李巧玲

(甘肅省社會科學院 公共政策研究所，蘭州 730070)

提要： 機關事務為國家行政機關正常運行提供必要的物質條件支持和物質環(huán)境保障，是行政權力運行的內在規(guī)定，且體現(xiàn)了國家機關內部的分配行政與分工協(xié)作的一項重要職能。新時期，立足更好地發(fā)揮國家機關事務對政府運行的保障職能，從歷史、本體和法律三個維度準確把握機關事務保障的內涵和外延，審視整體性治理視角下機關事務的保障實踐與現(xiàn)實困境，以系統(tǒng)性整合與整體性協(xié)調為治理核心，重塑公共價值理念，凝聚多元主體共識合作；革新組織機構，加快機關運行保障功能整合；重構溝通協(xié)調機制，提升機關行政保障效能；轉變公共服務方式，實現(xiàn)運行保障標準化信息化等改革創(chuàng)新，是國家機關應對管理的“碎片化”困境，加快機關事務保障制度頂層設計落地實施，推進機關事務保障治理現(xiàn)代化的有益嘗試。

機關事務保障是國家治理體系的重要組成部分。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議》明確提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)經濟行穩(wěn)致遠、社會安定和諧，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家開好局、起好步”，為機關事務充分發(fā)揮以資金、資產、資源和服務的供給保障機關穩(wěn)定運轉與政務正常運行的職能作用提供了基本遵循，為推動機關事務保障治理現(xiàn)代化指明了前進方向?！笆奈濉睍r期，機關事務保障要對標“國家治理效能得到新提升”的目標要求，堅持中國特色社會主義行政體制，繼續(xù)完善職責體系、優(yōu)化組織結構，建立職責明確、依法行政的機關事務治理體系，以人民需求為導向，對治理功能、治理層級和公私部門關系[1]以及信息系統(tǒng)的碎片化問題進行有效的整合與協(xié)調，推動機關事務保障治理逐步由破碎分散走向集中整合，由部分個別整治走向整體協(xié)調協(xié)同，提升治理能力和治理現(xiàn)代化水平，為國家行政機關提供無縫隙的高質量服務，更好地為國家行政機關穩(wěn)定運行提供堅實的物質保障。

一、機關事務保障的內涵和外延

在我國，機關事務保障實踐早于公共管理學界對機關事務的研究。相較于公共行政管理領域的其他議題，機關事務理論探討起步較晚，對機關事務所具有的政治性、保障性、經濟性、特殊性和內部性等特有屬性進行的探索性研究方興未艾。機關事務的保障特性，是機關事務具有決定性的、區(qū)別于其他特性的本質屬性，屬于撇開了機關事務具體工作的一個抽象范疇，是在思維邏輯與理性認知層面對機關事務保障及其內涵和外延的揭示。從國家治理視角考察，機關事務保障特性體現(xiàn)為機關事務保障職能的履行，是滿足或實現(xiàn)黨政機關正常有序穩(wěn)定運行的基礎。實踐中，機關事務保障由國家機關事務管理局及地方政府機關事務部門運用自身的組織和技術，利用一定的設施設備和方法措施，在政府機關各部門之間調整與分配經費、資產及服務等物質資源和利益，實現(xiàn)行政機關高效運行、國有資產保值增值和民眾辦事方便快捷。

(一)機關事務保障的歷史屬性

不同歷史時期，國家行政機關表現(xiàn)為不同的組織形態(tài)，無論其組織形態(tài)如何，都需要一定的辦公場所、交通和食宿等基本物質條件作為這些組織正常運轉的物質環(huán)境前提。機關事務是為行政機關這一“生命機體”正常運行提供或創(chuàng)造必要物質條件支持與物質環(huán)境保障的“細胞組織系統(tǒng)”。機關事務保障的概念雛形及其所反映的客觀史實古已有之，機關事務源起于宮廷事務，歷經政府總務或庶務、機關后勤服務直至機關事務保障。機關事務管理是行政組織“控制自身”的行為或活動，從它誕生的那一刻起開始為自身運行提供基本的物質條件保障。早期機關承擔著宮廷的事務、雜務和警務工作,辦理皇家的衣食住行諸事務。晚近以來在革命戰(zhàn)爭時期圍繞財政與經濟、醫(yī)藥與保育、衛(wèi)生與保健、房屋管理分配及干部招待等日?；顒犹峁┖笄诜毡Ｕ?。馬克思的社會分工理論將分工劃分為社會分工與工廠(內部)分工，并從時間和空間兩個維度上進行了界定，即社會分工指社會勞動分化為不同的勞動部門，是社會內部的分工。工廠(內部)分工是生產某個具體商品時在同一個工廠內部產生的分工。隨著生產力的不斷發(fā)展，社會分工愈來愈精細并且會反過來推動生產力的提高。黨政機關作為社會分工產物的一個“勞動部門”，其內部分工也遵循這一演進邏輯，機關內部分工日益精細化，機關事務工作與政務工作分離，并在同一生產過程中或在不同的但相互聯(lián)系的生產過程中分工協(xié)作，使得機關事務成為黨政機關服務于自身且以保障自身正常運行為目的的載體或通道。隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的不斷提高，機關事務內部分工必然向形態(tài)更高級、分工更復雜、結構更合理階段演進，對政府機關政務的正常運行由基本保障階段轉向高質量保障階段。

