宋 穎

(南京師范大學(xué) 法學(xué)院，南京 310023)

提要： 我國(guó)目前已形成以傳統(tǒng)國(guó)家安全領(lǐng)域立法為主，非傳統(tǒng)國(guó)家安全領(lǐng)域立法齊頭并進(jìn)的國(guó)家安全法律體系。但是隨著威脅國(guó)家安全的因素更加復(fù)雜化，暴露出我國(guó)國(guó)家安全立法仍然存在一些不足。國(guó)家安全存在立法空白區(qū)，法律效力層級(jí)有沖突，法條多為原則性規(guī)定而缺乏具體制度構(gòu)建等漏洞對(duì)維護(hù)國(guó)家安全會(huì)造成不利影響。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)立足我國(guó)實(shí)際，理順國(guó)家安全法律體系內(nèi)部法律之間的位階，既要避免影響專門領(lǐng)域法律的獨(dú)立性，也要增強(qiáng)體系內(nèi)部協(xié)調(diào)性。填補(bǔ)國(guó)家安全立法的盲區(qū)，優(yōu)化《國(guó)家安全法》的體系架構(gòu)，關(guān)注非傳統(tǒng)國(guó)家安全領(lǐng)域的法律及相關(guān)實(shí)施方案的制定。

一、 問題的提出

進(jìn)入21世紀(jì)后，國(guó)際局勢(shì)變化莫測(cè)，我國(guó)社會(huì)也存在人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，加之各領(lǐng)域改革的不斷深化，各種可預(yù)見和無(wú)法預(yù)見的安全風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)前所未有的挑戰(zhàn)，我國(guó)國(guó)家安全法律體系的完善就顯得極為必要。2013年11月，中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議的召開，是為了豐富國(guó)家安全立法體系的內(nèi)容和國(guó)家安全戰(zhàn)略的內(nèi)涵，決定設(shè)置國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，即國(guó)家安全委員會(huì)。習(xí)近平總書記通過對(duì)國(guó)際和國(guó)內(nèi)安全形勢(shì)的總體把握，高瞻遠(yuǎn)矚地提出新安全觀理念，將保障國(guó)家安全作為首要任務(wù)，在中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議上提出"總體國(guó)家安全觀"的概念。國(guó)家安全必須堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ)，以軍事、文化、社會(huì)安全為保障，以促進(jìn)國(guó)際安全為依托，走出一條中國(guó)特色國(guó)家安全道路?！盵1]2015年1月，《國(guó)家安全戰(zhàn)略綱要》公布實(shí)施，確立總體國(guó)家安全觀在維護(hù)國(guó)家安全中的指導(dǎo)性地位，關(guān)注各領(lǐng)域國(guó)家安全，堅(jiān)持以法治貫徹于維護(hù)國(guó)家安全的全過程。

我國(guó)國(guó)家安全立法經(jīng)過數(shù)年發(fā)展，已經(jīng)從單一立法逐步發(fā)展成為國(guó)家安全法律體系，但是國(guó)內(nèi)外影響國(guó)家安全的因素層出不窮，威脅國(guó)家安全的因素隨著科學(xué)技術(shù)的縱深發(fā)展不斷擴(kuò)展，致使我國(guó)面臨的維護(hù)國(guó)家安全的任務(wù)更加艱巨。目前國(guó)家安全立法存在亟待解決的問題，但是相應(yīng)法律缺位，法律效力層級(jí)沖突，法條多為原則性規(guī)定，具體制度構(gòu)建不足等問題未能回應(yīng)國(guó)家安全新需要，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善國(guó)家安全立法，構(gòu)建傳統(tǒng)國(guó)家安全與非傳統(tǒng)國(guó)家安全并重、法律效力層級(jí)明晰、制度構(gòu)建完備的國(guó)家安全法律體系。

二、國(guó)家安全立法業(yè)已取得的成就

談及國(guó)家安全的相關(guān)內(nèi)容，“國(guó)家安全”的概念界定是前提。在國(guó)際公法理論中，國(guó)家的構(gòu)成要素是：人民、領(lǐng)土、主權(quán)和組織機(jī)構(gòu)，其中主權(quán)是國(guó)家最基本的要素，沒有主權(quán)的政權(quán)不能稱之為獨(dú)立的國(guó)家，“國(guó)家作為一個(gè)擁有自由和主權(quán)的政權(quán)，擁有自己的國(guó)家利益，即有保護(hù)自己的完整性、獨(dú)立性、穩(wěn)定性以及發(fā)揮職能、保持自身發(fā)展的需要，以及捍衛(wèi)自己的利益，使其免受內(nèi)部和外部侵害的需求”[2]。據(jù)此，國(guó)家安全可以被界定為：擁有主權(quán)的國(guó)家免受外部侵?jǐn)_，保護(hù)自身利益與協(xié)調(diào)發(fā)展免受外部侵害的一種安寧、穩(wěn)定的狀態(tài)。

2015年，我國(guó)在總體國(guó)家安全觀的指導(dǎo)下頒布了《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》，其中第2條定義了國(guó)家安全的內(nèi)涵：“國(guó)家安全是指國(guó)家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和國(guó)家其他重大利益相對(duì)處于沒有危險(xiǎn)和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力?！贝硕x已突破以往狹義的國(guó)家安全概念，即傳統(tǒng)國(guó)家安全觀涵攝的領(lǐng)土、主權(quán)、政治等方面的安全，將內(nèi)涵擴(kuò)展至經(jīng)濟(jì)安全、國(guó)民安全、文化安全等非傳統(tǒng)國(guó)家安全領(lǐng)域。在大安全背景下，對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的關(guān)涉國(guó)家安全的法律規(guī)范進(jìn)行梳理，“使之成為一個(gè)內(nèi)有邏輯聯(lián)系，外有不同層次、不同立法表現(xiàn)形式的完整法律體系，對(duì)理論研究和國(guó)家安全工作實(shí)踐都有重要意義”[3]。圍繞總體國(guó)家安全觀，我國(guó)立法主要取得以下成就。

(一)《憲法》的有關(guān)規(guī)定為國(guó)家安全立法提供了依據(jù)

我國(guó)《憲法》中有許多條款直接或間接涉及國(guó)家安全，這些條文共同構(gòu)成國(guó)家安全立法在憲法上的依據(jù)。《國(guó)家安全法》《反恐怖主義法》等法律以及分散于各部門法中的國(guó)家安全法律條文都是對(duì)《憲法》中國(guó)家安全原則性規(guī)定的具體化。

1.提供了傳統(tǒng)國(guó)家安全領(lǐng)域的基本要素，比如領(lǐng)土、政體、民族制度、公民權(quán)利等?！稇椃ā返谝徽驴偩V中規(guī)定的社會(huì)主義制度、人民代表大會(huì)制度等基本制度意義重大，倘若任一基本制度遭到破壞，都將嚴(yán)重威脅我國(guó)國(guó)家安全。第二章“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”章節(jié)規(guī)定了公民在國(guó)家安全領(lǐng)域享有的權(quán)利和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)及相關(guān)內(nèi)容①。

