高申榮 童霞 楊蕊蕊

【摘? 要】黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》要求在“十四五”期間“健全市場體系基礎(chǔ)制度，堅持平等準(zhǔn)入、公正監(jiān)管、開放有序、誠信守法，形成高效規(guī)范、公平競爭的國內(nèi)統(tǒng)一市場”，這為“十四五”期間南通市場監(jiān)管體系建設(shè)指明了方向。南通亟需建立優(yōu)化、協(xié)同、高效的市場監(jiān)管體制，不斷提升市場監(jiān)管效能，更好服務(wù)國家高質(zhì)量發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】市場監(jiān)管;體制;機(jī)制

引言

建立優(yōu)化協(xié)同高效的市場監(jiān)管體制，是認(rèn)真貫徹落實中央全面深化改革新要求的重要舉措。南通市委、市政府高度重視統(tǒng)一市場監(jiān)管機(jī)制改革，對機(jī)構(gòu)職能進(jìn)行了優(yōu)化整合，取得了較為顯著的成效。但是，全市上下在執(zhí)法層級設(shè)置等問題上認(rèn)識仍難以統(tǒng)一，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、人員素質(zhì)要求等方面仍存在亟待解決的困難。因此，有必要統(tǒng)一全市上下認(rèn)識，構(gòu)建市場監(jiān)管新機(jī)制，全面提升市場監(jiān)管執(zhí)行能力。

1.當(dāng)前南通市場監(jiān)管機(jī)制改革存在的問題

（一）優(yōu)化協(xié)同高效機(jī)制認(rèn)識不深入。南通市政府高度重視優(yōu)化協(xié)同高效市場監(jiān)管機(jī)制的建立，頒布了《南通市人民政府關(guān)于深化行政執(zhí)法體制改革全面推進(jìn)綜合行政執(zhí)法的實施意見》，但是執(zhí)行過程中仍然存在一些問題。一是市級統(tǒng)一指揮意識缺乏。全市沒有統(tǒng)一的意志，僅僅讓基層去試驗，出現(xiàn)多種形式并舉，致使上下難暢通，左右難協(xié)調(diào);二是基層等待觀望普遍存在。走一步看三步，走快了怕失誤擔(dān)責(zé)，走慢了怕挨批落后。三是行政審批事項爭議不斷。對于行政審批改革有些部門存在抵觸情緒，導(dǎo)致審批監(jiān)管結(jié)合部無人問津，讓服務(wù)對象不是“最多跑一次”，而是問政多門，反復(fù)“跑路”，改革成效在部分服務(wù)對象中大打折扣。

（二）市場監(jiān)管制度規(guī)范未統(tǒng)一。一是執(zhí)法層級設(shè)置不統(tǒng)一。針對目前實行的以區(qū)縣市場監(jiān)管局執(zhí)法為主的體制，在實地調(diào)研中，如皋市場監(jiān)管執(zhí)法隊伍設(shè)在分局，其他地方在縣區(qū)一級。兩種方式同時并存，各有利弊，不利于全市協(xié)調(diào)一致的執(zhí)法協(xié)同。二是綜合執(zhí)法機(jī)制未統(tǒng)一。下放事項過多，基層人員任務(wù)過重，難以“一職多能”。特別是這部分人員所有的福利和組織關(guān)系都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），參與更多的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的環(huán)境綜合整治、動遷拆違、文明城市創(chuàng)建等工作，行政執(zhí)法處于次要位置，不僅不利于“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)管執(zhí)法的展開，而且導(dǎo)致街鎮(zhèn)一級的行政執(zhí)法力量實際被弱化和分散。三是綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)未融合。執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)、流程、業(yè)務(wù)平臺尚需統(tǒng)一，執(zhí)法的制服、裝備、執(zhí)法證件尚不一致，一定程度上影響了執(zhí)法的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和公信力。而且，執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員編制琳瑯滿目。

（三）市場監(jiān)管職能配置不明確。一是市縣兩級市場監(jiān)管局與行政審批局的事權(quán)劃分不明確。全市深入推進(jìn)行政審批制度改革，但是在實際運行中遇到了一系列問題，而且不同的市場主體登記注冊在不同的部門和不同級別的部門，導(dǎo)致了市場準(zhǔn)入的第一道環(huán)節(jié)就出現(xiàn)紊亂，對事后監(jiān)管帶來眾多不便。二是部門監(jiān)管與行政執(zhí)法職責(zé)邊界劃分不明確。機(jī)構(gòu)改革后，市場監(jiān)管部門除承擔(dān)工商、質(zhì)監(jiān)、食品、藥品、知識產(chǎn)權(quán)等職能執(zhí)法任務(wù)外，還要參與創(chuàng)文、創(chuàng)衛(wèi)、城管、拆遷、環(huán)保等地方政府交辦的任務(wù)，市場監(jiān)管與屬地政府職責(zé)邊界不清。而且，商務(wù)、住建、應(yīng)急管理、教育等部門和市場監(jiān)管局也存在職能上的交叉，市場監(jiān)管與行業(yè)主管部門職責(zé)邊界不清。三是部門監(jiān)管與行政執(zhí)法之間職責(zé)需進(jìn)一步明確?？偩忠蠡鶎泳C合執(zhí)法改革要厘清監(jiān)管和執(zhí)法的邊界，但是在實踐中，監(jiān)管和執(zhí)法雙方互有需求、相互促進(jìn)。而且，跨部門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)集中了幾個政府職能部門的執(zhí)法權(quán)，這些部門彼此又不存在行政隸屬關(guān)系，難以形成有效的相互制衡。因此，要厘清彼此的權(quán)責(zé)邊界，建立健全銜接配合機(jī)制，更是說起來容易、做起來難。