(二)機關事務保障的本質屬性

機關事務保障是公共行政管理學意義上的概念。“機關”一詞從詞源上追溯，原是工程學領域“控制機械運行的樞紐”，在機械設備運行過程中擔負著啟動功能、掌控著制動作用的關鍵性部位。在公共行政管理領域，“機關”被借用指“政府組織為履行其行政職能而普遍建立的固定機構”。這一固定機構對社會公共事務的治理，既涉及機關內部秩序的維護，也關涉公務活動的正常開展，與自身穩(wěn)定運行有著緊密關聯(lián)，屬于行政公權力范疇。公法學通說認為，公權力機關由機構要素、人員要素和物質要素三部分所構成。機構要素如組織機構，人員要素如公務員，物質要素如公物、公產等[2]。對于公權力機關而言，以上三個要素缺一不可，“缺乏上述要素之一，權力或不存在，或存在卻沒有運行，或雖運行但并不能發(fā)生實際效果”[2]。從這個層面講，國家機關是公權力主體，對維系自身運行的物質要素給予保障的大部分行政活動，在性質上均屬于對行政公物的設定和利用。作為一種特定的“物之手段”保障，現(xiàn)代機關事務主要向國家權力組織提供空間性物質條件以及所附帶的其他服務，為政務活動服務并保障有關制度和政策得以貫徹實施，其不參與有精神性、思想性、觀念性的政務活動，但是也不能從行政機關中脫離出來，撇開政務活動而獨立存在，依據(jù)行政機關的需求提供政務、信息、財務以及資產等服務保障。機關事務通過生產、計劃或市場方式將財政等資源要素加以有效轉化，為政府機關組織及其工作人員提供辦公環(huán)境等直接物質條件和通用服務[3]的組織活動。

機關事務保障是機關事務區(qū)別于政務，運行保障區(qū)別于事務管理和后勤服務的特有屬性。傳統(tǒng)公共管理學認為，政府行為由外部行為和內部行為兩部分構成。機關事務是內部行為，它與機關政務相對指稱，包括政府部門除開展政務活動、履行公共職能以外的所有內部行為，為機關正常運行提供經費、資產和服務等方面的保障。這一概念與我國機關工作中長期使用的“機關事務管理”概念在外延上有所交叉。機關事務保障和機關事務管理均涉及日常管理、政府采購、節(jié)約能源資源和后勤服務等事項，覆蓋到機關的辦公用房、公物用車、財務經費、機關用地及綜合事務服務等領域，顯見機關事務管理的重點是內部管理的完善，這與機關事務保障的落腳點是機關功能的正常有序發(fā)揮有所區(qū)別。機關后勤工作的中心在于服務保障，即提供各項勞務或技術性服務以滿足機關辦公與職工生活需要,是直接為黨政機關和廣大干部職工提供的保障，機關事務保障延伸并擴展了機關后勤的外延，后者包含于前者的范圍之內。新時期，機關運行保障與事務管理及后勤服務同樣面臨著如何達成“精簡、節(jié)約、規(guī)范、效能、法治”等多向度發(fā)展目標，對標“十四五”時期“國家治理效能得到新提升”的新目標、新要求，如何實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化之“兩個一百年”的奮斗目標。

