毛 佳，朱述斌

（江西農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，江西 南昌 330039）

一、引言與相關(guān)文獻(xiàn)評述

糧食安全既關(guān)乎國家的獨立自主，又關(guān)系著國民生存安全，長久以來被各國視為永恒課題，高度重視。尤其是2020年，全球遭遇新冠肺炎疫情沖擊，國內(nèi)外環(huán)境日趨復(fù)雜，部分國家對糧食出口進(jìn)行限制，全球動蕩源和風(fēng)險點顯著增多，糧食供應(yīng)秩序面臨挑戰(zhàn)，為我們再一次敲響了穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、保障糧食安全的警鐘。

基于糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)性、弱質(zhì)性特征，財政政策成為各國促進(jìn)糧食生產(chǎn)不可或缺的共同政策選擇。通過對我國糧食安全財政政策演變歷程進(jìn)行回顧，可以發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)學(xué)者都聚焦于兩個方面進(jìn)行探討。一是基于政策演變，從糧食生產(chǎn)的補(bǔ)貼政策（嚴(yán)紅和朱倩云，2019；劉佳，2020）、流通制度（錢煜昊等，2019）、價格調(diào)控政策（周楊和邵喜武，2019；廖進(jìn)球和黃青青，2018；王瑾，2020）等視角對糧食安全財政政策演變歷程進(jìn)行梳理和歸納。[1-6]多數(shù)學(xué)者將市場化進(jìn)程作為政策階段劃分的關(guān)鍵節(jié)點（中國農(nóng)村財經(jīng)研究會課題組，2016；張軍偉，2017；胡小平等，2018；陳祥云等，2020），也有部分學(xué)者按照財政支持力度的變化對糧食安全財政政策演變進(jìn)行階段劃分（趙和楠和侯石安，2019）。[7-11]二是堅持問題導(dǎo)向，多數(shù)學(xué)者通過實證分析對現(xiàn)有糧食安全財政政策實施效果進(jìn)行評價（黃季焜等，2011；李瑩，2017；張凡凡等，2018）。[12-14]也有學(xué)者從糧食價格調(diào)控遇到的新難題、糧食安全面臨的外部挑戰(zhàn)、糧食補(bǔ)貼政策面臨的新形勢等角度對政策存在的問題和優(yōu)化方向提出建議（汪文忠，2019；周靜，2020；劉永勝等，2010）。[15-17]這些研究對進(jìn)一步完善我國糧食安全財政政策起到了重要作用。但是，現(xiàn)有研究仍然偏少，且鮮有學(xué)者從制度演變的角度去系統(tǒng)分析糧食安全財政政策調(diào)整的內(nèi)在邏輯，更少有從頂層設(shè)計和政策執(zhí)行的雙視角去研究現(xiàn)有糧食安全財政政策中存在的問題。因此，為充實有關(guān)研究，本文在建黨百年之際，對我國糧食安全財政政策演變歷程進(jìn)行回顧，探究其內(nèi)在演變規(guī)律，并立足當(dāng)前形勢，提出了我國糧食安全財政政策中可能存在的問題及優(yōu)化方向，以期為政府部門決策、實踐提供參考依據(jù)。

本文余下部分結(jié)構(gòu)如下：第二部分詳細(xì)梳理新中國成立以來我國糧食安全財政政策的演變歷程；第三部分對我國糧食安全財政政策演變的內(nèi)在邏輯進(jìn)行歸納；第四部分對我國當(dāng)前糧食安全財政政策中存在的突出問題進(jìn)行闡述；第五部分對全文進(jìn)行歸納總結(jié)，并為“十四五”時期完善糧食安全財政政策提出優(yōu)化方向。

二、我國糧食安全財政政策的演變歷程

糧食安全財政政策指的是政府為了實現(xiàn)保障糧食供給、維持穩(wěn)定的谷物自給率、確?？诩Z絕對安全等底線要求，圍繞糧食生產(chǎn)、儲備、運輸、銷售和消費等各環(huán)節(jié)制定的一系列財政舉措。新中國成立以來，我國糧食安全財政政策不斷調(diào)整、優(yōu)化，為保障國家糧食安全、提升農(nóng)民生活水平作出了巨大貢獻(xiàn)。對其演變歷程進(jìn)行回顧、梳理，不僅是對歷史成就的經(jīng)驗總結(jié)，也是對進(jìn)一步完善財政政策，更好地保障糧食安全的探索。筆者基于前人的劃分經(jīng)驗，以政府支持力度和糧食購銷制度改革為主線，對新中國成立以來我國糧食安全財政政策演變歷程進(jìn)行了梳理、歸納、總結(jié)，整體劃分為四個階段，即1949—1978年的由短暫的糧食自由購銷轉(zhuǎn)向統(tǒng)購統(tǒng)銷階段；1978—1993年的由糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷向糧食購銷市場化轉(zhuǎn)軌階段；1993—2003年的探索發(fā)揮市場調(diào)控作用的支糧階段；2004年至今的全面支糧階段。