2.規(guī)定了維護(hù)國(guó)家安全的義務(wù)性條文，主要針對(duì)敵對(duì)勢(shì)力、分裂勢(shì)力等損害國(guó)家安全的不法勢(shì)力。具體有序言中提到的“中國(guó)人民對(duì)敵視和破壞我國(guó)社會(huì)主義制度的國(guó)內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力和敵對(duì)分子，必須進(jìn)行斗爭(zhēng)。”“臺(tái)灣是中華人民共和國(guó)的神圣領(lǐng)土的一部分。完成祖國(guó)統(tǒng)一大業(yè)是包括臺(tái)灣同胞在內(nèi)的全中國(guó)人民的神圣職責(zé)?！薄霸诰S護(hù)民族團(tuán)結(jié)的斗爭(zhēng)中，要反對(duì)大民族主義，主要是大漢族主義，也要反對(duì)地方民族主義。”第28條②對(duì)危害國(guó)家安全的犯罪活動(dòng)也提出了原則性規(guī)定，為《刑法》創(chuàng)制及修正提供依據(jù)。

3.宣布進(jìn)入戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)或緊急狀態(tài)的職權(quán)是國(guó)家安全的主體利益。國(guó)家緊急狀態(tài)條款與國(guó)家安全緊密關(guān)聯(lián)，一般是規(guī)定緊急狀態(tài)的內(nèi)涵及相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)在緊急狀態(tài)下的特別權(quán)力等，此為國(guó)家機(jī)關(guān)行使特殊職權(quán)的條款[4]88。我國(guó)《憲法》中賦予全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)相應(yīng)職權(quán)③，有權(quán)作出包括決定戰(zhàn)爭(zhēng)和緊急狀態(tài)在內(nèi)的重大決策。

(二)《刑法》《刑事訴訟法》等基本法律中涉及國(guó)家安全的條款

1.《刑法》分則第一章即規(guī)定危害國(guó)家安全犯罪④，規(guī)定了背叛國(guó)家罪、分裂國(guó)家罪、顛覆國(guó)家政權(quán)罪等犯罪行為及量刑標(biāo)準(zhǔn)。第二章規(guī)定危害公共安全犯罪⑤，規(guī)定了放火罪、破壞交通設(shè)施罪等罪名的定罪量刑依據(jù)。第六章第三節(jié)規(guī)定妨害國(guó)(邊)境管理罪⑥，對(duì)危害邊境安全的犯罪行為予以規(guī)制。第七章“危害國(guó)防利益罪”以及嚴(yán)重侵犯公民民主權(quán)利的犯罪、擾亂社會(huì)秩序的犯罪因關(guān)涉國(guó)民安全、社會(huì)安全，也納入了危害國(guó)家安全的犯罪行為中。

2.《刑事訴訟法》從程序上對(duì)危害國(guó)家安全的行為作出相關(guān)規(guī)定。首先，在管轄方面，規(guī)定國(guó)家安全機(jī)關(guān)在危害國(guó)家安全的刑事案件上所享有的特殊職權(quán)；對(duì)于危害國(guó)家安全、涉恐案件提高審級(jí)，不再由基層法院審理⑦。其次，在律師會(huì)見權(quán)方面，律師享有會(huì)見犯罪嫌疑人的權(quán)利，同時(shí)肩負(fù)為委托人保守秘密的義務(wù)，但是在危害國(guó)家安全和涉恐案件中存在例外情況⑧。再次，公安機(jī)關(guān)的偵查權(quán)也具備特殊性。例如涉及危害國(guó)家安全、恐怖活動(dòng)犯罪被拘留人的拘留時(shí)間可以不受二十四小時(shí)限制⑨，技術(shù)偵查措施可以經(jīng)批準(zhǔn)后用于危害國(guó)家安全的刑事犯罪案件中⑩。最后，司法機(jī)關(guān)職權(quán)也與普通刑事案件職權(quán)行使存在差異。

(三)構(gòu)建以《國(guó)家安全法》這一專門法為核心的法律體系

1.《國(guó)家安全法》的制定與出臺(tái)

2015年7月1日，《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》通過并實(shí)施。該法共7章，全方位闡述國(guó)家安全的深層次影響力，其不僅關(guān)乎國(guó)家和社會(huì)未來(lái)的平穩(wěn)發(fā)展、人民生活幸福指數(shù)提升幅度，也為國(guó)際間交流合作提供良性張力。隨著時(shí)代變遷，傳統(tǒng)國(guó)家安全領(lǐng)域已經(jīng)不能囊括可能或已經(jīng)威脅國(guó)家安全的問題，因此該法不僅關(guān)注傳統(tǒng)國(guó)家安全領(lǐng)域，也關(guān)注金融安全、能源安全、文化安全、糧食安全、網(wǎng)絡(luò)與信息安全[5]等新興國(guó)家安全領(lǐng)域。除此之外，從原則層面安排國(guó)家安全制度，概括性規(guī)定了國(guó)家安全保障的相關(guān)措施。

《國(guó)家安全法》的頒布，彌補(bǔ)了過去我國(guó)安全立法基本法的缺失，完善了國(guó)家安全法律體系，為具體領(lǐng)域的立法提出指導(dǎo)性意見。其意義在于：首先，2015年以前我國(guó)國(guó)家安全立法體系中，憲法中的國(guó)家安全總領(lǐng)性條文與專門領(lǐng)域的單行法律之間缺少基本法的溝通；通過綜合式立法制定基本法是國(guó)家安全法律體系構(gòu)建的大趨勢(shì)，我國(guó)順勢(shì)而為促進(jìn)國(guó)家安全法治化建設(shè)具有必然性。其次，國(guó)家安全的相關(guān)工作具有特殊性和隱秘性，但法律天然就具備公開的特性，這兩者之間存在無(wú)法避免的矛盾；國(guó)家機(jī)關(guān)的相關(guān)工作的特殊性有時(shí)會(huì)造成其他機(jī)關(guān)的額外壓力，有時(shí)會(huì)減損公民的基本權(quán)利?！拔覈?guó)過去的做法是強(qiáng)調(diào)國(guó)家安全工作的政治價(jià)值而忽略法治意義，通常是以內(nèi)部政策或強(qiáng)制性命令的方式實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全，忽視法治對(duì)國(guó)家安全的積極作用?！盵4]91而《國(guó)家安全法》的頒布彌補(bǔ)了這一缺陷，倡導(dǎo)“國(guó)家安全建設(shè)法治化”也體現(xiàn)出我國(guó)開始重視以法治化方式安排國(guó)家安全工作。最后，《國(guó)家安全法》對(duì)國(guó)家安全的任務(wù)、職責(zé)等方面作出的原則性規(guī)定能夠促進(jìn)專門領(lǐng)域的立法具體化。