(三)機關事務保障的法律屬性

機關事務保障是政府機關開展具體事務工作，履行事務管理職能，確?！肮珯嗔Α毙惺购驼照＿\行的一個功能性范疇。國家機關的“公權力”是受《憲法》限制的國家(政府)權力，沒有適當?shù)男姓锱c條件作為保障手段，國家機關非但無法正常運行，同時也無法給予私主體充分的權益保障[4]。作為行政法的首要和根本原則的依法行政原則，是機關事務運行保障必須遵循的原則，確保機關事務管理機關的組織與權限合法、機關運行保障的范圍和事項合法、標準合法、程序合法、手段合法[4]?；谶@一認知，機關事務應是一項法定的保障活動，各級人民政府及其部門的機關事務管理活動均適用相應的法律規(guī)定，機關事務保障行為及其在運行過程中產生的社會關系受國家法律的調整和保護，行政內部領域不是法外空間，行政組織的內部關系亦是法律關系，在不同服務領域產生的不同社會關系會受到不同部門法的調整。如機關資金保障受到預算法等法律的約束，資產保障主要受到公物法的調整，與資金資產保障相關的服務由政府采購等方面的法律或制度來調整。機關事務保障法的立法層次與效力層級應與人大制定的專門法相匹配，以適應新形勢下新的治理的需求。因而，從理論上廓清“機關事務保障”概念的內涵和外延，在法制層面上進一步厘清機關事務保障法的性質、地位和作用，是人大進行機關事務保障立法的基礎。通過重構機關事務法律法規(guī)體系，實現(xiàn)立法價值由法律沖突向法律共享轉變，立法導向從原則向規(guī)則遞進，明確機構范圍、管理范圍和法律責任的邊界，對于原則性或方向性規(guī)定進行創(chuàng)造性填補，調整法律法規(guī)沖突，促進其更好地適應社會經濟發(fā)展的要求。

二、機關事務保障治理的實踐與困境

(一)機關事務保障治理的實踐

中華人民共和國成立后，黨和國家著手進行機關事務組織機構建設，1950年成立了中央人民政府政務院機關事務管理局，作為國務院直屬機構管理中央國家機關事務工作。隨著社會的發(fā)展變遷，機關事務的基本形態(tài)及其管理機構的名稱、職責內容、管理對象和服務范圍也發(fā)生了相應的變化。1954年中央人民政府政務院機關事務管理局更名為國務院機關事務管理局，浙江、安徽、福建、湖南、廣西等部分省(區(qū)、市)相繼成立了省級機關事務管理部門，負責省級機關的后勤服務保障工作，探索制定了一批服務保障領域的制度標準，為省級機關的良好運轉提供了支撐。2013年國務院機關事務管理局更名為國家機關事務管理局，以更加規(guī)范更為高效的服務給機關內部直接“供能”，為政府履行公共管理職能提供間接服務，在維護國家治理結構穩(wěn)定、高效運轉方面發(fā)揮了無可替代的保障作用。

改革開放為我國機關事務創(chuàng)新轉型發(fā)展提供了契機，其發(fā)展過程大致經歷了改革探索階段、全面實施階段和法制化建設三個階段。20世紀90年代，市場經濟作為外部環(huán)境要素對我國機關事務的諸多具體工作造成重大影響，一些地方政府啟動政務和事務分開、管理和服務職能分離的機關事務改革，為政府機關履行職能、正常運轉提供了較好的物質保障，也為機關效能和服務質量進一步提升筑牢“地基”。21世紀初，國務院機關事務管理局赴西方發(fā)達國家考察政府行政體制，學習德國、瑞典、美國等國家的機關事務運行體制，并借鑒其商品化指導理念、專業(yè)性區(qū)域聯(lián)合、市場化運作方式、法制化操作程序、規(guī)范化技術管理和“高精”化管理隊伍等經驗，初步形成集中統(tǒng)一管理、合理配備職責權限、扁平化的機構設置的治理模式。2012年《機關事務管理條例》(以下簡稱《條例》)頒布實施，明確了機關事務管理職能是為保障行政機關穩(wěn)定運行所提供的必要的經費、服務與資產及相應的規(guī)劃、控制、組織和協(xié)調等活動[5]，統(tǒng)一提供在配備辦公設備、統(tǒng)籌公務用車、維護修繕辦公用房、財務經費管理、物業(yè)管理服務等領域的具體服務事項。各省(區(qū)、市)通過制定省級機關事務管理辦法、公共機構節(jié)能辦法，規(guī)范了機構職能，目前全國共有24個省(區(qū)、市)出臺了機關事務管理規(guī)章或實施意見，探索以法治建設助推機構改革的路徑，推動機關事務服務社會化向縱深發(fā)展。