（一）1949—1978年：由短暫的糧食自由購銷轉(zhuǎn)向統(tǒng)購統(tǒng)銷階段

新中國成立后，各項事業(yè)百廢待興，再加上建國初期我國曾一度呈現(xiàn)糧食供需矛盾尖銳的問題，私人糧商投機(jī)倒把、哄抬糧價。如北京市在1949年2月到1950年3月僅11個月的時間糧食批發(fā)價格就上漲了70余倍，上海市1950年2月的大米成交價也較上年上漲了60余倍。糧價的劇烈波動給人民生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了嚴(yán)重?fù)p害。面對嚴(yán)峻的糧食供需形勢，為保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)居民糧食需求，國家很快便結(jié)束了短暫的糧食自由購銷階段。隨著1953年《關(guān)于實行糧食的計劃收購與計劃供應(yīng)的決議》出臺，我國全面進(jìn)入了糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷階段。這一階段，雖然國家財政也在一定程度上給予了糧食產(chǎn)業(yè)扶持政策，比如，先后四次提高糧食統(tǒng)購價格，對主要產(chǎn)糧區(qū)實施加價獎勵政策，對農(nóng)藥、化肥實施購銷差價補(bǔ)貼，等等。但受“重工輕農(nóng)”思想的影響，國家統(tǒng)一以低價購、銷糧食，使得糧農(nóng)在社會分配中處于不利地位。僅1954—1978年，我國通過這種不等價交換實現(xiàn)的農(nóng)業(yè)剩余就超過了5000億元（周靜，2020）。[16]再加上農(nóng)業(yè)稅的征收，加速了資本從農(nóng)業(yè)部門向工業(yè)部門轉(zhuǎn)移，一定程度上損害了糧農(nóng)利益。因此，可以認(rèn)為這一階段政府在保障糧食安全方面的目標(biāo)是實現(xiàn)基本供需平衡，總體呈現(xiàn)負(fù)向支持保護(hù)的特點。

（二）1978—1993年：由糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷向糧食購銷市場化轉(zhuǎn)軌階段

黨的十一屆三中全會以后，全國上下掀起了改革開放的熱潮。1978年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制率先從安徽省鳳陽縣農(nóng)村發(fā)起，并逐步推向全國，使農(nóng)民在擺脫了人民公社大集體對糧食生產(chǎn)積極性束縛的同時也對農(nóng)業(yè)稅等各種負(fù)擔(dān)有了更為直觀的感受。這一變革是農(nóng)業(yè)發(fā)展的轉(zhuǎn)折點，也是糧食購銷市場化的起點，對提高農(nóng)戶的生產(chǎn)效率和種糧積極性起到了明顯作用。這一時期的糧食安全財政政策主要體現(xiàn)在糧食價格政策和糧食儲備政策兩個方面。

從糧食價格政策來看，1984年之前我國實行的是統(tǒng)購統(tǒng)銷糧食安全財政政策，糧食由政府統(tǒng)一定價，并不斷提高定購價格，給國家財政帶來了較大壓力。在20世紀(jì)80年代后，我國通過“減量提價”“價格雙軌制”“保量放價”等一系列政策措施，在不觸動計劃經(jīng)濟(jì)體制的前提下，引入了市場因素。1985年，我國正式宣布取消糧食統(tǒng)購，保留統(tǒng)銷政策，實行糧食價格“雙軌制”，造成了糧食價格“倒掛”問題，進(jìn)一步加重了政府財政負(fù)擔(dān)。為此，在1991年，國家開始逐漸出臺“保量放價”的政策，進(jìn)一步提高了糧食統(tǒng)銷價格。但此時，由于議購范圍和定購范圍內(nèi)的價格分別由市場和政府主導(dǎo)，所以此時的糧食價格呈現(xiàn)出政府、市場雙主導(dǎo)的混合型特征。

（三）1993—2003年：探索發(fā)揮市場調(diào)控作用的支糧階段

黨的十四大明確提出，要建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用。這一論斷從根本上破除了將計劃和市場視為社會基本制度范疇的思想束縛，也讓我們對“計劃”與“市場”的關(guān)系有了新的認(rèn)識。為進(jìn)一步探索糧食安全財政政策新形式，更好地發(fā)揮市場起到了舉旗定向的作用。這一時期，我國以糧食價格改革為重點，放開了糧食收購價格，建立了以補(bǔ)償糧農(nóng)生產(chǎn)成本且有適當(dāng)利潤為原則的“糧食收購保護(hù)價格制度”和以促進(jìn)流通市場穩(wěn)定，保障國家糧食安全為目標(biāo)的“糧食風(fēng)險基金制度”。與此同時，我國糧食銷售價格在全國范圍內(nèi)陸續(xù)放開，糧食流通支持方式逐漸轉(zhuǎn)向以補(bǔ)貼儲備企業(yè)、糧食收購等流通環(huán)節(jié)為主。1995年，為更好地保障糧食生產(chǎn)，我國在進(jìn)一步提高糧食定購價格的同時，將地方糧食儲備作為財政重點支持方向，給予大力傾斜。1998年，進(jìn)一步實行了按保護(hù)價收購農(nóng)民余糧的政策，并通過建立農(nóng)業(yè)發(fā)展基金，實施財政貼息政策，引導(dǎo)金融信貸資金支持糧食生產(chǎn)等方式，進(jìn)一步發(fā)揮市場作用，促進(jìn)糧食生產(chǎn)，初步建立了市場化的財政支糧政策調(diào)控體系。

（四）2004年至今：全面支糧階段

從1999年開始，我國糧食產(chǎn)量逐年遞減，在2002年微增0.98個百分點后，2003年大幅下降5.77個百分點，糧食生產(chǎn)水平一時間回到十年前?；诩Z食生產(chǎn)這一嚴(yán)峻形勢，21世紀(jì)初，在我國國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性變化的情況下，中央一改過去以農(nóng)輔工的發(fā)展模式，確立了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和“多予、少取、放活”的基本方針。從2004年起，連續(xù)18年出臺事關(guān)“三農(nóng)”問題的中央“一號文件”，從不同角度詮釋了保障糧食安全的必要性和重要性，并結(jié)合國情，因時制宜地采取了一系列有效措施支持糧食生產(chǎn)。其中最具有跨時代意義的就是取消了實施近50年的“農(nóng)業(yè)稅”，這也標(biāo)志著我國開始進(jìn)入全面支糧階段。這一時期我國糧食安全財政政策日趨多元、多樣。