2.《反恐怖主義法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《核安全法》《生物安全法》《數(shù)據(jù)安全法》等專門性法律應(yīng)運(yùn)而生

《國(guó)家安全法》頒布以后，為專門領(lǐng)域立法奠定了綱領(lǐng)性基礎(chǔ)，推動(dòng)多個(gè)非傳統(tǒng)國(guó)家安全領(lǐng)域進(jìn)入緊鑼密鼓立法階段?？植乐髁x是傳統(tǒng)國(guó)家安全領(lǐng)域中較為突出的一部分，2015年頒布《反恐怖主義法》，后經(jīng)2018年修正，明確國(guó)家堅(jiān)決遏制恐怖主義的態(tài)度，追究恐怖活動(dòng)組織實(shí)行恐怖活動(dòng)的法律責(zé)任，抵制一切形式的恐怖主義。

網(wǎng)絡(luò)安全是近年來(lái)信息技術(shù)發(fā)展帶來(lái)的新挑戰(zhàn)，其要求是“防范對(duì)網(wǎng)絡(luò)的攻擊、侵入、干擾、破壞和非法使用以及意外事故，使網(wǎng)絡(luò)處于穩(wěn)定可靠運(yùn)行的狀態(tài)，以及保障網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)的完整性、保密性和可用性”。2016年頒布的《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》對(duì)維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)和廣義上的國(guó)家安全有重要意義，但凡在國(guó)境內(nèi)建立、運(yùn)行和維護(hù)網(wǎng)絡(luò)等行為，都適用該法調(diào)整。在該法中的網(wǎng)絡(luò)安全保障措施涉及網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)安全、公民信息安全和網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容安全三個(gè)方面。

2017年9月第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)頒布的《中華人民共和國(guó)核安全法》，立法目的是保障核安全，預(yù)防與應(yīng)對(duì)核事故，安全利用核能，保護(hù)公眾和相關(guān)行業(yè)人員的安全與健康。該法細(xì)化有關(guān)部門監(jiān)管責(zé)任和分工，核工業(yè)主管部門、核安全監(jiān)管部門、企業(yè)甚至個(gè)人都明確了法律賦予的責(zé)任，以期實(shí)現(xiàn)共同防控核安全。

生物安全是非傳統(tǒng)國(guó)家安全領(lǐng)域的一部分，促進(jìn)生物資源、生態(tài)環(huán)境和諧共生，以及預(yù)防危險(xiǎn)生物帶來(lái)的潛在生物安全風(fēng)險(xiǎn)是《生物安全法》的立法宗旨。突發(fā)的新型冠狀病毒肺炎疫情使全社會(huì)都認(rèn)識(shí)到屬于非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的生物安全所帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)，保障生物安全成為迫在眉睫的緊急任務(wù)。

在《網(wǎng)絡(luò)安全法》中，廣義上的網(wǎng)絡(luò)安全囊括了數(shù)據(jù)安全和個(gè)人信息安全，在大多數(shù)人樸素的法律觀念中數(shù)據(jù)安全與網(wǎng)絡(luò)安全的界分并不明確，但其實(shí)數(shù)據(jù)安全作為國(guó)家安全的一個(gè)重要層面，“涉及公民的人身安全、財(cái)產(chǎn)安全和人格尊嚴(yán)，是對(duì)《憲法》中人權(quán)規(guī)定的確認(rèn)以及權(quán)利保護(hù)要求的應(yīng)有之義”[6]，因此在數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域單獨(dú)制定《數(shù)據(jù)安全法》這一專門性法律是必要的。

3.國(guó)家安全行政法的制定

國(guó)家安全行政法是以制定行政法律、行政法規(guī)等運(yùn)用行政手段來(lái)保障國(guó)家安全事務(wù)的法規(guī)范群。首先是民族區(qū)域自治制度在法律中的體現(xiàn)，現(xiàn)行《民族區(qū)域自治法》規(guī)定民族自治地方的自治機(jī)關(guān)必須維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一，保證憲法和法律的遵守與執(zhí)行等方面對(duì)自治地方的民族事務(wù)加以統(tǒng)籌管理，保障自治地方的長(zhǎng)治久安。其次是對(duì)宗教事務(wù)的管理。國(guó)務(wù)院出臺(tái)《宗教事務(wù)條例》，對(duì)宗教團(tuán)體、宗教院校、宗教活動(dòng)及場(chǎng)所、宗教財(cái)產(chǎn)等宗教事宜以行政法規(guī)的形式固定下來(lái)，保障公民宗教信仰自由、規(guī)范宗教事務(wù)管理，維護(hù)社會(huì)和諧。三是保護(hù)國(guó)家秘密方面。為了將保守國(guó)家秘密、維護(hù)國(guó)家安全和利益切實(shí)落到實(shí)處，國(guó)務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法實(shí)施條例》，明確國(guó)家秘密的范圍、界定國(guó)家秘密的密級(jí)、闡釋保密制度的相關(guān)內(nèi)容、落實(shí)保密行政管理部門的監(jiān)督管理責(zé)任。四是針對(duì)恐怖主義威脅。恐怖主義不僅威脅國(guó)家安全、公共安全，也會(huì)危及公民人身、財(cái)產(chǎn)安全，因此反恐怖主義是世界各國(guó)共同的任務(wù)。我國(guó)反對(duì)一切形式的恐怖主義，各地也相繼出臺(tái)地方性法規(guī)細(xì)化責(zé)任。例如《湖南省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)反恐怖主義法〉辦法》，明確公安機(jī)關(guān)、商務(wù)部門、縣級(jí)以上人民政府等國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)。

4.我國(guó)已經(jīng)加入的關(guān)乎國(guó)家安全的條約和公約

我國(guó)在2005年9月14日簽訂的《制止核恐怖主義行為國(guó)際公約》，簽署公約的目的在于維護(hù)國(guó)際安全、保障國(guó)家安全免受核恐怖主義威脅。2014年12月28日生效的《上海合作組織反恐怖主義公約》，對(duì)威脅世界和平與安全發(fā)展、國(guó)家之間友好發(fā)展以及公民的基本權(quán)利和自由造成不利影響的恐怖主義，加大打擊力度，預(yù)防恐怖主義的一切措施。2017年6月9日簽訂的《上海合作組織反極端主義公約》，表明反對(duì)一切形式的極端主義意識(shí)形態(tài)和活動(dòng)，反對(duì)公開宣揚(yáng)和參與極端主義的立場(chǎng)，強(qiáng)調(diào)尊重別國(guó)國(guó)家主權(quán)，實(shí)現(xiàn)和平發(fā)展。我國(guó)加入的關(guān)乎國(guó)家安全的公約對(duì)我國(guó)也會(huì)產(chǎn)生約束力，因而也成為我國(guó)國(guó)家安全法律體系的有機(jī)組成部分。

