黃建宏，張文秀

（中共廣東省委黨校，廣東 廣州 510053）

社區(qū)作為行政末梢以及社會治理的基本單元，是黨和政府聯(lián)系、服務居民群眾的“最后一公里”，自然成了社會主義市場經濟體制下社會治理重心下移的最佳場域。社會治理重心向基層社區(qū)下移，不僅意味著改革開放前以工作單位為重頭戲的社會管理實現(xiàn)了重心轉移，而且意味著重心轉移后的社會治理在治理主體、治理過程及治理目標等方面發(fā)生巨大變化。

一、治理重心：從工作單位到社區(qū)

任何一個國家都要履行對公民的服務和管理，而履行服務和管理至少要遵循兩個基本規(guī)則：第一，國家不可能直接對每一個個體實施一對一的服務和管理，不可能直接與每個個體發(fā)生聯(lián)系，否則服務將缺乏效率，管理將混亂無序，所以國家的服務和管理總是要通過某個中介組織來完成。第二，國家的服務和管理總是要落實到某個具體的空間，即社會治理的重心一定要下移、下沉到某個具體的場域，而當前主要有兩個具體的組織空間可以承接國家需要承擔的服務和管理：一是人們工作的地方即工作單位；二是人們休息的地方即社區(qū)。

在改革開放前，國家主要通過單位這個生產空間就可以完成對公民的服務和管理，理由有三個：一是絕大多數(shù)個體都掛靠在某個單位，通過單位基本上就可以聯(lián)系到個體對象，并為其提供必需的社會生活資料；二是受戶籍、檔案以及福利分房等制度的共同規(guī)制，每個個體不能自由流動，方便國家提供服務和管理；三是個體所需要的生活資源許多由國家委托單位進行統(tǒng)一再分配，這就形成了個體對單位的絕對依賴和服從，國家通過單位來服務和管理社會是非常有效的。

改革開放后，依靠工作單位來管理社會的模式有了改變：一是所有制結構的變化，諸如私營經濟的出現(xiàn)，使得有些個體開始從體制外的市場上獲得資源，甚至從事自由職業(yè)即沒有長期、固定的工作單位，這個時候僅僅通過工作單位這個平臺，國家無法為每一個公民提供有效的服務和管理，服務和管理對象也無法被國家精準把握；二是與市場化改革相伴的單位制改革，單位不再包辦社會，人們從單位人變成了社會人，這同樣促使國家放棄從工作單位聯(lián)系、把握服務和管理對象的做法。市場化改革以及單位制的弱化直接導致國家通過工作單位無法全面履行好對公民的服務和管理，社會治理的重心自然不能像改革開放前那樣繼續(xù)下移到工作單位這個生產空間，而是只能轉向社區(qū)這個居住空間。

縱觀中國城市社會發(fā)展歷程，社會治理重心的空間轉向與單位制的弱化幾乎同步，因為單位制的弱化，客觀上迫使國家需要馬上尋找一種新的組織載體來確保那些從“單位人”變成“社會人”的公民能夠得到有效的服務和管理，社區(qū)服務和社區(qū)建設就是在這種背景下被提出來，進而導致社區(qū)治理的地位在市場化改革以后得到大大提升。黨的十八大以來，更是頻繁提及社會治理的重心必須下移至社區(qū)，社區(qū)治理被寫進黨的綱領性文件，且被置于國家治理的全局中來謀劃[1]。2014 年3 月5 日，習近平總書記在參加十二屆全國人大二次會議上海代表團審議時首次明確指出：社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務和管理能力強了，社會治理的基礎就實了。黨的十九大報告則從加強社區(qū)治理體系建設的必要性出發(fā)，再次強調推動社會治理重心向基層下移。黨的十九屆三中全會明確將資源、服務和管理下移到基層，以及黨的十九屆四中全會進一步簡述了社會治理向城鄉(xiāng)社區(qū)下移，國家才能更好地提供精準化、精細化的公共服務。

很顯然，社會管理和治理的重心下移有兩個基本空間，改革開放前的社會管理重心下沉目標是工作單位，而改革開放后的社會治理重心下移目標則是社區(qū)。從不同歷史時點來看，社會治理的重心正在從工作單位這個生產空間轉移到了社區(qū)這個居住空間?！爸匦霓D移”為新時代加強和創(chuàng)新社會治理指明了方向。

二、治理主體：社區(qū)成員構成變化

（一）從一元到多元

有別于改革開放前國家在“單位住宅區(qū)”推行的一元化管理模式，改革開放后的城市社區(qū)治理主體則具有鮮明的多元化特征。多元化社區(qū)治理主體的形成是經濟體制改革的必然結果。具體而言，就是國家為了提升服務和管理效率，不再像改革開放前那樣推行國家包辦式的統(tǒng)一化的服務和管理，而是把國家不宜直接管理的事項交給市場和社會，社區(qū)治理的多元化市場主體和社會主體在國家宏觀領導和科學監(jiān)督的情形下得以成長。

