王曉禹，楊嬌艷，郭金榮，馮景貴

吉林省洮南市草原工作站，吉林洮南 137100

洮南市位于吉林省西北部，屬于典型的半農(nóng)半牧縣(市)。國(guó)土一調(diào)時(shí)公布全市的草原面積為232 萬(wàn)畝，國(guó)土二調(diào)時(shí)公布的草原面積為66.2 萬(wàn)畝。從國(guó)土一調(diào)到國(guó)土二調(diào)草原面積銳減的數(shù)據(jù)，可以看出半農(nóng)半牧地區(qū)草原保護(hù)上存在一定問(wèn)題。從分析草原保護(hù)存在問(wèn)題出發(fā)，提出合理保護(hù)草原的相關(guān)對(duì)策，進(jìn)而更好地保護(hù)好草原資源。

1 半農(nóng)半牧區(qū)草原保護(hù)存在的主要問(wèn)題

1.1 草原管理體系不健全

2019 年春國(guó)家省市政府機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制后，成立了洮南市林業(yè)和草原局。洮南市草原工作站是其下屬的草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，又從草原站抽調(diào)4 人和原來(lái)林業(yè)稽查大隊(duì)8 人組建了洮南市林業(yè)和草原綜合執(zhí)法大隊(duì)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合執(zhí)法隊(duì)伍尚未組建，因而草原執(zhí)法人員太少，根本滿足不了全市草原保護(hù)工作的需求。

1.2 草原管理的依據(jù)不清

半農(nóng)半牧地區(qū)的草原和耕地、林地插花交錯(cuò)分布，很難認(rèn)定草原地類性質(zhì)。國(guó)土二調(diào)數(shù)據(jù)公布后，出現(xiàn)了其他草地的新名詞。其他草地到底屬于草原還是屬于未利用地，一直爭(zhēng)論不休。二調(diào)數(shù)據(jù)公布的鹽堿地，絕大多數(shù)都是鹽堿化草原形成的土地，都是有草原承包合同的。但是按照土地的分類，鹽堿地屬于未利用地，不屬于草原地類。草原執(zhí)法部門對(duì)這部分鹽堿地的管理束手無(wú)策，導(dǎo)致了大面積的鹽堿地被開(kāi)發(fā)成耕地和水田了。

1.3 基本草原的劃定和管理不明析

《草原法》第42 條已經(jīng)規(guī)定了啥樣的草原應(yīng)當(dāng)劃定基本草原。但是具體劃定工作中缺乏可操作性，因而吉林省牧業(yè)管理局于2016 年下發(fā)了《基本草原劃定工作實(shí)施方案的通知》，要求將國(guó)土二調(diào)公布的天然草原和人工草地全部劃定為基本草原。雖然操縱方便，但是國(guó)土二調(diào)公布的草原數(shù)據(jù)中，天然草原很多不是集中連片，有很多是零星分布的草原。這樣的草原按照《草原法》的規(guī)定是不能劃定為基本草原的。《草原法》雖然規(guī)定基本草原嚴(yán)格管理，但是基本草原的保護(hù)管理辦法還沒(méi)出臺(tái)，對(duì)基本草原如何嚴(yán)格管理不明確。

1.4 草原禁牧工作懈怠

《草原法》修訂公布后，規(guī)定對(duì)四化嚴(yán)重草原和生態(tài)脆弱區(qū)的草原內(nèi)，實(shí)施禁牧休牧制度。從省到縣非常重視草原禁牧工作。各種文件，通知連續(xù)不斷，草原禁牧工作取得了一定成效。但近年來(lái)，此項(xiàng)工作有些懈怠，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)牧戶偷牧，公開(kāi)放牧的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，使草原圍欄遭到破壞，草原退化日趨嚴(yán)重。

2 加強(qiáng)半農(nóng)半牧區(qū)草原保護(hù)的對(duì)策

2.1 加強(qiáng)草原執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

結(jié)合國(guó)家加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的時(shí)機(jī)，加強(qiáng)我市草原執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。爭(zhēng)取或調(diào)劑全額財(cái)政編制，增設(shè)草原執(zhí)法人員，擴(kuò)大草原執(zhí)法隊(duì)伍。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建林、草、湖、河等綜合執(zhí)法隊(duì)伍，負(fù)責(zé)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的草原執(zhí)法工作。形成上下共管的執(zhí)法體系。

2.2 搞好草原資源調(diào)查和確權(quán)發(fā)證工作

按照2019年初國(guó)家省市政府職能劃轉(zhuǎn)的規(guī)定，市自然資源局對(duì)全市草原資源進(jìn)行全面調(diào)查。根據(jù)草原資源調(diào)查的結(jié)果，對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的草原使用權(quán)和所有權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記。為草原保護(hù)和執(zhí)法工作中，能夠準(zhǔn)確認(rèn)定草原地類性質(zhì)提供法律依據(jù)。

2.3 繼續(xù)加強(qiáng)草原禁牧工作

半農(nóng)半牧區(qū)草原屬于生態(tài)嚴(yán)重脆弱地區(qū)，因而草原禁牧工作是常抓不懈的常規(guī)工作。我們應(yīng)按照《草原法》和《吉林省封山禁牧管理辦法》的規(guī)定，繼續(xù)做好我市草原禁牧工作。在草原禁牧期間，違反政府下發(fā)的禁牧令的規(guī)定，依法嚴(yán)厲查處，確保草原禁牧工作順利開(kāi)展。

2.4 加大草原執(zhí)法工作力度

在加強(qiáng)草原執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)的同時(shí)，要加大草原執(zhí)法工作力度，重拳出擊嚴(yán)厲打擊非法開(kāi)墾草原的違法行為。對(duì)于非法開(kāi)墾或非法使用草原面積不足20 畝的，按照《草原法》規(guī)定作出相應(yīng)的行政處罰；對(duì)于非法開(kāi)墾或非法使用草原面積20 畝以上構(gòu)成刑事案件的及時(shí)移送公安機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任。