三、我國(guó)國(guó)家安全立法的不足

(一)國(guó)家安全相關(guān)法律與其他法律之間協(xié)調(diào)性不足

1.《憲法》與《國(guó)家安全法》之間

建立并完善國(guó)家安全法律體系的淵源是《憲法》中對(duì)國(guó)家安全的權(quán)威規(guī)定，因此國(guó)家安全法律首先應(yīng)當(dāng)完成維護(hù)國(guó)家安全這一目標(biāo)。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》涉及國(guó)家安全的條文既在“總綱”中有所體現(xiàn)，比如第29條：“中華人民共和國(guó)的武裝力量屬于人民。它的任務(wù)是鞏固國(guó)防，抵抗侵略，保衛(wèi)祖國(guó)，保衛(wèi)人民的和平勞動(dòng)，參加國(guó)家建設(shè)事業(yè)，努力為人民服務(wù)?！痹凇肮竦幕緳?quán)利和義務(wù)”章節(jié)中也有規(guī)定，比如第40條規(guī)定以法律形式保護(hù)公民的通信自由和通信秘密，但是因“國(guó)家安全或者追查刑事犯罪需要”的情形不受限制。第54條規(guī)定了公民有“維護(hù)祖國(guó)安全、榮譽(yù)和利益”的義務(wù)。在“國(guó)家機(jī)構(gòu)”章節(jié)中也可見關(guān)于國(guó)家安全的規(guī)定，比如第76條：“全國(guó)人民代表大會(huì)代表必須模范地遵守憲法和法律，保守國(guó)家秘密，并且在自己參加的生產(chǎn)、工作和社會(huì)活動(dòng)中，協(xié)助憲法和法律的實(shí)施?！钡恰稇椃ā分嘘P(guān)于國(guó)家安全的規(guī)定并未直接回應(yīng)非傳統(tǒng)國(guó)家安全領(lǐng)域的新要求，大部分內(nèi)容仍然屬于傳統(tǒng)國(guó)家安全領(lǐng)域。而考察《國(guó)家安全法》，其內(nèi)容涵攝傳統(tǒng)國(guó)家安全與新國(guó)家安全領(lǐng)域?！稇椃ā放c《國(guó)家安全法》所涉及安全觀的協(xié)調(diào)性不一致，應(yīng)當(dāng)在未來(lái)通過適當(dāng)?shù)姆绞接枰曰貞?yīng)。

2.《國(guó)家安全法》與《刑法》之間

過去刑法學(xué)界通說(shuō)認(rèn)為危害國(guó)家安全行為侵犯國(guó)家獨(dú)立、國(guó)家統(tǒng)一、國(guó)家的領(lǐng)土完整和安全、國(guó)家政權(quán)等其他國(guó)家的根本利益的安全[7]14。而《國(guó)家安全法》擴(kuò)展了傳統(tǒng)國(guó)家安全的內(nèi)涵及外延，維護(hù)各領(lǐng)域國(guó)家安全?！缎谭ā贩謩t第一章和第二章分別規(guī)定了“危害國(guó)家安全犯罪”和“危害公共安全犯罪”，實(shí)際上都屬于大安全觀下的國(guó)家安全范疇；第三章規(guī)定“破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪”是對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全在刑法層面的保障。但是經(jīng)過對(duì)第一章罪名的考察，其保障的僅為國(guó)家安全中的政治安全方面，因此在《國(guó)家安全法》擴(kuò)展國(guó)家安全內(nèi)涵的背景下，《刑法》中的國(guó)家安全實(shí)際上是對(duì)這一概念的限縮，且條文中雖有涉及危害非傳統(tǒng)國(guó)家安全領(lǐng)域的犯罪行為，但是大方向仍然聚焦于傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，不利于在廣義上維護(hù)國(guó)家安全。

3.《生物安全法》與相關(guān)法律文件之間

所謂生物安全，廣義上是指整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的安全和生物資源安全，保證人類生命健康不受損害的一種安全狀態(tài)，也可以說(shuō)是未曾遇到生物及與之相關(guān)的因子的侵害。狹義的生物安全僅指轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)及其轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品從研發(fā)到應(yīng)用的過程中，關(guān)涉人類生命、健康安全和生態(tài)環(huán)境安全的問題[8]4。

2020年10月17日，全國(guó)人大常委會(huì)頒布了《中華人民共和國(guó)生物安全法》，目的是保障生態(tài)環(huán)境和人類生存環(huán)境免受危險(xiǎn)生物侵襲，促進(jìn)生態(tài)平衡與人類發(fā)展相協(xié)調(diào)。雖然該法由全國(guó)人大常委會(huì)頒布，但是其在生物安全領(lǐng)域具有基本法地位。對(duì)目前的生物安全法律規(guī)范進(jìn)行分析，可以看出問題在于法律位階不高且分散于各個(gè)方面，法律文件之間缺乏協(xié)調(diào)性。除了《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》等關(guān)乎生物安全的法律外，余下的比如人類遺傳資源安全方面，僅有國(guó)務(wù)院通過的《中華人民共和國(guó)人類遺傳資源管理?xiàng)l例》，雖然在《生物安全法》第六章有專門規(guī)定，但是專章規(guī)定的較為籠統(tǒng)，具體實(shí)施措施比如“采集和保藏”“利用和對(duì)外提供”等是由該條例規(guī)定的。該條例位階低于《生物安全法》，在實(shí)踐中是選擇適用特別法優(yōu)先于一般法還是堅(jiān)持基本法高于一般法，而適用基本法？對(duì)于生態(tài)領(lǐng)域，在國(guó)家層面的法律文件是全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布的《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 依法推動(dòng)打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的決議》；對(duì)于草原生態(tài)環(huán)境，有國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作情況的報(bào)告》等低于法律的規(guī)范性文件。立法層級(jí)低是一方面問題，法律之間也有沖突存在，比如《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》立法目的是控制和消除傳染病的發(fā)生與流行，對(duì)傳染病預(yù)防、疫情控制、醫(yī)療救治等方面都有詳細(xì)規(guī)定?！渡锇踩ā返谌乱惨?guī)定了“防控重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動(dòng)植物疫情”，但是規(guī)定僅有7條，不能滿足現(xiàn)實(shí)需要。在現(xiàn)實(shí)中選擇適用時(shí)不免發(fā)生沖突，法律之間的協(xié)調(diào)性顯見不足。

