中國工商銀行四川省分行紀委課題組

一、強化對關鍵少數(shù)特別是一把手有效監(jiān)督的原因分析

當前，黨中央高度重視金融反腐問題，金融反腐抓住關鍵少數(shù)特別是一把手是關鍵。關鍵少數(shù)特別是一把手以掌控實際權力為特征，是腐敗易發(fā)多發(fā)人群。從全國情況看，2019—2020年，被查處或接受審查調查的71名中管金融企業(yè)黨員干部和金融監(jiān)管部門領導干部中，有20余名擔任一把手，約占30%，如中國華融資產(chǎn)管理股份有限公司原黨委書記、董事長賴小民不講政治、任人唯權、搞一言堂等。從全行情況來看，中央紀委國家監(jiān)委駐中國工商銀行紀檢監(jiān)察組（以下簡稱派駐組）查處了包括上海分行原行長顧國明在內的多起案件，且當前全行還存在多起因涉嫌行賄、違法放貸、職務違法等被地方監(jiān)委審查調查并采取留置措施等問題。可見，進一步強化關鍵少數(shù)特別是一把手有效監(jiān)督刻不容緩。

雖然當前國家紀檢體系改革和金融派駐改革的推進和深化，增強了我行紀委黨內專責監(jiān)督的權威性，為關鍵少數(shù)特別是一把手日常監(jiān)督提供了體制保障；同時近年來我行也從思想認識上、制度依據(jù)上、監(jiān)督手段上、履職能力上開展了一些探索，進行了一些努力，取得了一定效果。但是，現(xiàn)有權力運行機制還不夠規(guī)范、我行監(jiān)督制度基礎還不夠夯實、監(jiān)督主體作用發(fā)揮還不夠有力、專責監(jiān)督履職能力還不夠有力等造成了對關鍵少數(shù)特別是一把手監(jiān)督仍然難的問題，如何對全行關鍵少數(shù)特別是一把手實施有效監(jiān)督仍是需下大力氣解決的重要課題。

二、當前關鍵少數(shù)特別是一把手日常監(jiān)督面臨的問題和難點

問題1：現(xiàn)有權力運行機制還不夠規(guī)范，監(jiān)督實施有一定障礙

一是權力運行過度集中。關鍵少數(shù)特別是一把手在領導班子中地位最高、權力最大，在人權、事權、財權方面有著很大的話語權和支配權。在一個權力過分集中的領導體制下，對權力的監(jiān)督尤其對一把手的監(jiān)督往往很難甚至不可能。一把手實際擁有決策話語權、主導權、決定權，由于權力過度集中，自由裁量空間大，難以實施有效監(jiān)督。二是未充分體現(xiàn)民主公開。當前，在權力運行過程中，一些領導班子對民主集中制貫徹執(zhí)行不好，集體領導和個人分工負責的要求沒落到實處，權力得不到合理分解和制衡，致使少數(shù)一把手花錢一支筆、用人一句話、決策一言堂。三是監(jiān)督機制尚有缺陷。雖然派駐改革后，實行提名考察、案件查辦、日?？己艘耘神v組為主的“三為主”要求，但是在現(xiàn)行雙重領導體制下，分行紀委在客觀上仍然缺乏應有的獨立性和權威性，不太可能勝任有效監(jiān)督同級黨委尤其是一把手的重任。

問題2：我行監(jiān)督制度基礎還不夠夯實，監(jiān)督力度受一定影響

為夯實關鍵少數(shù)監(jiān)督制度保障，派駐組和我行都印發(fā)實施了“提名考察、履職考核、報告工作、政治監(jiān)督、同級監(jiān)督、談話函詢”等一系列制度辦法，明確了監(jiān)督目標、內容和方法。但在實踐中還存在一些短板和弱項：一是操作性還不夠強。有的制度原則性規(guī)范多，可操作性細則少，沒有充分發(fā)揮監(jiān)督效力。如在“三重一大”監(jiān)督方面，哪些屬于“三重一大”事項，哪些需要納入黨委會研究，行內目前還無統(tǒng)一界定標準。二是配套上還不夠全。例如，雖然對黨組織發(fā)揮監(jiān)督作用有一些原則性規(guī)定，但對監(jiān)督實施還缺少相應保障性條款，造成黨內監(jiān)督有時處于隨機性、盲目性和不穩(wěn)定狀態(tài)。又如，對黨員領導干部八小時之外的監(jiān)督還無章可依，難以發(fā)揮黨組織的監(jiān)督作用。三是約束力還不夠緊。有些制度執(zhí)行缺少有力的保障措施，一般性要求多，“不準”“禁止”多，但對禁而不止者如何懲處則缺乏剛性規(guī)定，導致制度執(zhí)行很易走樣。如，今年派駐組印發(fā)的同級監(jiān)督辦法對監(jiān)督內容、路徑、頻率、質量認定特別是對責任追究等還需進一步明確。