從糧食價格政策來看，從2004年起，我國全面放開國內(nèi)糧食購銷市場，糧食價格開始進(jìn)入了市場主體多元化與購銷市場化并存的新階段（亢霞，2010）。[18]為穩(wěn)定農(nóng)民收入、刺激糧食生產(chǎn)，我國開始實施最低收購價政策，并針對不同的糧食產(chǎn)品，相繼出臺臨時收儲政策。2014年，為應(yīng)對糧食國內(nèi)價格高于國際市場以及“三量齊增”的發(fā)展難題，我國開始探索“價補(bǔ)分離政策”改革。在全國范圍內(nèi)逐漸取消了棉花、大豆臨時收儲政策，并開始在部分領(lǐng)域全面推行農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格政策改革試點，分品種相繼建立了生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策。

從糧食補(bǔ)貼政策看，糧食生產(chǎn)直接補(bǔ)貼政策于2004年起在全國范圍內(nèi)全面推開。該項補(bǔ)貼與流通環(huán)節(jié)脫鉤，轉(zhuǎn)向生產(chǎn)環(huán)節(jié)，對農(nóng)民實行了直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼等“三項補(bǔ)貼”。2006年，為解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格上漲壓減農(nóng)戶收益的問題，我國開始實施生產(chǎn)資料綜合直補(bǔ)，初步形成了糧食直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼為主的“四項補(bǔ)貼”政策。但由于直接補(bǔ)貼與耕地種糧面積不掛鉤，激勵效果并不顯著。為此，2016年我國將“農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等三項補(bǔ)貼”合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼，以進(jìn)一步支持耕地地力保護(hù)和鼓勵糧食適度規(guī)模經(jīng)營。

從一般性服務(wù)支持政策看，除了以上三種財政支糧政策外，為充分調(diào)動地方政府抓糧食生產(chǎn)的積極性，提升糧食綜合生產(chǎn)能力，有效保障國家糧食安全，我國從完善獎補(bǔ)政策、提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加大科技投入等方面采取了許多有效的舉措。如，實施產(chǎn)糧大縣獎勵政策，設(shè)立了小型農(nóng)田水利建設(shè)補(bǔ)助專項資金，開展了小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)，實施測土配方施肥補(bǔ)助項目，實施基層農(nóng)技推廣體系改革與建設(shè)示范縣項目，等等。為促進(jìn)糧食生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展，確?！安丶Z于地、藏糧于技”，2014年我國啟動了新一輪退耕還林還草政策。退耕還林、退耕還草每畝分別按照1500元和1000元的標(biāo)準(zhǔn)及時下?lián)苎a(bǔ)助資金。2019年，選取部分重點省份，對其實施綠色循環(huán)優(yōu)質(zhì)高效特色農(nóng)業(yè)促進(jìn)項目以以獎代補(bǔ)的方式予以補(bǔ)助。

三、我國糧食安全財政政策演變的內(nèi)在邏輯

糧食安全財政政策的變化既體現(xiàn)了黨和國家的執(zhí)政理念，也是我國在不同發(fā)展階段應(yīng)對宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢變化的成果，具有一定的內(nèi)在演變邏輯。為此，筆者依據(jù)“政策實施背景—政策目標(biāo)—主要舉措—實施效果—下一階段政策實施背景……”的思路，對新中國成立以來我國糧食安全財政政策演變軌跡進(jìn)行了梳理（具體見表1），并遵循“以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革為目標(biāo)、以糧食供求平衡為導(dǎo)向、以解決社會主要矛盾為根本、以提高農(nóng)民收入為宗旨的內(nèi)在邏輯”等四條主線，對糧食安全財政政策的演變規(guī)律進(jìn)行了總結(jié)。

成果數(shù)據(jù)中最常見的問題就是屬性內(nèi)容填寫錯誤，例如，在填寫所使用的主要影像時，影像的名稱或者波段數(shù)存在問題，或所使用的補(bǔ)充影像情況未在相關(guān)層中填寫說明。還有二級檢查時間早于一級檢查時間，時間邏輯不合理等。此類問題的產(chǎn)生往往是由于元數(shù)據(jù)生產(chǎn)沒有與生產(chǎn)環(huán)節(jié)同步進(jìn)行，如果能做到邊生產(chǎn)邊填寫，而不是后期補(bǔ)充填寫，相信此類問題會減少很多。

表1 新中國成立以來糧食安全財政政策演進(jìn)趨勢

一是遵循以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革為目標(biāo)的內(nèi)在邏輯。新中國成立70余年來，我國社會主義經(jīng)濟(jì)制度的演進(jìn)大體可以以改革開放為關(guān)鍵節(jié)點劃分為改革開放前和改革開放后，而其中又可以劃分為若干階段的連續(xù)性變遷進(jìn)程。改革開放前，我國實現(xiàn)了從多種經(jīng)濟(jì)形式混存到逐步建立并實施社會主義公有制經(jīng)濟(jì)、按勞分配制度與計劃經(jīng)濟(jì)體制的社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度的轉(zhuǎn)變。在這一特殊的計劃經(jīng)濟(jì)體制背景下，政府在糧食的生產(chǎn)、購銷、價格、消費等方面具有絕對的調(diào)控能力，表現(xiàn)出了高度的計劃性和壟斷性。這也就是為什么政府能夠充分發(fā)揮財政調(diào)控作用，實現(xiàn)以農(nóng)輔工的制度基礎(chǔ)。改革開放以后，我國經(jīng)濟(jì)制度不斷變遷，經(jīng)濟(jì)體制實現(xiàn)了從單一的計劃經(jīng)濟(jì)，到計劃經(jīng)濟(jì)為主、市場調(diào)節(jié)為輔，再到發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用和強(qiáng)調(diào)市場的決定性作用的轉(zhuǎn)變。國內(nèi)糧食安全財政政策也隨之作了相應(yīng)的調(diào)整，如2016年我國實施玉米收儲制度改革，取消了東北三省一區(qū)玉米臨時收儲制度，并在“綜合考慮農(nóng)民合理收益、財政承受能力、產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)調(diào)發(fā)展等因素”基礎(chǔ)上，試點建立了新的玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度，等等。這一系列措施都是減少政府對糧食價格的直接干預(yù)，發(fā)揮市場資源配置的決定性作用的具體表現(xiàn)，進(jìn)一步打破了傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)時期高度集中的糧食安全財政政策體制，逐步建立和完善了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的新機(jī)制。