黨中央、國務院歷來高度重視機關事務保障治理工作，2018年黨的十九屆三中全會審議通過《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》，明確了優(yōu)化國家機構的組織設置和組織形態(tài)，為機關運行保障改革提供了新機遇，機關事務管理走上了職能體系重構與改革創(chuàng)新之路。2019年黨的十九屆四中全會提出“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，為機關事務管理部門優(yōu)化職責體系，合理配置機關事務管理部門職能，更好發(fā)揮保障作用提供了行動指南。2020年黨的十九屆五中全會審議通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議》和習近平總書記的重要講話，為機關事務保障治理更好地在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮職能作用指明了方向、提供了遵循，亟須公共行政管理領域的新范式指引機關事務保障模式轉型，全面探討和構建機關事務保障理論，系統(tǒng)考察和提升機關事務保障治理效能。

(二)機關事務保障治理的困境

發(fā)軔于西方發(fā)達國家的“整體政府”理念為探求機關事務保障模式轉型提供了思路?！罢w政府”蘊含于整體性治理理論，整體性治理興起于20世紀90年代中后期的英國，其產生的背景和發(fā)展環(huán)境與我國國情相契合，在理論主旨上強調：一切行動的邏輯起點與終點是滿足公眾的需求，協(xié)調與整合政府各個部門及其職能以應對碎片化問題，形成普遍有效的公共服務供給體制機制。整體性治理視角下審視我國機關事務運行保障，由于政府管理碎片化、分部化以及公共服務裂解性等諸多因素影響[1]，機關事務保障法定職能的履行普遍受到來自正式或非正式制度及傳統(tǒng)的挑戰(zhàn)。各組織機構之間的張力與協(xié)同不到位、頂層設計與基層實踐難以有效銜接、機關事務保障作用發(fā)揮區(qū)域差異較大等沉疴痼疾，亦成為機關事務運行保障治理現(xiàn)代化的“瓶頸”。如何破解現(xiàn)實困境，探求機關事務保障治理現(xiàn)代化路徑，滿足數(shù)字信息時代黨政機關對高質量機關事務服務的迫切需求，正是我們研究問題的出發(fā)點與立足點。加快推進國家機關治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為機關事務保障治理現(xiàn)代化提供了契機。

1.保障職能重疊交叉，溝通協(xié)調和功能整合失序

我國機關事務運行保障是由國家將物質要素分配給黨政機關，由黨政機關根據(jù)自身及其他部門的現(xiàn)實需求，將從國家取得的財政資金、土地等資源轉化為黨政機關所需的經費、資產以及服務等資源，并分配給機關其他部門，最后作為國家與機關其他部門之間的媒介者，對資源分配后的使用過程進行監(jiān)管[2]。簡言之，就是保障各級黨政機關正常運轉、管控約束各級黨政機關非理性的行為活動、組織配置有限的財政資金?，F(xiàn)代機關事務保障的范圍及影響力遠遠超出了后勤服務的范圍，但機關后勤和機關事務管理體制僅在行政系統(tǒng)內部進行自我調整，政府部門間的職能交叉重合，機關事務管理部門在國有資產管理和經費管理方面，與同級政府的發(fā)展改革、財政、國土等其他組成部門間存在職能重疊交叉并處于持續(xù)博弈的過程中，立法層面尚未解決機關事務管理部門與政府其他部門之間各方主次關系、作用和職責的邊界不清，造成機關事務管理部門職能的法定化履行在很多時候顯得頗為“尷尬”，其行為能力、管理效能在學術界和實踐領域備受詬病。除此之外，對機關事務工作的不重視、部門利益之爭等行政傳統(tǒng)，潛移默化地影響著機關事務職能的履行，使原本“顯性”的機關事務體制機制框架包容性不強、協(xié)同和整合能力弱等問題日漸“隱性”化。