問題3：監(jiān)督主體作用發(fā)揮還不夠有力，監(jiān)督質效打一定折扣

一是上級監(jiān)督較遠。上級監(jiān)督雖有效，但卻往往疏于監(jiān)督松于監(jiān)督，突出表現(xiàn)為：有的黨組織和一把手還存在“政治監(jiān)督離自己很遠”“監(jiān)督是紀委的責任”“挺紀在前就是挺紀委在前”等誤區(qū)，沒有真正把全面從嚴治黨責任理清楚、擔起來；有的對新形勢新常態(tài)新要求仍然認識模糊，慣性論、特殊論、從眾論的思想認識還時有存在，有的對下級以經(jīng)營業(yè)績論優(yōu)劣，忽略教育監(jiān)督管理，有的擔心挫傷下級工作積極性，對苗頭性傾向性問題未能及時提示提醒，有的對中央八項規(guī)定精神和反“四風”要求在執(zhí)行尺度把握上還不夠精準，導致監(jiān)督不力。上級紀委由于受時間和空間的限制，無法及時全面了解掌握下級的情況和問題，以致“鞭長莫及”。二是同級監(jiān)督較軟。同級監(jiān)督雖直接，但是還存在不敢監(jiān)督不愿監(jiān)督的問題，主要表現(xiàn)為：有的紀委書記站位不高，同級監(jiān)督仍有畏難情緒，怕得罪人的心態(tài)在一定程度上存在，甚至不敢動真格。紀委書記如此，紀檢干部更是不同程度存在畏難和畏權情緒；且從監(jiān)督內容和形式看，監(jiān)督盲點多、監(jiān)督方式有限，特別是對同級八小時外相關信息掌握客觀上存在難度，如何準確把握紀律監(jiān)督與個人隱私的尺度較難；同時班子內部監(jiān)督特別是班子成員對一把手監(jiān)督作用發(fā)揮不足，都使得同級監(jiān)督顯得“薄弱”。三是干群監(jiān)督較難。干群監(jiān)督雖廣泛，但卻無力監(jiān)督無法監(jiān)督，突出表現(xiàn)為：干群監(jiān)督往往因受制于權力和經(jīng)濟來源的利害關系而“敢怒不敢言”；由于黨務行務公開機制執(zhí)行不到位，干群知情權受到很大限制，想監(jiān)督有時卻無從下手；有的缺乏監(jiān)督意識，明知不對也少說為上，也使得干群監(jiān)督參與度不高。四是信息還不對稱。由于外部信息渠道不順暢，內部信息不集中，監(jiān)督檢查結果不共享，重要個人信息不全面，信息分散性、碎片化和來源不足，造成了監(jiān)督的針對性、全面性、有效性不夠，是目前關鍵少數(shù)特別是一把手監(jiān)督難以打通的“賭點”“痛點”。五是監(jiān)督合力不足。黨組織、紀委、組織部門、巡視巡察機構等黨內監(jiān)督主體與內控審計、監(jiān)管機構等監(jiān)督主體的職責既交叉重疊又沒全面覆蓋，有時相互推諉又相互脫節(jié)，弱化了監(jiān)督力度，影響了監(jiān)督整體合力的發(fā)揮。

問題4：專責監(jiān)督履職能力還不夠有力，監(jiān)督保障有一定差距

一是監(jiān)督力量仍有薄弱環(huán)節(jié)。目前，專業(yè)隊伍人數(shù)力量有限且年齡、專業(yè)、履歷結構較為單一的情況還未從根本上改善，監(jiān)督者和被監(jiān)督者力量較為懸殊的現(xiàn)狀對監(jiān)督專責有效履行有很大影響。二是履職能力亟待持續(xù)提升。存在監(jiān)督“方法不多”“視角不寬”“不夠有力有效”等問題，內心深處“本領恐慌”，擔心因本領不足、技巧不高，處理不好，對監(jiān)督有顧慮，政治素質和履職本領還需持續(xù)提高。三是主觀能動性還需充分調動。有效監(jiān)督主要取決于主觀能動性，而主觀能動性則取決于政治信念、敬業(yè)精神、責任感或利益的驅動，故需建立深層次激勵機制，形成持久的驅動力。