(二) 國(guó)家安全立法體系內(nèi)部協(xié)調(diào)性不足

1.《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》的尷尬地位

根據(jù)《憲法》和《立法法》規(guī)定，由全國(guó)人大制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)和其他的基本法律，全國(guó)人大常委會(huì)制定和修改基本法律以外的其他法律。由于《憲法》并未對(duì)“基本法律”的概念外延作進(jìn)一步闡釋，所以區(qū)分基本法律與非基本法律的標(biāo)準(zhǔn)不限于該法律所調(diào)整的關(guān)系或制定的內(nèi)容，更多是通過立法主體判斷，全國(guó)人大制定的法律為基本法律(但不限于此)，全國(guó)人大常委會(huì)制定的是其他法律。

從內(nèi)容上看，《國(guó)家安全法》包含七章內(nèi)容，安排了領(lǐng)土安全、國(guó)民安全等國(guó)家安全各領(lǐng)域，涵蓋了政治安全、國(guó)防安全、金融安全等總體國(guó)家安全觀要求的領(lǐng)域。除此之外，在規(guī)定國(guó)家安全領(lǐng)域時(shí)采用的是開放式列舉方法，為未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)家安全新要求提供補(bǔ)充規(guī)定的空間。

立法時(shí)會(huì)運(yùn)用表達(dá)技術(shù)以體現(xiàn)立法者的意志，《國(guó)家安全法》采取的是原則性立法模式，大多是規(guī)定了法律規(guī)則的基礎(chǔ)準(zhǔn)則，優(yōu)勢(shì)在于為后續(xù)完善立法體系打好基礎(chǔ)，保持法律的時(shí)效性和穩(wěn)定性，但是缺點(diǎn)在于操作性不足，須得通過下位法細(xì)化彌補(bǔ)該缺陷[7]9。綜上所述，《國(guó)家安全法》屬于基本法范疇。

《反分裂國(guó)家法》由全國(guó)人民代表大會(huì)制定并頒布，屬于基本法。反分裂國(guó)家是保障國(guó)家主權(quán)安全的一個(gè)方面，隸屬于國(guó)家安全這一大范疇。但是其法律位階效力卻高于《國(guó)家安全法》，這對(duì)《國(guó)家安全法》的統(tǒng)領(lǐng)作用造成一定的沖擊，加之《國(guó)家安全法》與《反恐怖主義法》《核安全法》等國(guó)家安全法律屬于同一位階，更加難以發(fā)揮其統(tǒng)率作用，不免會(huì)造成與其他法律協(xié)調(diào)的問題[9]。

2.《數(shù)據(jù)安全法》和《網(wǎng)絡(luò)安全法》之間缺乏協(xié)調(diào)性

《網(wǎng)絡(luò)安全法》作為保障網(wǎng)絡(luò)安全專門領(lǐng)域的一般法律，包括網(wǎng)絡(luò)及信息安全、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行及其依托的設(shè)備設(shè)施安全等方面。網(wǎng)絡(luò)安全中涵蓋的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容安全、數(shù)據(jù)安全與網(wǎng)絡(luò)本身的安全有所不同，意味著三者之間不應(yīng)混為一談或是認(rèn)為數(shù)據(jù)安全和信息安全是網(wǎng)絡(luò)安全的有機(jī)組成部分。根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)安全法》第76條：“網(wǎng)絡(luò)安全是指通過必要措施，防范對(duì)網(wǎng)絡(luò)的攻擊、侵入、干擾、破壞和非法使用以及意外事故，使網(wǎng)絡(luò)處于穩(wěn)定可靠運(yùn)行的狀態(tài)，以及保障網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)的完整性、保密性、可用性的能力?！痹摲▽?duì)網(wǎng)絡(luò)安全的定義由網(wǎng)絡(luò)自身安全和網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全兩個(gè)部分組成，根據(jù)定義可以看出立法者是將數(shù)據(jù)安全概念內(nèi)含于網(wǎng)絡(luò)安全大概念之中，那么在單獨(dú)的《數(shù)據(jù)安全法》頒布后，作為同一位階的法律，概念之間的沖突也未可知。

根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)安全法》第10條，網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)的特性是“完整性、保密性和可用性”，保證其安全不受威脅的機(jī)制是未經(jīng)授權(quán)禁止訪問、使用、破壞等行為。網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)是網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的有機(jī)組成部分，二者之間雖然有緊密聯(lián)系但是其內(nèi)涵、立法目標(biāo)和具體實(shí)施機(jī)制有所不同。在實(shí)踐中可能發(fā)生某一行為干擾網(wǎng)絡(luò)安全卻不危害數(shù)據(jù)安全的情形，也可能發(fā)生只危及數(shù)據(jù)安全，網(wǎng)絡(luò)安全卻毫發(fā)無(wú)損的情形。若是只損害一方安全在法律適用上不會(huì)出現(xiàn)沖突的情況，但是若是某一行為同時(shí)損害了網(wǎng)絡(luò)安全和數(shù)據(jù)安全，此時(shí)如何適用同一位階的兩部法律就會(huì)發(fā)生沖突。

3.個(gè)人信息安全和數(shù)據(jù)安全之間的界分不清

無(wú)論是在大眾樸素的觀念中，還是在立法工作者眼中，抑或是法學(xué)研究者眼中，個(gè)人信息保護(hù)和個(gè)人數(shù)據(jù)安全之間的界定都不是很明朗，大多數(shù)觀念認(rèn)為個(gè)人數(shù)據(jù)是個(gè)人信息的一部分，只要制定《個(gè)人信息保護(hù)法》即可。但是隨著個(gè)人權(quán)利意識(shí)的不斷覺醒，有學(xué)者開始認(rèn)識(shí)到將二者混為一談不利于權(quán)利保護(hù)，勞倫·亨利認(rèn)為“數(shù)據(jù)安全與個(gè)人信息隱私有不同的著眼點(diǎn)，數(shù)據(jù)安全可以懷疑個(gè)人信息隱私甚至與之對(duì)立。法律應(yīng)當(dāng)承認(rèn)個(gè)人信息隱私保護(hù)和數(shù)據(jù)安全是完全不同的制度，防止在極端情形下出現(xiàn)難以預(yù)測(cè)的結(jié)果”[10]。

個(gè)人信息安全和個(gè)人數(shù)據(jù)安全二者之間的法理基礎(chǔ)有所不同?！皞€(gè)人信息保護(hù)是以本人是否知曉為前提，涉及的是本人是否知情同意。其核心是授權(quán)給使用其信息的主體合法合理使用其信息；個(gè)人數(shù)據(jù)安全則是對(duì)數(shù)據(jù)收集、整理歸納后進(jìn)行分類處理，并對(duì)分類的數(shù)據(jù)建立起數(shù)據(jù)安全認(rèn)證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和危機(jī)應(yīng)對(duì)等安全制度。”[6]80