2.組織結構零散，職能定位和機構設置紊亂

目前，全國省級人民政府均設立了機關事務管理局，基本上形成了從中央到地方完整的機關事務組織體系。地方管理局的管理權限與層級清晰、法定，但是，實踐中由于橫向的多個地方管理局與職能部門的機關事務管理處室的職能相近，地方管理局職能的法定化履行受到極大的影響。政府系統(tǒng)內縱橫交織的組織體系與條塊分立的治理格局造成組織機構之間信息溝通不暢、辦事效率低下、管理成本高昂。中西部經濟社會發(fā)展相對落后的地區(qū)，政府的數(shù)字化建設、人工智能運用滯后，無力或難以通過運用現(xiàn)代科學技術支撐服務型、回應型和效率型的現(xiàn)代政府機關建設。機關事務信息系統(tǒng)未能互聯(lián)互通造成“信息孤島”使部分國有資產被嚴重閑置，無法實現(xiàn)國有資產為社會服務的目的。與國外公共資產產權清晰并在3～5年內做一次評估相比較，我國公共資產“隱形沉沒”，多年不清查一次，偶爾清查一次，通常按原值計算，如果原值不能確定則按1元計算，客觀上造成公共資產“底數(shù)”無法“摸清”，給資產優(yōu)化配置、提高資產效用設置了障礙，阻滯公共服務質量和機關行政效率的提高，更不利于機關事務政策制定的理性化以及政府公信力、執(zhí)行力的提升，甚或助長了一些地方機關辦公資源浪費的現(xiàn)象。

3.多元價值沖突，公共責任和公共利益缺失

價值理念是機關事務保障治理實踐的方向指南。長期以來，我國機關事務保障領域存在著的多元價值沖突、理念差異致使其治理理念呈“碎片化”狀態(tài)，是價值層面上陷入治理困境的根源。當前，市場化和信息化迅速發(fā)展背景下，我國正處于社會轉型和治理轉型的關鍵時期，多元價值沖突正在加劇。一方面，我國傳統(tǒng)的機關事務治理理念尚未與治理環(huán)境變遷同步協(xié)調一致。另一方面，治理環(huán)境變遷客觀要求我國調整機關事務治理的公共責任目標和公共利益訴求，對我國的機關事務治理提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。除此之外，受“地區(qū)差異性”“行業(yè)特殊性”“部門專業(yè)性”“層級層次性”和“傳統(tǒng)因襲性”等因素的影響，政府、社會和個人對機關事務保障及其運行效能的認知與感受，在不同的地區(qū)之間、行業(yè)之間、部門之間、層級之間還存在一定程度的差異，我國機關事務保障治理的價值定位被深烙“整體模糊與差異、顯著離散與分割”的印記，造成機關事務治理的目標和手段及其保障效能區(qū)域間的差異顯著。

4.法制建設滯后，協(xié)調整合的目標和手段“疏離”

2012年《條例》的頒布實施標志著機關事務治理進入制度化規(guī)范化法治化階段。但是，受新公共管理思潮在政府改革領域的影響，政府機關運行保障職能分配不合理、部門利益分割、權力關系制約掣肘、預算約束等因素存在，政府機關事務管理部門間職能功能重疊交叉、資源非優(yōu)化配置與利用和政策目標沖突等“碎片化”問題日漸顯現(xiàn)。我國法律體系中法律的效力等級要高于行政法規(guī)、規(guī)章，現(xiàn)行的《條例》屬于行政法規(guī)，在法律效力上低于《預算法》《節(jié)約能源法》《政府采購法》等專門法律，在制定《條例》時不得和上述立法位階高于《條例》的法律規(guī)定相抵觸，在現(xiàn)實中很多時候亦無法與其他強勢部門出臺的規(guī)章“分庭抗禮”，甚至受制于后者，亦不可能在治理層面上與其他相關部門有效銜接。在具體的法律條文規(guī)定方面，《條例》亦未明確立法調整的范圍、管理體制、機關運行保障中行政公物的設置與利用，以及運行保障服務社會化、規(guī)范化的制度安排與監(jiān)督機制。全國層面講，機關事務管理由《條例》來規(guī)范和調整，但具體到地方落地實施的情況還存在著較大的差異。據(jù)相關調查顯示，全國范圍內大多數(shù)省級機關事務管理局能夠統(tǒng)一管理部分機關的運行經費，不到二分之一的省級機關事務管理局能夠統(tǒng)一管理本級機關住房資金中辦公用房建設、維修預算和經費，三分之一的省級機關事務管理局能夠統(tǒng)一有效管理購房補貼、公有住房出售收入和住房公積金[6]。一些地方機關事務改革推進緩慢，運行保障能力相對虛化弱化，需要從國家層面統(tǒng)籌全局、全面部署、協(xié)調推進，解決機關運行保障在地區(qū)間、部門間“苦樂不均”的問題。