二是遵循以糧食供求平衡為導(dǎo)向的內(nèi)在邏輯。新中國成立以來，我國糧食供需情況大體與糧食安全財政政策演進(jìn)相呼應(yīng)，也可以說我國糧食安全財政政策在一定程度上適應(yīng)和促進(jìn)糧食供需變化。比如，1949—1978年，國內(nèi)糧食供需呈現(xiàn)供小于求的態(tài)勢。這30年里，雖然國內(nèi)糧食總產(chǎn)量不斷提升，產(chǎn)量連跨三個臺階，超過3000億千克，糧食單產(chǎn)增長2.3倍，但仍處于糧食供給長期全面短缺的時代。這一供需情況與我國當(dāng)時以農(nóng)輔工，全面支持工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀目標(biāo)和財政政策傾向密不可分。又如，1978—1998年，在市場化改革等政策因素影響下，這一時期我國糧食產(chǎn)量呈現(xiàn)波動性增長，國內(nèi)糧食生產(chǎn)量基本能夠滿足國民需求，并有相當(dāng)部分剩余。1996年，糧食產(chǎn)量首次突破5億噸大關(guān)，人均占有量創(chuàng)歷史新高。在1997年的短暫回落后，1998年糧食產(chǎn)量再次突破5億噸，達(dá)到5.1億噸，刷新了我國糧食產(chǎn)量紀(jì)錄。與此同時，糧食滯銷的苗頭顯現(xiàn)，市場糧價開始下降。這時，我國糧食供給進(jìn)入減產(chǎn)階段，也就是1999—2003年。這一時期，糧食產(chǎn)量大幅度減產(chǎn)，再加上2001年我國加入世貿(mào)組織，糧食產(chǎn)業(yè)面臨國際市場挑戰(zhàn)。我國雖然是糧食生產(chǎn)大國，但由于人均耕地面積較少，從糧食類產(chǎn)品的貿(mào)易來看并不具有比較優(yōu)勢(劉永勝等，2010）。[17]糧食凈進(jìn)口波動劇烈,2003年糧食貿(mào)易依存度達(dá)到12.9%（楊延景，2011）。[19]國內(nèi)糧食價格猛然走高，國內(nèi)外糧價出現(xiàn)倒掛，為我國敲響了糧食安全問題的警鐘。2004年起，為保障糧食供需動態(tài)平衡，實現(xiàn)“口糧絕對安全、谷物基本自給”的目標(biāo)要求，我國加速糧食安全財政政策調(diào)整，全國抓糧食生產(chǎn)的積極性明顯提高，財政政策支持力度顯著提升，糧食生產(chǎn)和供求形勢得到了根本扭轉(zhuǎn)，糧食供需結(jié)構(gòu)實現(xiàn)并長期維持緊平衡狀態(tài)。

三是遵循以解決社會主要矛盾為根本的內(nèi)在邏輯。新中國成立以來，特別是改革開放40余年來，經(jīng)過幾代人的共同努力，我國經(jīng)濟(jì)總量較1978年增長272倍；扣除價格因素，全國居民人均可支配收入比1978年實際增長20余倍，社會物質(zhì)財富實現(xiàn)了大跨越。與此相伴的是國內(nèi)主要矛盾的轉(zhuǎn)變。新中國成立以來，我國首次對國內(nèi)主要矛盾進(jìn)行界定是在黨的八大上，明確提出了我國主要矛盾是“人民對于建立先進(jìn)的工業(yè)國的要求同落后的農(nóng)業(yè)國的現(xiàn)實之間的矛盾，是人民對于經(jīng)濟(jì)文化迅速發(fā)展的需要同當(dāng)前經(jīng)濟(jì)文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾。”這一主要矛盾的存在，決定了在1978年以前，我國以工業(yè)發(fā)展為主、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為輔的決策理念。我國對社會主要矛盾的第二次界定是在1981年，1981年黨的十一屆六中全會指出，“在社會主義改造基本完成以后，我國所要解決的主要矛盾，是人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾?！边@一轉(zhuǎn)變，最突出的特點在于不再強(qiáng)調(diào)“建立先進(jìn)的工業(yè)國”，而是凸顯了“提升社會生產(chǎn)力的重要性”。反映在糧食安全財政政策上，就是開始從重工輕農(nóng)的思想，逐步轉(zhuǎn)向?qū)r(nóng)業(yè)樹立“多予少取”的政策理念。2018年，習(xí)近平總書記在十九大報告中指出，“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！狈从吵鑫覈嗣袢罕姷男枨笠延上鄬^低層級的供需矛盾向更高層級供需矛盾轉(zhuǎn)變，也凸顯了從“數(shù)量短缺型”供需矛盾逐步向“優(yōu)質(zhì)不足型”供需矛盾轉(zhuǎn)變的態(tài)勢。這與我國糧食安全財政政策演變趨勢相一致。2019年，我國發(fā)表的《中國的糧食安全》白皮書中提及“2018年，我國人均糧食占有量約470公斤，比1996年的414公斤僅增長了14%。而油料、豬牛羊肉、牛奶、水產(chǎn)品、蔬菜和水果的人均占有量較1996年分別了增長35.7%、55%、333.3%、72.5%、104.2%和176.5%?！笨梢园l(fā)現(xiàn)，品質(zhì)、質(zhì)量逐漸成了我國糧食安全的核心。人民對糧食的需求由原先要求的“吃得飽”轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)下的“吃得好”“吃得安全放心”。糧食安全財政政策也相應(yīng)地更為注重從均衡和高質(zhì)量發(fā)展兩方面著手進(jìn)行調(diào)整，支持方式更加多元。

