化在不改變存量的前提下更具突破性。在此背景下，推動協(xié)商治理和信息技術(shù)的深度融合或成為未來發(fā)展的重要議題。在基層協(xié)商層面，技術(shù)驅(qū)動的協(xié)商治理有可能突破基層協(xié)商的情境性和政績驅(qū)動等約束條件，使基層協(xié)商更具功能性，但技術(shù)的介入反過來也要求基層政權(quán)具有更高水平的協(xié)商場景創(chuàng)新能力，因為技術(shù)驅(qū)動最終都需要通過場景來實現(xiàn)。