三、機關事務保障治理現(xiàn)代化及其路徑選擇

機關事務保障是維護國家治理結構穩(wěn)定高效的基本保障。加快推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化背景下，機關事務保障更好地在國家治理效能新提升中發(fā)揮職能作用尤為重要。在整體性治理體系內搭建國家機關事務保障治理的分析框架，解決機關事務保障治理“碎片化”問題，從協(xié)調治理的價值理念、整合治理的組織機構、協(xié)同運行的體制機制和協(xié)調保障服務的方式方法四個向度構建機關事務保障的系統(tǒng)性治理模式，選擇我國機關事務治理現(xiàn)代化建設的合理路徑。

(一)樹立“以人為本與公共利益至上”的價值理念

整體性治理的理論框架有四個方面的重點內容，包括強調系統(tǒng)性整合與整體性協(xié)調貫穿于治理的各個環(huán)節(jié)，注重把協(xié)調的目標與手段打造成相互促進的關系，關注以預防和結果導向統(tǒng)領全局，重視多元主體間建立的信任、責任感以及制度化[7]。整體性治理理論要求在實踐中“以政府的整體性運作”有效解決“民眾普遍關心的問題”，這一目標導向要求政府建立一套理論分析的框架，將整合運用于政策、顧客、組織和機構的每個層次的大多數(shù)過程。

在這些過程中凝聚多元主體間的合作共識意識，引導價值理念回歸公共性，彌合多元主體間的價值沖突。按照中國特色社會主義的要求，重塑價值理念以適應政府職能的轉變及公眾對機關政務需求的變化。一方面，要滿足治理環(huán)境變遷對機關事務保障公共責任的目標和公共利益的訴求，我國傳統(tǒng)的機關事務治理理念與治理環(huán)境變遷需同步協(xié)調一致。重視機關事務保障治理的公共性本質，從公共責任和公共利益出發(fā)，科學定位機關事務保障的內涵，認識機關事務保障治理的重要地位和功能，厘清機關事務保障治理的目標，樹立“以人為本與公共利益至上”的價值理念，形成“合作共治與共同責任”的價值規(guī)范，構建新時代我國機關事務保障治理的價值體系。另一方面，完善共建共享體系，突破傳統(tǒng)上僅由機關事務管理部門提供機關保障服務的限制，擴展擴充服務供給責任主體范圍，將可購買服務的市場主體和社會組織、可參與的服務對象、可監(jiān)管的政府機關都納入到機關運行保障服務的建設之中，將可用的多種資源納入到治理體系中；優(yōu)化共建共治體系，在不斷擴容升級的實踐范圍和領域里建立多元參與、協(xié)同共冶、相互監(jiān)督的機制，提升治理質量；重視共享目標的達成，即機關保障服務的最終目標是形成多元主體共享的成果，增加多元主體的獲得感幸福感。

(二)整合機關事務機構的職能定位與機構設置

協(xié)調與整合是整體性治理的核心理念，也是政府整體運作的最基本的工具或手段。整體性治理要求政府行政系統(tǒng)實行大部門式改革，為治理功能、治理層級和公私部門之間的系統(tǒng)整合打下較好的基礎。目前，我國政府行政機關進行大部門制改革后，基本達到了此項治理目標，后續(xù)要以整體性治理為新的范式，對機關事務治理的職能定位和機構設置進行再整合。在政府行政機關內部瞄準“機關事務運行保障高效”靶向，推進相關機構整合，加快相近職能融合，加強機關事務管理機構與其他政府組成部門間的溝通與協(xié)調、與私營企業(yè)及非政府組織間的聯(lián)系與合作，保持機關事務系統(tǒng)上下關系的明確性與一貫性，確立保障服務與公眾需求相一致，統(tǒng)籌政府公務資源的調配與使用，形成保障功能與職能定位相匹配的組織機構體系，從根本上解決機關事務保障治理在機構設置上“錯位”、在職能履行上“越位”、在監(jiān)督落實上“缺位”、在運行保障上“失位”的問題，“錯位”的要正位，“越位”的要退位，“缺位”的要補位，“失位”的要回位，整合機關事務保障治理機構體系的結構碎片。一方面，通過行政系統(tǒng)內部上下層級間、職能部門間基于機關事務保障業(yè)務流程所形成的整合，以及政府及其組成部門與多元主體間的整合，包括與私營企業(yè)、社會組織、社區(qū)、個人之間在合作過程中的整合，解決從中央到地方，機關事務保障治理機構的行政級別、職能配置、編制管理和工作任務差異較大，缺乏統(tǒng)一明確的規(guī)范，各地的機關事務治理機構設置比較混亂，組織機構比較零散等一系列問題。另一方面，各級機關事務管理部門要加強標準化信息化建設，通過更智能的管理、更便捷的服務和更高效的保障，回應復雜社會多元的異質需求，基本建成治理目標和治理手段相互增強的整體性政府和人民滿意的服務型政府；健全機關事務運行保障機制，逐步擴容升級機關事務保障實踐范圍和領域，重視政府機關運轉與公共服務職能履行協(xié)同高效，以人民需求為導向運用協(xié)調、整合與合作等治理工具，解決各部門間轉嫁項目和目標沖突、重復浪費、缺乏溝通和各自為政、服務質量差等問題，為公眾提供高質量無縫隙的公共服務。