四是遵循以提高農(nóng)民收入為宗旨的內(nèi)在邏輯。人民性是馬克思主義政黨的根本屬性，是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政為民的行動指南，這一根本屬性在黨的各項決策部署中得到了集中體現(xiàn)。在保障糧食安全問題上，黨和政府始終將其與農(nóng)民利益緊密相連，并將提高農(nóng)民收入作為糧食安全財政政策制定的重要目標(biāo)之一?？v觀我國支糧政策演變歷程，糧食產(chǎn)業(yè)由“低稅”轉(zhuǎn)向“非稅”，從通過流通環(huán)節(jié)的間接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)閷r(nóng)民的直接補(bǔ)貼，充分體現(xiàn)了以民為本的價值理念。特別是，黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央更是高度重視糧食安全問題。習(xí)近平總書記曾在不同場合多次強(qiáng)調(diào)：“要加大對糧食主產(chǎn)區(qū)的支持，增強(qiáng)糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和增加財政收入的能力，實現(xiàn)主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)實力增強(qiáng)有機(jī)統(tǒng)一，糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收齊頭并進(jìn)?！秉h和政府始終把人民群眾，把農(nóng)民利益掛心頭，這是我國糧食安全財政政策的顯著特征和不變原則。

四、當(dāng)前我國糧食安全財政政策存在的突出問題

縱觀我國糧食安全財政政策演變歷程，從新中國成立至今，已經(jīng)形成了一套相對成熟的體系，為保障國家糧食安全奠定了堅實基礎(chǔ)，也取得了良好成效。2015年起，我國糧食產(chǎn)量穩(wěn)定在6.6億噸左右，實現(xiàn)了以世界9%的可耕地面積，生產(chǎn)了世界25%的糧食，養(yǎng)育了全球20%人口的矚目成就（趙和楠和侯石安，2019）。[11]但在肯定成績的同時，也必須清醒地認(rèn)識到，我國糧食安全始終處于緊平衡狀態(tài)，供需結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、資源環(huán)境利用等方面還有不足（黃季焜，2021），[20]財政保障政策實施與中央要求仍有差距?？紤]到江西省作為全國產(chǎn)糧大省和糧源凈調(diào)出省份，在落實糧食安全財政政策上具有非常典型地代表性，因此，筆者立足我國糧食安全財政政策執(zhí)行背景，以江西省為例，對當(dāng)前政策執(zhí)行中可能存在的問題進(jìn)行了梳理。

（一）在政策頂層設(shè)計與資金管理上，存在資金支持規(guī)模、投入結(jié)構(gòu)和績效評價上與中央要求還有差距的問題

糧食安全財政政策屬于財政支農(nóng)政策的一部分。在現(xiàn)行財政支農(nóng)政策中，除了糧食補(bǔ)貼、價格支持政策等是直接與糧食安全相關(guān)的財政政策外，還有支持農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步也是促進(jìn)糧食和農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的重要措施。鄉(xiāng)村道路、農(nóng)田水利、技術(shù)推廣等農(nóng)村公共物品提供是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)（黃季焜，2019），[21]對保障糧食安全同樣具有非常重要的作用。糧食安全財政政策與財政支農(nóng)政策兩者之間既是包含與被包含的關(guān)系，又密切相關(guān)、緊密相連，在一定程度上保持一致性。并且在現(xiàn)有財政支出口徑中沒有官方支糧口徑，李瑩（2017）、趙和楠和侯石安（2019）等多數(shù)學(xué)者在研究糧食安全領(lǐng)域財政政策時均運用財政支農(nóng)支出作為變量。[13，11]因此，在以下分析中，筆者以我國財政支農(nóng)支出為例，來闡述現(xiàn)行糧食安全財政政策存在的問題。

1.支持力度上，與“糧食安全始終是治國理政頭等大事”的要求還有差距

2020年中央一號文件明確提出：“確保糧食安全始終是治國理政的頭等大事?！?021年農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作會議再一次強(qiáng)調(diào)，“解決好吃飯問題始終是治國理政的頭等大事?！钡?，通過對1999年以來我國財政支農(nóng)總量進(jìn)行梳理，筆者發(fā)現(xiàn)，雖然在2004年實施糧食直補(bǔ)之后，我國財政支農(nóng)增速整體上快于同期財政總支出，支農(nóng)規(guī)模不斷擴(kuò)大。尤其是從2006年開始，支農(nóng)總量呈現(xiàn)逐年遞增的態(tài)勢，2019年支出規(guī)模較2006年增長10倍有余，凸顯了國家對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高度重視。但是從占比看，“十五”末開始，財政支農(nóng)支出占總支出的比重就一直維持在9.0%左右。2019年我國財政支農(nóng)資金占財政總支出比重為9.6%，并未明顯提高，甚至與“十二五”末期相比有所回落。通過分區(qū)域梳理，筆者發(fā)現(xiàn)，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份，對農(nóng)業(yè)的支持力度越低。如，近年來，東、中、西部地區(qū)對農(nóng)業(yè)的支持力度分別在8.5%、12.0%、14.0%左右。其中，2015年起，東部地區(qū)對農(nóng)業(yè)的支持力度逐年降低，至2019年時已回落至8.28%；中部地區(qū)自2016年起也呈現(xiàn)出支持力度逐年回落的現(xiàn)象，2019年較2015年支持力度回落0.72個百分點；西部地區(qū)則與東部和中部態(tài)勢相反，在2019年時，支持力度達(dá)到近年最高值（14.8%）。分省份看，34個省級行政區(qū)中有三分之二的地區(qū)在對農(nóng)業(yè)的支持力度上呈現(xiàn)減弱態(tài)勢，如，江西、安徽、江蘇、河南、山東等都是產(chǎn)糧大省，但在2019年時對農(nóng)業(yè)的支持力度都為近十年來最低值。