（四）監(jiān)管機(jī)制運行效率未提升。一是人員隊伍不能適應(yīng)市場監(jiān)管新要求。機(jī)制改革后，監(jiān)管覆蓋面和監(jiān)管力度不斷加大，許多原來按比例檢查的項目，現(xiàn)在都改為全覆蓋檢查，要求執(zhí)法人員從“單一業(yè)務(wù)執(zhí)法”轉(zhuǎn)型為“綜合業(yè)務(wù)執(zhí)法”。大部分畢業(yè)于985、211高校的年輕同志在改制之后，不僅要放棄原有的專業(yè)，而且提拔上升空間變窄，無歸屬感，紛紛申請調(diào)出，導(dǎo)致基層人員老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重，平均專業(yè)素質(zhì)降低，嚴(yán)重影響執(zhí)法工作推進(jìn)。二是監(jiān)管激勵機(jī)制不能滿足發(fā)展需要。市場監(jiān)管局管理人員形容自己“一手拿槍一手拿香”，既要有過硬的手段、執(zhí)法要到位;又要規(guī)避風(fēng)險，保佑不出事。而且改革后基層裝備、待遇較差，到目前為止，執(zhí)法人員執(zhí)法時經(jīng)常私車公用，無特崗津貼（公安、安監(jiān)等部門都有），相對于比較完善的約束追責(zé)機(jī)制，激勵全市市場監(jiān)管人員敢做事、要做事的激勵機(jī)制還不夠完善。三是執(zhí)法法律法規(guī)不能跟上改革新節(jié)奏。市場監(jiān)管執(zhí)法的依據(jù)依然沿用原工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)有關(guān)法律法規(guī)依據(jù)、規(guī)章制度，不同的法規(guī)設(shè)立的執(zhí)法流程、時限不同，缺乏統(tǒng)一的配套法制保障。加之信息系統(tǒng)不統(tǒng)一，監(jiān)管執(zhí)法需要從不同渠道、多個端口登入，甚至多次重復(fù)錄入監(jiān)管數(shù)據(jù)，影響了工作效率。

2.建立優(yōu)化協(xié)同高效的市場監(jiān)管機(jī)制的對策建議

建立優(yōu)化協(xié)同高效的市場監(jiān)管機(jī)制必須樹立全市“一盤棋”思想，以規(guī)范監(jiān)管機(jī)制實現(xiàn)全市市場監(jiān)管的人員優(yōu)化和機(jī)制優(yōu)化，以優(yōu)化職能配置實現(xiàn)全市市場監(jiān)管的上下協(xié)同、左右協(xié)同，以提高運行效率實現(xiàn)全市市場監(jiān)管的組織高效和執(zhí)行高效。

（一）提高政治站位。一是服從領(lǐng)導(dǎo)的政治意識。全市上下要站在推進(jìn)國家治理體系治理能力現(xiàn)代化和為全國探路的高度，認(rèn)識我市建立優(yōu)化協(xié)同高效市場監(jiān)管機(jī)制的重要性。以新思路新方法適應(yīng)新形勢新要求，制定出臺全程監(jiān)管的實施意見、信息平臺運行辦法等系列文件，形成全市上下協(xié)同優(yōu)化高效的工作格局。二是提高能力的全局意識。我市應(yīng)學(xué)習(xí)好貫徹好黨的十九屆四中全會精神，鼓勵市場監(jiān)管全體同志不斷提升自身能力，大膽創(chuàng)新，建立完善激勵機(jī)制，激起全局理清工作思路、強(qiáng)化職責(zé)分工、主動作為、攻克工作難題、打造精品案例的積極性。三是服務(wù)人民的核心意識。以服務(wù)人們?yōu)樽谥?，由分管市長牽頭，編辦、市場監(jiān)管局等機(jī)構(gòu)參與，建立協(xié)調(diào)溝通小組，定期協(xié)調(diào)處理市場監(jiān)管過程中的各種問題，進(jìn)一步明確行政審批和市場監(jiān)管各自職責(zé)，確保老百姓少跑路。