(三)加快機關運行保障機制與制度體系的完善

現(xiàn)代機關事務性質復雜、種類繁多、內容豐富，整體性治理以整體性為價值取向，提倡逆部門化和碎片化，強調多部門協(xié)同解決問題。這就要求機關事務保障治理框架是一個復合體系，既強調組織機構間的聯(lián)合，進行相關職能的協(xié)調與組織運行機制的整合，優(yōu)化機關事務集中統(tǒng)一管理職能；也強調運行保障機制的變革，提升機關事務保障制度化規(guī)范化水平；還重視制度化或非制度化的規(guī)范、文化和價值的形成，提高機關事務運行保障立法層次，完善運行保障制度體系。

1.優(yōu)化機關事務集中統(tǒng)一管理職能

在行政改革中貫徹集中統(tǒng)一管理原則，是我國機關事務管理現(xiàn)代化、高效化的前提條件。黨的十八大以來，機關事務保障進入了市場化、社會化改革的階段，相較于市場機制在資源配置中發(fā)揮的優(yōu)勢、社會組織參與治理的積極性，政府集中統(tǒng)一管理可提升的空間較大，包括在現(xiàn)行組織架構體系內統(tǒng)一集中機關事務管理職能，同級黨政機關事務工作歸集到同一個機關事務部門進行管理。在全國范圍內，省級機關事務管理局的組織定位、機構級別和領導體制要予以規(guī)范和統(tǒng)一，明確工作職能在政府部門間的二、三次配置以及財權與事權劃分、利益分配和責任分擔，重點界定與發(fā)展改革、財政、國土等部門的權限邊界，建立以資產管理為基礎的集中統(tǒng)一管理，健全部門協(xié)作協(xié)同機制，解決各組織機構間的張力與協(xié)調上的難題，進一步提升政府整體運作效率和效能。

2.提升機關事務保障制度化規(guī)范化水平

面對現(xiàn)代政府機關事務工作點多面廣的現(xiàn)實狀況，在縱向業(yè)務指導關系方面，應建立機關事務保障從中央到地方的行業(yè)規(guī)范和執(zhí)行標準，考慮到各個地區(qū)經濟社會發(fā)展不均衡以及可操作可執(zhí)行等因素，因地定標，不能一刀切。如制定《政府成本管理與運行標準(試行)》等運行保障規(guī)范，以“指標項一致”且“達標值”差序為原則設置管理內容和實施標準，按東部、中部和西部三類不同區(qū)域為劃分標準，因地因城施策，規(guī)范辦公用房建設維修標準、機關運行經費開支標準等根本性支撐標準，減少建設標準碎片化、零散化、隨機化現(xiàn)象，解決同一事項在同一地區(qū)或部門間不一致的問題，解決機關事務保障資源存量與增量、保障能力區(qū)域發(fā)展不平衡之間的矛盾，以治理的標準化規(guī)范化觀念深入人心作為提升機關事務治理能力的重要抓手，建立健全激勵約束機制，以可及性、精準化、精細化的制度措施助推機關事務保障標準化規(guī)范化。

3.提高機關事務運行保障法的立法層次

從提高政府法治建設能力和現(xiàn)代化水平出發(fā)，通過提升法律位階、完善條款內容，建立健全具有系統(tǒng)性前瞻性的實體權益保障與微觀具體可操作的法律法規(guī)體系。提高機關事務保障立法的層次，將《條例》升格為《機關事務運行保障法》作為機關事務保障的“基本法”，建議基本法保留《條例》在基本制度方面的設計，立法重點之一是處理好與《預算法》《公共機構節(jié)能條例》等國家法律法規(guī)、《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》等黨內法規(guī)的銜接問題，明晰預算財務管理、經費資產管理以及辦公用房、公務用車等事項在政府各部門之間的劃分，建立權責清晰，協(xié)同有統(tǒng)有分、有主有次的關系，解決事權邊界模糊、缺乏監(jiān)督制約程序和制度約束等問題。