目前《個(gè)人信息保護(hù)法》對(duì)個(gè)人信息的定義中包含了“各種信息”，并未將個(gè)人數(shù)據(jù)排除在外，因此可以解釋為個(gè)人信息的數(shù)據(jù)安全問題仍然被納入該法律中，但是《數(shù)據(jù)安全法》作為數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域的專門法，個(gè)人信息的數(shù)據(jù)安全問題歸屬于哪一部法律管轄?wèi)?yīng)當(dāng)加以界定，防止出現(xiàn)重復(fù)管轄或是沒有管轄依據(jù)的局面。

(三) 非傳統(tǒng)國(guó)家安全領(lǐng)域立法及具體制度構(gòu)建缺位

1.能源領(lǐng)域立法不足

能源在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)重要地位，自然能源在工業(yè)化時(shí)代被廣泛應(yīng)用，相應(yīng)出現(xiàn)了一些弊端。二戰(zhàn)后，非傳統(tǒng)國(guó)家安全開始成為各個(gè)國(guó)家關(guān)注的焦點(diǎn)問題，能源安全問題開始顯現(xiàn)。1993年起，我國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)能源消費(fèi)需求大于供給量的問題，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，這一問題更加突出，而針對(duì)能源安全問題的立法卻顯見不足，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不利的反作用，因此在《核安全法》出臺(tái)并實(shí)施的背景下，其他領(lǐng)域的能源安全法也應(yīng)當(dāng)加快立法腳步，完善我國(guó)的國(guó)家安全法律體系。

2.《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》等專門法律缺乏具體實(shí)施措施

《網(wǎng)絡(luò)安全法》之外，其他相關(guān)文件大多是行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件。有些網(wǎng)絡(luò)安全問題具體規(guī)定在部門規(guī)章中，但是部門規(guī)章有位階較低、權(quán)威性不足的弊端，對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)制顯見不足。大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，推動(dòng)技術(shù)、生活等方方面面的革新，而云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的快速發(fā)展，亟需相關(guān)法律的規(guī)制。法律的滯后性無(wú)法避免，但是應(yīng)當(dāng)在技術(shù)跨時(shí)代變革的背景下，根據(jù)科技趨勢(shì)的特點(diǎn)，在立法方面進(jìn)行調(diào)整以應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全出現(xiàn)的新挑戰(zhàn)。

隨著互聯(lián)網(wǎng)和科技、信息技術(shù)的縱深發(fā)展，人們只會(huì)掌握越來(lái)越多的數(shù)據(jù)，并且還會(huì)以難以想象的速度大幅增長(zhǎng)，可以預(yù)見未來(lái)數(shù)據(jù)將會(huì)成為人們生活不可或缺的重要因素，因此數(shù)據(jù)安全在國(guó)家安全中的地位不容小覷。但目前《數(shù)據(jù)安全法》的規(guī)定大多為原則性規(guī)定，具體如何實(shí)施操作的制度并未規(guī)定于配套的行政法規(guī)中，這并不利于我們解決未來(lái)可能遇到的數(shù)據(jù)安全問題。

3.《生物安全法》實(shí)施細(xì)則缺失

《生物安全法》采用列舉法，以法律形式規(guī)制已經(jīng)發(fā)生的或者可能發(fā)生的生物安全風(fēng)險(xiǎn)：“防控重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動(dòng)植物疫情；生物技術(shù)研究、開發(fā)與應(yīng)用；病原微生物實(shí)驗(yàn)室生物安全管理；人類遺傳資源與生物資源安全管理；防范外來(lái)物種入侵和保護(hù)生物多樣性；應(yīng)對(duì)微生物耐藥；防范生物恐怖襲擊與防御生物武器威脅；以及其他與生物安全相關(guān)的活動(dòng)?！痹隗w例安排上設(shè)計(jì)了兜底條款，回應(yīng)生物安全技術(shù)的不斷革新，為防范未來(lái)難以預(yù)料的生物安全威脅，增加法律適用的穩(wěn)定性。但是目前該法缺少配套措施，未在國(guó)家層面出臺(tái)法律文件規(guī)制上述生物安全風(fēng)險(xiǎn)，在具體操作實(shí)踐中恐會(huì)出現(xiàn)不利于生物安全保障的問題，未來(lái)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法律適用的可操作性。

四、我國(guó)國(guó)家安全立法的完善建議

(一) 增強(qiáng)國(guó)家安全相關(guān)法律與其他法律之間的協(xié)調(diào)性

1.促進(jìn)《憲法》與《國(guó)家安全法》相協(xié)調(diào)

我國(guó)《憲法》第5條第二款規(guī)定：“國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)?！本S護(hù)法制的統(tǒng)一是維護(hù)法制尊嚴(yán)的前提，如果法制不統(tǒng)一，法律之間有沖突，法律的良好施行就會(huì)有阻力，法律調(diào)整社會(huì)關(guān)系的功能當(dāng)然受到打擊，無(wú)法達(dá)到立法者所期望的立法目的。建立國(guó)家安全法律體系的目標(biāo)在于囊括傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，將保障國(guó)家安全以法律形式落到實(shí)處。為了達(dá)致目標(biāo)要求，首當(dāng)其沖是維護(hù)國(guó)家安全規(guī)定的權(quán)威性。對(duì)于《憲法》與《國(guó)家安全法》之間安全觀范疇的協(xié)調(diào)性問題，可以在未來(lái)通過憲法修正案加以固定，在修正案中確定總體國(guó)家安全觀的憲法地位，與《國(guó)家安全法》之間的協(xié)調(diào)性問題自然迎刃而解。

2.促進(jìn)《國(guó)家安全法》與《刑法》相配合

法律體系內(nèi)部的和諧、法律規(guī)定的內(nèi)容相協(xié)調(diào)、法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)相一致才能維護(hù)法制的統(tǒng)一。在非傳統(tǒng)國(guó)家安全受到越來(lái)越多關(guān)注的時(shí)代背景下，機(jī)遇與挑戰(zhàn)是并存的。比如信息技術(shù)的飛速發(fā)展、數(shù)據(jù)占有率的連年攀升等因素極大拓展了網(wǎng)絡(luò)空間的發(fā)展，為人們帶來(lái)科技革新果實(shí)的同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)安全犯罪率相比以往也有一定幅度的上升。未來(lái)的刑法修正案可以對(duì)此作出回應(yīng)，將散落于各個(gè)章節(jié)的非傳統(tǒng)國(guó)家安全犯罪有序組合起來(lái)，研判新興領(lǐng)域犯罪行為的形態(tài)，以便與《國(guó)家安全法》相協(xié)調(diào)。

(二)明確國(guó)家安全法律體系中的法律層級(jí)