2.資金投入結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化

一方面，與“堅持農(nóng)業(yè)科技自立自強(qiáng)，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)”的要求還有差距。

科技創(chuàng)新是實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的重要因素，也是保障“糧食安全”的重要手段，我國給予了高度關(guān)注。在近年的中央一號文件中也曾多次肯定了科技創(chuàng)新對于建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的核心作用，并強(qiáng)調(diào)要持續(xù)加大農(nóng)業(yè)科技投入，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)科技的自立自強(qiáng)。事實上，我國也是逐年加大了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域科技研發(fā)投入，2000年我國農(nóng)業(yè)研究與試驗發(fā)展經(jīng)費支出不足1千億元，到2012年已突破1萬億元，在2018年達(dá)到19677億元，是2000年的22倍。從研究與開發(fā)機(jī)構(gòu)R&D經(jīng)費內(nèi)部支出看，2002年起，我國農(nóng)業(yè)研究與開發(fā)機(jī)構(gòu)R&D經(jīng)費內(nèi)部支出逐年遞增，2018年達(dá)到110.76億元，增長8.8%，是2002年的10.4倍。但是，通過對比，可以發(fā)現(xiàn)，縱使對農(nóng)業(yè)的科技投入總量上有所增長，但是問題依然存在。比如，在農(nóng)業(yè)R&D經(jīng)費的投資強(qiáng)度上穩(wěn)中有降。2002—2008年，研究與開發(fā)機(jī)構(gòu)農(nóng)業(yè)R&D經(jīng)費的投資強(qiáng)度不足0.01%。2017年雖然增長至0.16%，但仍未超過前期高點，且與世界水平相比，相對較低。目前，發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)科技投入強(qiáng)度一般在4%以上，其中澳大利亞和英國均超過了5%，相對來說，我國的農(nóng)業(yè)科技投入差距明顯（陳鳴，2017）。[22]從占比上看，研究與開發(fā)機(jī)構(gòu)農(nóng)業(yè)R&D經(jīng)費占各行業(yè)合計R&D經(jīng)費比重自2001年有明顯回落后，始終維持在3%～4%左右。在2020年中央經(jīng)濟(jì)工作會議和2021年中央一號文件中均提及的種子安全問題上，財政保障力度同樣較低，以河南省、江西省等糧食主產(chǎn)省為例，2019—2020年河南省年均安排1700萬元用于種子資源保護(hù)和利用。江西省2020年安排1900萬元用于種子資源保護(hù)和利用，較2019年減少780萬元，同時，每年安排500萬元經(jīng)費用于種子儲備。吉林省2020年安排用于現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)發(fā)展項目資金2030萬元（其中200萬元用于種子儲備、50萬元用于種子資源保護(hù)和利用），較2019年減少200萬元。整體看，相較于農(nóng)業(yè)總支出來說這一投入都是微乎其微。

另一方面，與“調(diào)動農(nóng)民種糧積極性，穩(wěn)定和加強(qiáng)種糧農(nóng)民補(bǔ)貼”的要求還有差距。

按照財政科目劃分，財政支農(nóng)支出主要包括農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、南水北調(diào)、扶貧等5類支出。其中，農(nóng)業(yè)支出（農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支持補(bǔ)貼、行政運行、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、事業(yè)運行、科技轉(zhuǎn)化與推廣服務(wù)、其他農(nóng)業(yè)支出等）作為農(nóng)林水支出中的一部分，是與種糧戶最為密切相關(guān)的支出之一。通過梳理，筆者發(fā)現(xiàn)，近年來，農(nóng)林水支出中對林業(yè)、水利、南水北調(diào)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和農(nóng)村綜合改革的財政支持力度相對穩(wěn)定，對扶貧和農(nóng)村綜合改革的投入規(guī)模增長明顯。如2018年我國水利投入4523.02億元，約是2008年的4倍，同年農(nóng)村綜合改革財政投入資金1530.28億元，超過2010年2.5倍。在保障貧困人口“不愁吃”的理念支持下和2020年實現(xiàn)全面步入小康社會的百年目標(biāo)激勵下，我國對農(nóng)村扶貧投入增長較快，2018年投入資金是2008年的15倍，達(dá)到4868.34億元，占農(nóng)林水支出比重較2007年提高近16個百分點。相反，農(nóng)業(yè)支出占農(nóng)林水支出的比重卻呈現(xiàn)逐年下滑的態(tài)勢，2018年占比較2008年回落20.95個百分點。同時，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼作為農(nóng)業(yè)支出中調(diào)動農(nóng)民種糧積極性的一項重要政策，支持力度并不顯著。2016年我國開展了農(nóng)業(yè)“三項補(bǔ)貼”改革，將農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼以及農(nóng)資綜合補(bǔ)貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼。除2016年中央安排各地共1404億元外，2017—2019年年均安排1204億元，并沒有根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢和糧食生產(chǎn)直接需要進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，對農(nóng)民的激勵作用不顯著。