三、加強關鍵少數(shù)特別是一把手有效監(jiān)督的路徑思考

路徑1：理順權力運行機制，努力掃清監(jiān)督阻礙

一是規(guī)范權力運行機制。建議緊緊圍繞一把手人權、事權、財權及對其的監(jiān)督權，通過厘權、“曬”權、行權、制權、評權等方式，進一步明確一把手權力內容、權力邊界、權力行使方式和程序以及與權力對等的責任等，形成權力明晰、規(guī)范、透明的運行機制，規(guī)范一把手權力運行。二是實施權力適當分解。建議按照班子職責分工，嘗試規(guī)定一把手不得直接分管人事、財務、審批等制度，對一把手權力進行適當分解。三是壓實派駐改革要求。建議在現(xiàn)行體制下，嚴格落實派駐改革和“三為主”等要求，放大紀檢監(jiān)察工作垂直領導效應，使派駐組和上級紀委成為下級紀委的堅強后盾，讓關鍵少數(shù)特別是一把手監(jiān)督有底氣、依據(jù)和抓手。

路徑2：健全完善監(jiān)督制度，切實提升監(jiān)督力度

一是補足短板。建議派駐組針對同級監(jiān)督，進一步細化監(jiān)督范圍、權限、內容、方法和程序以及監(jiān)督路徑、頻率、質量認定和責任追究等，為同級監(jiān)督打氣撐腰；針對重點領域，進一步細化信貸、人財物權等重點領域監(jiān)督的重點和具體環(huán)節(jié)、紀委參與的環(huán)節(jié)和流程，避免因制度規(guī)定不明確而導致關鍵少數(shù)監(jiān)督不完整潛藏風險隱患；針對重要節(jié)點，根據(jù)不同時期要求，定期提示關鍵少數(shù)監(jiān)督階段性重點，促進下級行紀委集中精力開展監(jiān)督。二是完善配套。建議針對內部監(jiān)督，配套建立報告報備機制，如進一步明確一級分行黨委及班子成員特別是一把手向同級紀委書面報告全面從嚴治黨主體責任履職情況等硬性規(guī)定要求；同級黨委成員把落實“三重一大”集體決策、個人重大事項報告等情況送同級紀委備案并進行抽查核實制度；黨委班子成員對“八小時外”情況每半年報備機制等。針對外部監(jiān)督，配套建立案件協(xié)作、定期走訪、同業(yè)聯(lián)系工作機制等。針對現(xiàn)有責任追究條款可操作性不夠強和不讓監(jiān)督等問題，建立專門針對關鍵少數(shù)特別是一把手責任追究、拒絕監(jiān)督懲戒制度，為實施有效監(jiān)督創(chuàng)造條件。三是落實執(zhí)行。制定保障執(zhí)行的剛性措施，促進在實踐中能不折不扣地細化落實監(jiān)督制度，做到執(zhí)行制度不走樣。