（二）理順監(jiān)管機(jī)制。一是統(tǒng)一執(zhí)法層級設(shè)置。建議實行市轄區(qū)、縣市場監(jiān)管局執(zhí)法為主的機(jī)制，壓實縣（市、區(qū)）市場監(jiān)管局對綜合行政執(zhí)法工作和隊伍建設(shè)的責(zé)任。二是統(tǒng)一綜合執(zhí)法機(jī)制。建議市場監(jiān)管分局人員關(guān)系仍隸屬縣（市、區(qū)）市場監(jiān)管局，提高基層實際執(zhí)法力量。建議市監(jiān)局統(tǒng)一執(zhí)法文書，梳理、制定和下發(fā)統(tǒng)一的《南通市場監(jiān)督管理局工作手冊》。三是統(tǒng)一綜合執(zhí)法裝備。建議市市場監(jiān)管局綜合處統(tǒng)一全市市場監(jiān)管局人員的服裝、執(zhí)法裝備、執(zhí)法證件，提高執(zhí)法的權(quán)威性和公信力。

（三）強(qiáng)化職能優(yōu)化。一是建立“單窗聯(lián)辦”和“多證合一”制度。建議通過單一窗口接收企業(yè)辦理相關(guān)證照的申請材料，實行相同信息“一次采集、一檔管理”，各部門通過材料內(nèi)部流轉(zhuǎn)及信息傳遞、完成審批（備案）流程后，證照由“單一窗口”統(tǒng)一發(fā)放。二是明確部門監(jiān)管與行政執(zhí)法的邊界。加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，明確市場監(jiān)管綜合執(zhí)法與農(nóng)業(yè)、交通、住建、城管、環(huán)保、商貿(mào)等主管部門的權(quán)責(zé)界限，制定事權(quán)清單。推進(jìn)業(yè)務(wù)職能整合，健全跨部門跨層級聯(lián)動執(zhí)法響應(yīng)機(jī)制，提升共同決策的科學(xué)性和執(zhí)行能效。三是建立規(guī)范統(tǒng)一的執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制。建議進(jìn)一步廣泛宣傳綜合執(zhí)法部門的性質(zhì)和職責(zé)，出臺市場監(jiān)管部門與綜合執(zhí)法工作配合協(xié)作的規(guī)范性文件，建立全面規(guī)范的協(xié)調(diào)機(jī)制。強(qiáng)化市場監(jiān)管部門的監(jiān)管主體意識，確保執(zhí)法監(jiān)管的銜接工作責(zé)任明確，落實到人，明確執(zhí)法監(jiān)管的具體內(nèi)容和方法，厘清源頭監(jiān)管、后續(xù)監(jiān)管、末端執(zhí)法的界限。

（四）提高運行效率。一是提升監(jiān)管隊伍素質(zhì)。建議市市場監(jiān)管局制定全面系統(tǒng)的培訓(xùn)計劃;鼓勵和支持基層結(jié)合各自實際開展形式多樣的內(nèi)部培訓(xùn)，持續(xù)開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)和實戰(zhàn)練兵;注意培養(yǎng)年輕干部，在待遇上、職務(wù)上給予有能力有專業(yè)的年輕人上升通道。二是落實激勵免責(zé)機(jī)制。以市縣兩級為重心，加強(qiáng)對綜合執(zhí)法工作人力、物力、財力的支持，努力為基層綜合執(zhí)法工作提供堅強(qiáng)保障。建議表彰獎勵在綜合執(zhí)法工作中成績突出的集體和個人。對不作為或亂作為，堅決做到有責(zé)必問、追責(zé)必嚴(yán);對于依法行政，勇于擔(dān)當(dāng)盡職的，落實省市場監(jiān)管局的《市場監(jiān)督管理行政執(zhí)法人員履職盡職免責(zé)辦法》。三是建設(shè)綜合監(jiān)管平臺。建議學(xué)習(xí)浦東新區(qū)的市場監(jiān)管經(jīng)驗，建立“六個雙”綜合監(jiān)管平臺，即“雙告之、雙反饋、雙跟蹤、雙隨機(jī)、雙評估、雙公示”，實現(xiàn)信息的全域共享，推動“信息數(shù)據(jù)多跑路，企業(yè)群眾少跑腿”;充分利用“大數(shù)據(jù)”思維協(xié)助監(jiān)管工作，使科學(xué)的數(shù)據(jù)分析結(jié)果成為監(jiān)管工作的有效參考。

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基金項目：南通社科基金項目（編號：2020BNT027），課題組：高申榮，童霞，楊蕊蕊。

作者簡介：高申榮（1972.08-），男，漢族，江蘇如皋人，博士研究生，副教授，研究方向為市場監(jiān)管。

南通大學(xué)? ? 江蘇南通? ? 226007