3.資金評價上，與“建立科學(xué)、合理的績效評價管理體系”的要求還有差距

目前，受多重因素影響，我國財政支農(nóng)規(guī)模與支出效益之間沒有形成良性正向關(guān)系（閆鈺和高國云，2014），現(xiàn)行的績效評價體系較為僵化，已經(jīng)不能符合實際工作需要（苗冬梅，2020），有必要加快構(gòu)建一套現(xiàn)代化支出績效評價體系（孟變云，2017）。[23-25]事實上，早在2011年，財政部就印發(fā)了《財政支出績效評價管理暫行辦法》。2018年，中央又相繼印發(fā)了《全面實施預(yù)算績效管理的意見》，提出了要加快構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系的目標(biāo)要求。但是直至目前，中央、省、市、縣各級在支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)上還相對滯后，尤其是缺乏對“成本—效益”情況的衡量指標(biāo)。在事后的績效評價上，主要依靠部門填報數(shù)據(jù)，或是通過對資金的使用進(jìn)度進(jìn)行考核來衡量資金使用效益，考核結(jié)果相對缺乏科學(xué)性和精確性。特別是，在市、縣基層財政部門，多數(shù)工作人員缺乏績效評價的理念，實際運用就更加無從談起，在資金的安排上依然存在“拍腦袋”現(xiàn)象，科學(xué)、合理、統(tǒng)一的支出標(biāo)準(zhǔn)體系還有待進(jìn)一步建立完善。

（二）政策執(zhí)行與落實中，還存在明顯的薄弱環(huán)節(jié)

1.直接補(bǔ)貼激勵不夠。江西省稻谷產(chǎn)量位列全國第三位，對保障糧食安全起到了非常重要的作用。但是，即使在這樣一個產(chǎn)糧大省，直接用于穩(wěn)定糧食生產(chǎn)尤其是保障種植面積的資金量仍然偏低。江西省現(xiàn)有的支糧助糧常規(guī)性政策主要有政策類補(bǔ)貼、項目類補(bǔ)助、應(yīng)急性補(bǔ)助等3大類，6項具體補(bǔ)貼（補(bǔ)助）。其中，只有稻谷補(bǔ)貼和雙季稻輪作是直接用于穩(wěn)定糧食種植面積。以2020年數(shù)據(jù)為例，這兩項財政支出對糧農(nóng)的補(bǔ)貼為畝均補(bǔ)貼31元，約占水稻種植直接成本（包括物化、人工、機(jī)械等直接成本，不包括田租）的0.5成左右，對種糧農(nóng)民尤其是小散戶基本上沒有激勵作用。

2.政策導(dǎo)向效應(yīng)減弱。耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼來源于種糧三項補(bǔ)貼的改革合并，原三項補(bǔ)貼針對種糧行為進(jìn)行補(bǔ)貼，最高年份補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到94元/畝.季，對穩(wěn)定和擴(kuò)大糧食種植作用十分顯著。改革之后，耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼針對耕地進(jìn)行補(bǔ)貼，其目的是為了更好地保護(hù)耕地質(zhì)量，但是實際上只要農(nóng)民不撂荒，都給予補(bǔ)貼。如此一來，種植雙季稻、一季稻、旱糧以及蔬菜、中藥材等其他作物都有補(bǔ)貼。然而從經(jīng)濟(jì)效益考量，農(nóng)民更愿意選擇種植高效經(jīng)濟(jì)作物，而非效益偏低的糧食作物，也就導(dǎo)致政策的本意沒有得到落實。

3.政策執(zhí)行偏差明顯。以稻谷補(bǔ)貼為例，這是種糧直接補(bǔ)貼中最大的一項，按照補(bǔ)貼實施辦法要求，需在早中晚稻栽插到田，由村、鄉(xiāng)、縣逐級公示、上報、核實面積之后，再計算補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，予以發(fā)放。而江西省晚稻栽插時間最遲為8月初，經(jīng)公示、上報、核實、撥付等程序，往往要10月份以后才能發(fā)放到位。這筆補(bǔ)貼資金就只能用在晚稻收割這一生產(chǎn)環(huán)節(jié)，其他如早中稻的投入以及晚稻的生產(chǎn)投入均無法用到。這對資金需求量大的規(guī)模種植大戶而言，影響尤其顯著。再比如，根據(jù)政府政策要求，糧食補(bǔ)貼是直接補(bǔ)貼給糧食的實際生產(chǎn)者或是糧食生產(chǎn)企業(yè)，而并不一定是土地的承包者。但是，在操作過程中，往往為了穩(wěn)定農(nóng)民（土地承包者）情緒，或是本著幫扶貧困戶的角度出發(fā)，實際上拿到補(bǔ)貼的多是貧困農(nóng)民，即土地的承包者，而不是實際耕種者，在一定程度上削弱了財政政策對糧食生產(chǎn)的激勵作用。

4.政策設(shè)定精準(zhǔn)性不夠。2015年中央一號文件提出“加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式”。2020年，習(xí)近平總書記在吉林考察時再次強(qiáng)調(diào)，“毫不放松抓好糧食生產(chǎn)，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式”。農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求之一就是“從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變”。對于農(nóng)戶來說，就是要采取機(jī)械化種植，提高生產(chǎn)效率。事實上，為了達(dá)到這一目的，我國從2004年開始實施農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼。這一政策的實施，對于降低農(nóng)戶農(nóng)機(jī)購置成本，提高農(nóng)戶購置農(nóng)機(jī)熱情起到了極大的促進(jìn)作用。據(jù)統(tǒng)計，僅2004—2011年這8年的時間里，我國綜合機(jī)械化水平增幅超過了政策實施前30年的總和。但是，這一政策的實施對農(nóng)戶購置農(nóng)機(jī)的促進(jìn)效果呈現(xiàn)遞減趨勢（王文信等，2020），[26]補(bǔ)貼農(nóng)機(jī)具品種和機(jī)型也不多（馬澤波，2017），[27]精準(zhǔn)性有待提高。以江西省為例，農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼基本維持較低補(bǔ)貼比例，對支持和破解種糧瓶頸問題作用不顯著。當(dāng)前，江西省機(jī)耕、機(jī)收比例已達(dá)97%以上，而機(jī)械化種植僅有38%左右。發(fā)展機(jī)械化種植所需農(nóng)機(jī)及裝備品種多、投入大。而高速插秧機(jī)、有序拋秧機(jī)、育秧流水線、育秧大棚等基本維持低補(bǔ)貼比例，約30%左右；其他如育秧車間、秧盤等無補(bǔ)貼，種糧農(nóng)民往往望而卻步。