路徑3：多層監(jiān)督貫通融合，織密織牢監(jiān)督網(wǎng)絡

一是抓實上級監(jiān)督。加強上級黨組織監(jiān)督。建議按年明確全面從嚴治黨從嚴治行主體責任清單，同時建立可量化的履職考核指標體系，并用好考核結果，督促一把手和班子成員履職盡責，推動上級一把手抓好下級一把手，切實將一把手抓一把手的責任鏈條逐級延伸、層層壓實。加大上級紀委監(jiān)督。建議圍繞進一步拓寬發(fā)現(xiàn)問題渠道、強化權力運行監(jiān)督這一主線，督促建立權力運行可查詢、可追溯的反饋機制；緊盯用人“提名權”等關鍵環(huán)節(jié)建立健全紀委書記從干部動議醞釀階段就參與并全過程監(jiān)督等工作機制；完善管理人員問題線索精準分析和政治生態(tài)綜合研判，對突出問題向同級黨委匯報、向被監(jiān)督對象所在單位主要負責人反饋機制，進一步加強上級紀委監(jiān)督力度。二是做活同級監(jiān)督。在現(xiàn)行管理體制下，紀委既要敢于監(jiān)督，又要善于監(jiān)督。一方面，建議通過靈活運用“五字訣——問、訪、查、聽、談”進一步強化同級監(jiān)督。問，即向班子成員發(fā)放同級監(jiān)督調查問卷了解其工作、社交和家庭等情況；訪，即走訪班子成員分管部門的干部員工了解情況；查，即查閱廉政檔案和信訪舉報情況進行分析；聽，即到監(jiān)管部門和地方紀委監(jiān)委聽取有無班子成員的問題反映等；在此基礎上，充分發(fā)揮“談”的優(yōu)勢：即針對全面從嚴治黨、金融反腐和深入基層中掌握發(fā)現(xiàn)的問題與班子成員交心溝通——通過班子參加黨委會、辦公會、行務會、中心組學習、民主生活會等和日常交流談心，在監(jiān)督的同時，正式或非正式地給每位班子成員以提醒、提示；對信訪反映和群眾關心問題特別是突出問題，通過適當?shù)姆绞郊皶r提示提醒；注意依靠派駐組和上級紀委的支持，如，充分利用好上級轉辦的信訪核查問題，真誠地以適當方式同一把手或班子成員及時通氣和提示，認真核查清楚事情的真實情況，并定期將有關監(jiān)督情況向派駐組和上級紀委報告。另一方面，強化班子內部監(jiān)督，督促班子成員加強對一把手的監(jiān)督，特別是要圍繞“三重一大”監(jiān)督一把手是否正確貫徹執(zhí)行民主集中制原則，防止獨斷專行、個人說了算，以保證決策的科學性和正確性。三是促進干群監(jiān)督。建議完善干部人事制度，擴大干部工作民主，提高民主質量，防止在干部選拔任用上個人說了算，確保干群監(jiān)督得到有效制度保障。推行黨務行務公開，增加透明度，保證廣大黨員和群眾充分行使監(jiān)督權。把“嚴”的主基調長期堅持下去，嚴肅認真對待群眾監(jiān)督，并保護好舉報人，對涉及關鍵少數(shù)特別是一把手、問題反映集中的由上級紀委直查，營造良好氛圍，讓群眾敢說話、愿說話、愿說真話。進一步拓寬信息渠道，暢通信息收集，為干群監(jiān)督賦能，不斷強化對關鍵少數(shù)特別是一把手的全面監(jiān)督。四是創(chuàng)新系統(tǒng)監(jiān)督。今年，受派駐組委托，我行應用“大數(shù)據(jù)”思維，開發(fā)了“關鍵少數(shù)風險監(jiān)督系統(tǒng)”，運用科技手段實現(xiàn)了關鍵少數(shù)“個人重要信息和政治信息、內部系統(tǒng)信息和外部公開信息”37個指標150個監(jiān)測項集成，旨在通過內外部數(shù)據(jù)協(xié)同共享，打通信息壁壘和數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象，強化動態(tài)監(jiān)測，挖存量、遏增量，有效提升監(jiān)督質效。五是增強監(jiān)督合力。建議建立“5+1+1”監(jiān)督信息聯(lián)動共享機制，對內建立紀委辦、黨委職能部門、巡視巡察機構、內控審計、業(yè)務部門監(jiān)督資源共享機制，對外加強與派駐組和上級紀委以及地方紀委監(jiān)委、公檢法、監(jiān)管部門的信息溝通，貫通融合監(jiān)督手段，不斷提升監(jiān)督合力。

路徑4：優(yōu)化隊伍建設管理，不斷夯實監(jiān)督基礎

一是多維度培育監(jiān)督力量。建議派駐組商總行黨委建立紀檢隊伍建設管理辦法，明確按分行規(guī)模、管理幅度等配齊人員。分行進一步加大紀檢干部培養(yǎng)管理和選拔任用力度，在干部選拔中將忠誠干凈擔當和敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督的用人導向體現(xiàn)出來、落到實處，注重選調懂業(yè)務、懂管理、懂政策的年富力強的人員充實紀檢戰(zhàn)線，不斷優(yōu)化專業(yè)隊伍結構。二是全方位增強履職能力。推進專業(yè)化建設，通過專業(yè)培訓、以工代訓、跟班學習、實崗鍛煉、座談研討等方式多角度、多渠道、多層級強化紀檢干部思想淬煉、政治歷練、專業(yè)訓練和實踐鍛煉，幫助其把準斗爭方向，明確斗爭任務，掌握斗爭方法，不斷提升政治敏銳性、政治鑒別力和政治素質，切實提高履職戰(zhàn)斗力。三是深層次優(yōu)化激勵機制。建議進一步深化細化重實效、重實干、鼓勵創(chuàng)新、激勵關懷的紀檢干部監(jiān)督管理考核體系和晉升機制，為其成長進步創(chuàng)造條件，制定落實監(jiān)督保護性措施，解除其監(jiān)督后顧之憂，充分保護工作積極性，調動主觀能動性，促進監(jiān)督成效的提升。