1.重新界定《國(guó)家安全法》在法律體系中的地位

建立法律體系，應(yīng)當(dāng)遵循構(gòu)建體系的原則。各類法律依據(jù)立法體例，在效力層級(jí)上即“位階”是有區(qū)分的:“有些法律是基礎(chǔ)性的，是‘源’(比如憲法、基本法)；有些法律是派生的，是‘流’(比如從屬于法律的法規(guī)、規(guī)章)。在設(shè)計(jì)立法體系和制訂法律文件時(shí)，要明確源流關(guān)系、主從關(guān)系，使立法體系層次分明、位階有序，最終形成一個(gè)金字塔似的穩(wěn)定、有序結(jié)構(gòu)?！盵11]

《國(guó)家安全法》的內(nèi)容體現(xiàn)出基本法的特性，但是卻不具備基本法的地位，無(wú)法在國(guó)家安全法律體系中起到基礎(chǔ)性作用。因此明確《國(guó)家安全法》的基本地位，將其確立的原則上升為基本綱領(lǐng)是第一要?jiǎng)?wù)，據(jù)此可以借鑒國(guó)外做法，將我國(guó)國(guó)家安全的其他專門領(lǐng)域立法整合到《國(guó)家安全法》中，成為其專章并由全國(guó)人民代表大會(huì)審議通過，肯定其基本法的地位[9]18。國(guó)家安全法律體系內(nèi)部效力層級(jí)存在問題，該法與體系外部法律也存在沖突。為了理順法律效力的問題，應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大常委會(huì)召開專門會(huì)議，對(duì)體系內(nèi)外法律之間存在的較大的效力沖突予以商討、解決，明確效力等級(jí)，避免出現(xiàn)沖突時(shí)無(wú)所適從的局面。

2.協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)安全與數(shù)據(jù)安全之間的關(guān)系

首先應(yīng)當(dāng)完善《網(wǎng)絡(luò)安全法》和《數(shù)據(jù)安全法》本身的內(nèi)容，規(guī)定過于籠統(tǒng)就無(wú)法妥善解決問題，因此自身原則、規(guī)定和具體措施的完善是前提；其次，網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全既可以歸類為網(wǎng)絡(luò)安全，也可以分類至數(shù)據(jù)安全，若是可以通過網(wǎng)絡(luò)安全實(shí)現(xiàn)的數(shù)據(jù)安全或是離開網(wǎng)絡(luò)安全則某項(xiàng)數(shù)據(jù)安全則失去保護(hù)價(jià)值時(shí)，應(yīng)當(dāng)著重完善《網(wǎng)絡(luò)安全法》中關(guān)于這一類數(shù)據(jù)安全的規(guī)定，不再在《數(shù)據(jù)安全法》中加以贅述；最后，《數(shù)據(jù)安全法》作為數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域的專門法律，應(yīng)當(dāng)尊重其獨(dú)有的法律地位，因此除了《網(wǎng)絡(luò)安全法》中某一類網(wǎng)絡(luò)安全必須依托的數(shù)據(jù)安全或是刪除該類數(shù)據(jù)安全會(huì)導(dǎo)致該法體系不完整之外，應(yīng)當(dāng)將有關(guān)數(shù)據(jù)安全的規(guī)定均交給《數(shù)據(jù)安全法》加以完善。

3.妥善處理個(gè)人信息安全與數(shù)據(jù)安全的關(guān)系

《個(gè)人信息保護(hù)法》作為個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域的專門法律，重要性不言而喻。雖然數(shù)據(jù)安全可以囊括個(gè)人信息的數(shù)據(jù)安全問題，但是為了尊重《個(gè)人信息保護(hù)法》的專門法地位，應(yīng)當(dāng)將個(gè)人信息的數(shù)據(jù)安全問題納入其立法范圍，但可以規(guī)定必須由《數(shù)據(jù)安全法》調(diào)整的數(shù)據(jù)安全方面的問題。

(三) 完善國(guó)家安全領(lǐng)域的立法及具體制度構(gòu)建

1.石油、天然氣是重要的自然資源，而目前我國(guó)法律體系中并沒有相關(guān)單行法，未來(lái)應(yīng)當(dāng)加快制定相關(guān)法律

“石油天然氣法”應(yīng)當(dāng)對(duì)石油、天然氣探礦權(quán)和采礦權(quán)的獲取、流轉(zhuǎn)和收回等相關(guān)問題在法律上作出相應(yīng)規(guī)定，完善對(duì)石油、天然氣的管控體系[12]。“石油儲(chǔ)備法”中應(yīng)當(dāng)規(guī)定在國(guó)家層面的石油儲(chǔ)備機(jī)制，應(yīng)當(dāng)充分考量國(guó)家財(cái)政預(yù)算和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要之間的平衡，明確規(guī)定動(dòng)用和恢復(fù)石油儲(chǔ)備的要求[13]；還應(yīng)當(dāng)對(duì)石油儲(chǔ)備可能對(duì)環(huán)境與社會(huì)造成的影響以及如何避免出現(xiàn)安全問題作出具體規(guī)定，明確應(yīng)急預(yù)案和風(fēng)險(xiǎn)防控措施。

澳大利亞針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基于能源安全監(jiān)管的新需要，制定了《原子能法》，該法規(guī)范了澳大利亞鈾礦和放射性廢物的政策性規(guī)定，推動(dòng)了核技術(shù)的發(fā)展應(yīng)用。我國(guó)自1984年已經(jīng)啟動(dòng)原子能的相關(guān)立法工作，但是囿于部門職責(zé)劃分以及現(xiàn)實(shí)條件限制，至今還未能形成《原子能法》，為了發(fā)展我國(guó)核技術(shù)以及應(yīng)對(duì)能源安全的迫切需求，應(yīng)當(dāng)加快原子能立法，保障能源安全。

2.完善《國(guó)家安全法》的內(nèi)容

《國(guó)家安全法》中缺少“法律責(zé)任”章節(jié)，未見規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、公民個(gè)人肩負(fù)的國(guó)家安全責(zé)任，也沒有明確違反該法律造成損害后果時(shí)應(yīng)當(dāng)背負(fù)的不利責(zé)任，也沒有規(guī)定監(jiān)督機(jī)制。作為守護(hù)國(guó)家安全的法律，應(yīng)當(dāng)規(guī)定責(zé)任體系，防止出現(xiàn)漏洞危害社會(huì)公共安全。現(xiàn)行的法律條文多為原則性條文，未來(lái)可由全國(guó)人大將其他涉及國(guó)家安全的法律整合進(jìn)《國(guó)家安全法》中，為法律實(shí)施提供具體執(zhí)行措施。除此之外，應(yīng)當(dāng)增加“法律責(zé)任”章節(jié)，明確出現(xiàn)危害國(guó)家安全行為時(shí)的法律責(zé)任，發(fā)揮《國(guó)家安全法》的基礎(chǔ)性作用。