五、總結(jié)討論與政策啟示

針對當(dāng)前我國糧食安全面臨的新形勢、新考驗，歷史經(jīng)驗值得我們借鑒參考。但更重要的還是要立足當(dāng)下，以新的視角去思考糧食安全財政政策的優(yōu)化方向，以期更好地保障糧食安全。在2020年中央經(jīng)濟(jì)工作會議上，我國首次從國家安全的戰(zhàn)略層面提出了要“解決好種子和耕地問題”，并對保障糧食安全提出具體要求。這既是2021年我國經(jīng)濟(jì)工作的重點之一，也是“十四五”期間，乃至更長時期我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的重中之重，為我們做好下一階段“三農(nóng)”工作明確了方向、提供了指導(dǎo)。圍繞這一目標(biāo)任務(wù)以及當(dāng)前財政收支形勢，筆者認(rèn)為應(yīng)著重抓好以下四個方面工作。

(一）提高政策保障的針對性

進(jìn)一步加大糧食安全財政投入，尤其是加強(qiáng)稻谷補(bǔ)貼等直接補(bǔ)貼投入，充分發(fā)揮直接補(bǔ)貼的激勵作用。要調(diào)整并突出耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼在穩(wěn)定糧食生產(chǎn)方面的作用，重點對種糧耕地進(jìn)行補(bǔ)貼，對非種糧耕地不補(bǔ)或少補(bǔ)貼，以突出其穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的作用，遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”問題。要探索實施種糧綜合目標(biāo)收益補(bǔ)貼，合理設(shè)定每季每畝種糧收益期望值，對于未達(dá)到該期望值的按實際種植綜合收益差額給予補(bǔ)貼，以穩(wěn)定農(nóng)民收益預(yù)期，提高種糧積極性。要加大破解機(jī)械化種植的農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼力度，將高速插秧機(jī)、有序拋秧機(jī)等的補(bǔ)貼比例提高到50%～60%，將育秧車間、秧盤納入補(bǔ)貼范圍，激勵農(nóng)民購置農(nóng)機(jī)發(fā)展機(jī)械化種植。

（二）優(yōu)化財政資金投入結(jié)構(gòu)

順應(yīng)消費升級需求，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加大財政資金對調(diào)整糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)與品質(zhì)提升的支持力度，鼓勵各地安排專項資金支持農(nóng)產(chǎn)品品牌打造，支持區(qū)域品牌建設(shè)。通過政府債券、貸款貼息等方式支持大型糧食企業(yè)發(fā)展“產(chǎn)購儲銷”一體化全產(chǎn)業(yè)鏈模式，提升糧食企業(yè)運營效率。同時，要按照2020年中央經(jīng)濟(jì)工作會議精神要求，強(qiáng)化種質(zhì)資源保護(hù)和利用，設(shè)立專項資金，抓好農(nóng)作物種質(zhì)資源庫建設(shè)，增強(qiáng)種業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)競爭力。要通過稅費優(yōu)惠、財政獎補(bǔ)等政策，鼓勵科研單位和種子企業(yè)，開展良種科研聯(lián)合攻關(guān)，著力破解種源“卡脖子”技術(shù)難題。要加大對綠色高效農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)推廣、農(nóng)業(yè)病蟲害防治、農(nóng)業(yè)科技人才培養(yǎng)、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財政投入力度，著重支持使用農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的農(nóng)機(jī)設(shè)備，不斷提高糧食綜合生產(chǎn)能力。

（三）要提高財政資金使用績效

2020年以來，受多重因素疊加影響，財政運行始終處于“緊平衡”狀態(tài)，收支平衡壓力明顯加大。必須牢固樹立“過緊日子”思想，使有限的財政資金用在刀刃上、緊要處。政府部門，作為財政政策的制定者，不能簡單化、一刀切。要針對不同地區(qū)、不同糧食生產(chǎn)情況和民眾需求，實施差別化、個性化支持政策。要突出績效評價，建立完備的支出標(biāo)準(zhǔn)體系，及時對糧食安全財政政策執(zhí)行情況進(jìn)行績效評價。要強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用，將評價結(jié)果與支糧政策安排相掛鉤，注重查漏補(bǔ)缺、優(yōu)化調(diào)整，切實提高財政資金的配置效率。

（四）壓緊壓實地方政府的監(jiān)管責(zé)任

“一分部署，九分落實”。一項政策的落腳點在于執(zhí)行，要堅決杜絕政策執(zhí)行中的走樣、變形情況，不折不扣貫徹落實習(xí)近平總書記提出的“黨政同責(zé)”要求，始終把穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、保障糧食安全作為重要政治任務(wù)，壓緊壓實糧食生產(chǎn)屬地責(zé)任。特別是，要處理好政策“頂層設(shè)計”與“分層對接”的關(guān)系，防止政策執(zhí)行“上熱下冷”。要不斷加強(qiáng)督促指導(dǎo)，既協(xié)調(diào)解決政策執(zhí)行中的困難問題，又加強(qiáng)部門統(tǒng)籌，積極落實糧食生產(chǎn)扶持舉措，形成穩(wěn)定糧食生產(chǎn)工作合力。要從嚴(yán)加強(qiáng)督導(dǎo)檢查，壓實財政、農(nóng)業(yè)等職能部門監(jiān)管責(zé)任，聚焦政策執(zhí)行中的重點難點問題，不定期開展調(diào)查研究、監(jiān)督檢查，做到深入田間地頭，傾聽社情民意，了解掌握一手資料，確保各項問題早發(fā)現(xiàn)、早協(xié)調(diào)、早解決。