從一元管理主體向多元治理主體的轉變，是適應市場化改革以后社區(qū)服務功能多樣化的必然產物。市場化改革就是要把企業(yè)推向市場，按市場效率準則運作，企業(yè)原本承擔的大量社會服務和社會管理職能也就自然需要剝離掉。在這種情況下，社區(qū)承擔了由企業(yè)轉移出來的社會服務和管理職責，社區(qū)服務功能逐步擴大，幾乎擴展至社會、經濟、文化等方方面面。社區(qū)服務功能的多元化客觀上促進了各種經濟形式、各種服務內容的社區(qū)服務業(yè)的蓬勃發(fā)展：一是企事業(yè)單位成為獨立法人進駐社區(qū)；二是市場服務主體如物業(yè)管理公司不斷在社區(qū)涌現(xiàn)；三是旨在方便居民利益訴求表達的各種社會組織如業(yè)主委員會紛紛在社區(qū)成立[2]。

這些多元化的社區(qū)治理主體概括起來，可以分成兩大類：一是從原子化主體來講，來自不同單位以及不同文化背景的居民開始在新興的商品房小區(qū)里聚集，橫向上表現(xiàn)為種族、民族、語言、文化、宗教及職業(yè)等特征上的差異，縱向上則表現(xiàn)為權力、財富及教育等資源占有上的階層分化[3]；二是從組織化主體來講，有政府機構、居委會組織、業(yè)委會、物業(yè)公司以及其他社會組織等，這些組織分別代表不同群體的利益。

（二）從同質性到異質性

改革開放前，我國的“單位住宅區(qū)”是同質性社區(qū)的一種典型形態(tài)，由于居民的資源獲得以國家再分配為主，社區(qū)內居民在各種福利資源占有方面的差別并不大，同質性特征比較明顯。市場化改革以及單位體制的弱化使得我國同質性“單位住宅區(qū)”發(fā)生了根本性的變化。由于單位不再提供福利房以及居民可以根據(jù)自身收入水平和需求偏好從開發(fā)商手中自由選擇住房，居住在同一個小區(qū)里的居民不再是同一個單位的成員，社區(qū)居民彼此之間不再相互熟悉而是處于一種“陌生人關系”。如果說“熟人關系”傾向于發(fā)生在同質性社區(qū)，那么“陌生人關系”則更可能出現(xiàn)在異質性社區(qū)。

社區(qū)治理主體的多元化特征在某種程度上是匹配社區(qū)異質性關系的必然產物。過去基于國家一元主體的社區(qū)管理模式只是涉及國家與社會的二元關系，即國家與同質性社會之間存在的自上而下的垂直管理關系。而實際上現(xiàn)代城市社區(qū)是一個異質性而非同質性社區(qū)，是國家、市場以及社會等多元力量共處交融的場域，現(xiàn)代城市社區(qū)治理不應忽視發(fā)生在社區(qū)內的國家與市場、市場與社會以及社會內部等其他向度之間的關系。從治理模式上講，就是要變以國家為單一主體的社區(qū)管理為國家、市場、社會等多元力量共同參與的社區(qū)治理。社區(qū)治理強調各利益主體共同參與社區(qū)公共事務，國家僅僅是社區(qū)多元治理主體中居于領導位置的一元而不再是唯一的一元?，F(xiàn)代城市社區(qū)治理的過程不再只是國家一方“說了算”，國家不再壟斷規(guī)范和管理過程，社區(qū)治理由多元化利益相關者共同“說了算”。異質性主體之間是一種黨領導下的平等的合作伙伴關系，原來由國家全權管理的社區(qū)公共事務，如今變成了由社區(qū)黨政組織、社會組織、私人部門以及公民志愿團體共同承擔。

三、治理過程：多元化的互動規(guī)則

現(xiàn)代城市社區(qū)治理面臨兩大挑戰(zhàn)：一是社區(qū)內同一原子化主體由于同時歸屬于多個組織、扮演多重角色以及社會身份地位差別而存在不同的利益訴求，易于增加人際交往中的信任危機以及沖突概率，原子化主體之間很難形成公共議題以及在社區(qū)治理中難以采取一致行動；二是同一組織化主體內部以及不同組織化主體之間存在利益分化以及利益訴求的碎片化，組織化主體的內部分化及相互之間的競爭容易在社區(qū)引發(fā)群體性矛盾和沖突，現(xiàn)實中以居委會、業(yè)委會及物業(yè)公司之間的利益摩擦最為常見。為了進一步協(xié)調和滿足原子化主體以及組織化主體之間的不同利益需求，對基于這些異質性需求所產生的多重互動關系實施有效整合，社區(qū)治理過程需要綜合運用權力、制度、法律、道德，用群眾路線、民主服務方式，通過對話、溝通、協(xié)商、談判辦法，形成市場、法律、文化等多種治理方法和技術[4]。

一是市場領域。以平等契約關系為互動準則，多見于居民、開發(fā)商及物業(yè)公司之間的交易關系中。如果說，改革開放前所有服務供給和分配以行政計劃為互動準則，那么市場經濟體制下的服務供給與分配則以契約關系為互動準則。改革開放后中國實行社會主義市場經濟體制，也就意味著利益和契約成為當前社區(qū)治理的主要考量、方式和紐帶。契約關系強調多元化治理主體之間形成一種平等、自愿、合作的關系，在不違背社會主義基本原則的基礎上，只有政府組織、社區(qū)組織、社區(qū)居民，開發(fā)商以及物業(yè)公司之間形成在市場領域以契約精神和契約關系為基礎的格局[5]，社區(qū)各治理主體的力量和資源才能得到進一步的有效整合。