(四)推進機關事務運行保障標準化信息化

信息是國家治理的重要依據(jù)，《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》提出了提高政府信息化水平的要求，以信息化推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。順應信息化發(fā)展大趨勢，機關事務保障治理充分利用信息化手段構建數(shù)字工具網絡體系，用先進的數(shù)字工具網絡提供的技術支撐把治理的目標與手段打造成相互促進的關系，降低各治理主體之間溝通協(xié)調與功能整合的成本，進一步提高機關事務保障的服務效能。

1.建立健全“互聯(lián)網+”信息技術融洽機制

通過研發(fā)、啟動和聯(lián)合應用“物聯(lián)網+”“人工智能+”發(fā)揮機關事務服務保障、綜合管理、信息發(fā)布和動態(tài)監(jiān)管的信息自動反應和智能反饋，以電子行政運作廣泛數(shù)字化來推進整體性政府治理能力和治理水平的提升。鼓勵和支持各級機關事務工作與“互聯(lián)網+”信息技術深度融合，加快“互聯(lián)網+公車管理”“互聯(lián)網+辦公用房管理”“互聯(lián)網+物業(yè)維修管理”“互聯(lián)網+飲食采購管理”“互聯(lián)網+公共機構節(jié)能”等平臺建設，實現(xiàn)企業(yè)從平臺準確捕捉服務需求的信息、政府從平臺競價購買降低成本。加強對機關事務管理機構信息技術條件和硬件設施的配備，借助信息技術優(yōu)勢加快內部局域網和公共信息網等網絡建設，提高機關事務工作的辦公自動化水平，提升基層機關運行服務效能。通過培育網絡結構和溝通交流平臺，加快推進全國7個地區(qū)綜合性試點和22個地區(qū)標準化信息化建設試點工作，建設各級機關公務用車“一張網”平臺、辦公用房管理系統(tǒng)、公共機構節(jié)能管理系統(tǒng)，整合建設機關事務大數(shù)據(jù)中心和一體化平臺，力爭“十四五”末機關事務保障標準化信息化全覆蓋，確保多元化、異質性治理主體發(fā)揮比較優(yōu)勢和資源合力促進機關事務保障服務“精細”化,為黨政機關統(tǒng)一提供機關事務信息化服務。

2．建設機關事務保障互通共享新基建

統(tǒng)籌發(fā)展電子政務，搭載“電子政務專有云”平臺建設，推進運行保障的網絡化運作，加強數(shù)字信息時代機關事務互通共享的新基建建設，推進公共機構綠色數(shù)據(jù)中心建設，逐步擴大機關數(shù)據(jù)中心空調節(jié)能和機房節(jié)能改造項目實施范圍，依據(jù)《公共機構綠色數(shù)據(jù)中心建設指南》《公共機構綠色數(shù)據(jù)中心測評工作指南》等標準，推廣公共機構綠色數(shù)據(jù)中心先進適用技術，推動和規(guī)范公共機構綠色數(shù)據(jù)中心建設。借鑒地方機關事務保障信息化建設成功經驗，建立機關事務能耗監(jiān)控系統(tǒng)智慧平臺,建設集成機關事務資源整合、信息共享、業(yè)務協(xié)同、集成管理、智能應用等功能的“機關事務云”，打造以“一部手機管后勤”為代表進行的“數(shù)字機關事務”保障創(chuàng)新和效率變革。依托互聯(lián)網、物聯(lián)網、大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、5G和人工智能等現(xiàn)代信息技術，重點瞄準無人駕駛、智慧后勤、智慧機關、調度指揮中心等領域，引進云操作系統(tǒng)、業(yè)務支撐軟件、分布式云化PaaS平臺技術將基礎設施適配到用戶的應用需求。構建機關事務管理系統(tǒng)全國信息資源共享體系，使服務與保障從傳統(tǒng)模式向信息化數(shù)字化轉型，通過治理技術的升級、設備的更新以及手段的變革，更好感知社會態(tài)勢、暢通溝通渠道、輔助科學決策，滿足各級機關事務機構對日常管理、應急處置和有效監(jiān)督等運行高效與風險管控的需求。