3.關(guān)注《生物安全法》的具體制度構(gòu)建

針對(duì)上文闡述的生物安全法律文件大多位階不高且分散的不足，《生物安全法》作為統(tǒng)領(lǐng)性法律，應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)方式對(duì)分散的規(guī)范性文件加以整合，避免法律適用的混亂局面。對(duì)于選擇適用的問題，“應(yīng)當(dāng)建立起開放的法律運(yùn)作程序，通過法律程序?qū)⑸鐣?huì)生活中存在的、法律雖未明確規(guī)定但不與法律正面抵觸的事物及時(shí)吸納入法律制度，上升為法律體系的組成部分?！盵14]在法律中增加兜底或者彈性條文，解決可能出現(xiàn)的生物安全風(fēng)險(xiǎn)以及選擇適用的問題。

《生物安全法》的“法律責(zé)任”章節(jié)應(yīng)當(dāng)在后續(xù)工作中進(jìn)行具體化構(gòu)建。比如“違反該法規(guī)定的責(zé)任主體可以擴(kuò)展至與生物資源安全、生物技術(shù)安全等領(lǐng)域的個(gè)體、政府職能部門、單位和社會(huì)組織中，包括生物技術(shù)研發(fā)者、為研究者個(gè)人或項(xiàng)目提供資金支持者；生物安全管理者；相關(guān)單位或社會(huì)組織的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人等?！盵8]12生物安全涉及面較廣，其涉及的違法行為或許會(huì)隨著生物技術(shù)的發(fā)展而出現(xiàn)或向更深層次發(fā)展，應(yīng)當(dāng)盡快增加“法律責(zé)任”章節(jié)及其中的兜底條款以增加變通性、維持法律穩(wěn)定性。

注 釋：

①《憲法》規(guī)定公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，比如公民享有選舉權(quán)與被選舉權(quán)(第34條);享有宗教信仰自由權(quán)(第36條);享有人身自由、人格尊嚴(yán)、住宅不受侵犯的權(quán)利(第37、38、39條);享有通信自由權(quán)(第40條);享有勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)(第42、43條)等基本權(quán)利。公民同時(shí)也負(fù)有維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一(第52條);保守國(guó)家秘密(第53條);維護(hù)祖國(guó)安全、榮譽(yù)和利益(第54條)等義務(wù)。

②《憲法》第28條規(guī)定：“國(guó)家維護(hù)社會(huì)秩序，鎮(zhèn)壓叛國(guó)和其他危害國(guó)家安全的犯罪活動(dòng)，制裁危害社會(huì)治安、破壞社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)和其他犯罪的活動(dòng)，懲辦和改造犯罪分子。”

③《憲法》第62條明確全國(guó)人民代表大會(huì)行使的職權(quán)，其中第(十五)項(xiàng)職權(quán)即“決定戰(zhàn)爭(zhēng)和和平問題”；第67條規(guī)定全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)享有的第(十九)項(xiàng)職權(quán)為“在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，如果遇到國(guó)家遭受武裝侵犯或者必須履行國(guó)際間共同防止侵略的條約的情況，決定戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的宣布?！钡?二十一)項(xiàng)為“決定全國(guó)或個(gè)別省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)入緊急狀態(tài)?！钡?0條規(guī)定主席的職權(quán)：“中華人民共和國(guó)主席……宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，發(fā)布動(dòng)員令。”第89條規(guī)定國(guó)務(wù)院職權(quán)中第(十六)項(xiàng)“依照法律規(guī)定決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)?！?/p>

④具體規(guī)定背叛國(guó)家罪(第102條),分裂國(guó)家罪、煽動(dòng)分裂國(guó)家罪(第103條)，武裝叛亂、暴亂罪(第104條)，顛覆國(guó)家政權(quán)罪、煽動(dòng)顛覆國(guó)家政權(quán)罪(第105條)，資助危害國(guó)家安全犯罪活動(dòng)罪(第107條)，投敵叛變罪(第108條)，叛逃罪(第109條)，間諜罪(第110條)，為境外竊取、刺探、收買、非法提供國(guó)家秘密、情報(bào)罪(第111條)，資敵罪(第112)條，并詳細(xì)規(guī)定危害國(guó)家安全的犯罪形態(tài)及刑罰。

⑤比如組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加恐怖組織罪(第120條)，幫助恐怖活動(dòng)罪(第120條之一)，準(zhǔn)備實(shí)施恐怖活動(dòng)罪(第120條之二)，宣揚(yáng)恐怖主義、極端主義、煽動(dòng)實(shí)施恐怖活動(dòng)罪(第120條之三)，利用極端主義破壞法律實(shí)施罪(第120條之四)，強(qiáng)制穿戴宣揚(yáng)恐怖主義、極端主義服飾、標(biāo)志罪(第120條之五)，非法持有宣揚(yáng)恐怖主義、極端主義物品罪(第120條之六)。

⑥具體規(guī)定組織他人偷越國(guó)(邊)境罪(第318條)，騙取出境證件罪(第319條)，提供偽造、變?cè)斓某鋈刖匙C件罪(第320條)，運(yùn)送他人偷越國(guó)(邊)境罪(第321條)，破壞界碑、界樁罪(第323條)。

⑦《刑事訴訟法》第4條規(guī)定：“國(guó)家安全機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定，辦理危害國(guó)家安全的刑事案件，行使與公安機(jī)關(guān)相同的職權(quán)?！钡?1條規(guī)定：“中級(jí)人民法院管轄第一審刑事案件：危害國(guó)家安全、恐怖活動(dòng)案件?！?/p>

⑧《刑事訴訟法》第39條第三款規(guī)定：“危害國(guó)家安全犯罪、恐怖活動(dòng)犯罪案件，在偵查期間辯護(hù)律師會(huì)見在押的犯罪嫌疑人，應(yīng)當(dāng)經(jīng)偵查機(jī)關(guān)許可?！钡?8條規(guī)定辯護(hù)律師有義務(wù)保密委托人的情況和信息，但是“辯護(hù)律師在執(zhí)業(yè)活動(dòng)中知悉委托人或者其他人，準(zhǔn)備或者正在實(shí)施危害國(guó)家安全、公共安全以及嚴(yán)重危害他人人身安全的犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知司法機(jī)關(guān)。”

⑨《刑事訴訟法》第85條規(guī)定公安機(jī)關(guān)對(duì)被拘留人的拘留最多不得超過二十四小時(shí)，并在期限內(nèi)通知家屬，但是涉嫌危害國(guó)家安全犯罪、恐怖活動(dòng)犯罪通知可能妨礙偵查的情形除外。

⑩《刑事訴訟法》第150條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)在立案后，對(duì)于危害國(guó)家安全犯罪、恐怖活動(dòng)犯罪、黑社會(huì)性質(zhì)的組織犯罪、重大毒品犯罪或者其他嚴(yán)重危害社會(huì)的犯罪案件，根據(jù)偵查犯罪的需要，經(jīng)過嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)，可以采取技術(shù)偵查措施?！?/p>