二是社會領域。以社區(qū)認同和信任為互動準則，主要發(fā)生在居民個體之間以及居民與社會組織之間的橫向關系網絡中。社會領域的交往屬于一種平等的橫向關系網絡，這種關系網絡更多地基于一種相互信任與彼此認同，信任和認同是社會領域發(fā)生聯(lián)系以及社會聯(lián)系是否穩(wěn)固的重要基礎，培育社區(qū)認同感以及增加社區(qū)居民間的信任因而被看成是化解社會領域矛盾和沖突的關鍵路徑選擇。特別當個體主義趨勢、人際關系疏離以及信任危機等與現(xiàn)代化、市場化進程如影隨形時，更是迫切需要社區(qū)強化社區(qū)居民以及居民與社會組織之間的常規(guī)化聯(lián)系，提升彼此之間的互信互助水平，才能將社區(qū)居民以及社會組織的力量和資源整合在一起，這是社區(qū)凝聚力形成的必要條件，也是橫向社會關系網絡趨于牢固的秘密。

四、治理目標：形成治理共同體

構建人人有責、人人盡責以及人人享有的社區(qū)治理共同體，是對新時代社會治理重心轉移后社區(qū)治理主體多元化及其主體間異質性關系的一種回應。社區(qū)治理共同體是對原有社區(qū)治理理念的一次提升和飛躍，它不僅僅強調異質性主體在社區(qū)治理中應付出實際行動這一要求外，還對異質性主體間的多重互動關系作了進一步界定。這種互動關系不再是一種簡單的“機械團結”，它注重過程的協(xié)作以及結果的共享。社區(qū)治理共同體意圖從主體意識、主體行動以及主體目標等層面引導異質性主體自發(fā)形成一股合力，從而營造出一種共建共治共享的社區(qū)治理格局。

構建社區(qū)治理共同體需要一種能夠對社區(qū)異質性主體的不同利益需求以及復雜互動關系實施有效整合的力量。基于中國特色社會主義的制度安排，在社區(qū)治理共同體建設中能夠承擔整合力量的主體是社區(qū)黨組織。一是社區(qū)黨組織在社區(qū)資源整合方面處于領導位置，在面對具有“總體性”特征的社區(qū)公共事務時具有統(tǒng)籌、協(xié)調以及整合政府部門異質性職責的能力；二是政府外的其他社區(qū)治理主體往往在組織目標、利益訴求、資源來源以及行動策略上存在異質性，而難以自發(fā)形成一個相互聯(lián)系、相互協(xié)調和相互支持的共同體。在中國，縱向能夠溝通上下，橫向能夠貫穿多元治理主體和協(xié)調統(tǒng)領全局，唯有中國共產黨具備這種組織能力和體制合法性[6]。

社區(qū)治理共同體的形成需要通過多元主體間的協(xié)商達到一致共識。只有治理主體首先達成“一致共識”，而后才能付出“一致行動”?！耙恢鹿沧R”除了在傳統(tǒng)封閉型社會里先于且內在于共同體的形成外，在其他社會里則需要依靠行政命令或民主協(xié)商手段才能達成。行政命令與國家一元管理主體相對應，其有效性源于單位住宅區(qū)內的居民所需的各種生活資源由國家委托單位以福利的形式實施統(tǒng)一再分配，從而形成了居民對國家和單位的絕對依賴以及對國家行政式命令的絕對服從。現(xiàn)代城市社區(qū)治理則強調參與者充分的自主表達以及在對話、談判、協(xié)商中達成一致共識，尊重多樣性、差異性，在多元化中找到最大公約數(shù)，畫出最大同心圓，形成最佳社會效果。

構建社區(qū)治理共同體同樣需要主觀層面的聯(lián)結紐帶即共同體意識，它屬于一種共同的感觀和精神上和諧的形式，為異質性主體積極參與社區(qū)治理提供了主觀激勵。如果將黨組織看成是社區(qū)異質性整合的一種剛性力量，那么共同體意識則是社區(qū)異質性整合的一種柔性力量，是社區(qū)治理共同體形成的必備條件。共同體意識具有多維面相，其形成主要通過社區(qū)營造運動來實現(xiàn)：一是培育社區(qū)認同感、歸屬感以及現(xiàn)代公共精神，提升社區(qū)治理主體間的信任與合作，從而增強異質性主體的社會責任理念和使命擔當理念；二是培養(yǎng)社區(qū)參與意識，治理主體參與意識越強則越可能付出參與行動，而社區(qū)參與行動的結果又會反過來影響社區(qū)參與意識，即治理主體社區(qū)參與的效能感越強則越會產生較高的參與意識，提升社區(qū)參與意識也就需要完善與增強參與效能感有關的參與程序、規(guī)則以及結果落實制度。