■文／姚建平

二戰(zhàn)結(jié)束后的較長(zhǎng)一段時(shí)期,美國(guó)以中產(chǎn)階層為主的“橄欖型”社會(huì)結(jié)構(gòu)被視為其經(jīng)濟(jì)繁榮和社會(huì)穩(wěn)定的基石。然而在過(guò)去的幾十年里，美國(guó)財(cái)富分配格局已經(jīng)發(fā)生了根本性變化，貧富差距不斷擴(kuò)大。相關(guān)統(tǒng)計(jì)分析顯示，過(guò)去20 年，美國(guó)1%最富有的人財(cái)富增長(zhǎng)了86%，其余人口的收入不增反降。美國(guó)0.1%的富人與90%的平民所擁有的財(cái)富不相上下，1%的富人收入占全美人口總收入的20.1%。美國(guó)貧富差距根源可以從很多視角進(jìn)行分析，例如工會(huì)力量微弱容易導(dǎo)致低技術(shù)工人面臨失業(yè)及低工資的困境，稅收制度也一定程度助推了貧富差距等。社會(huì)保障對(duì)貧困差距的調(diào)節(jié)功能早已是學(xué)術(shù)界的共識(shí)。但與歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家相比，美國(guó)社會(huì)保障制度的收入調(diào)節(jié)和減貧功能比較有限。

美國(guó)社會(huì)保障制度的理念

與很多歐洲福利國(guó)家不同，美國(guó)的社會(huì)保障模式強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)作用和最大限度的個(gè)人自立，這與其歷史和文化傳統(tǒng)密切相關(guān)。美國(guó)早期的殖民者大都是新教徒。新教倫理要求富人們講同情心，窮人們講努力工作以及道德?！皠趧?dòng)等同于拯救自身”的宗教思想對(duì)社會(huì)福利供給有重大影響。由于強(qiáng)調(diào)工作倫理，新教徒的救助非常注重區(qū)分“哪些是值得救助的人” “哪些是不值得救助的人”。最早到達(dá)美洲大陸的移民深受英國(guó)“伊麗莎白濟(jì)貧法”的影響，在登上新大陸后迅速仿效濟(jì)貧法建立了濟(jì)貧制度。濟(jì)貧機(jī)構(gòu)主要是向那些明顯失去勞動(dòng)能力的人（例如老年人、兒童和患病者）提供援助，很少會(huì)對(duì)那些有健全軀體和或“不值得救助的人”提供救助。

盡管美國(guó)在20 世紀(jì)30 年代“羅斯福新政”、20 世紀(jì)60 年代“偉大社會(huì)建設(shè)”等時(shí)期一定程度上擴(kuò)大了福利的范圍，但美國(guó)的社會(huì)保障始終沒(méi)有脫離“窮人靠政府，其他人靠市場(chǎng)”的理念。在這種理念指導(dǎo)下，公共性的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（OASDI）只給“老年人、遺屬和殘疾人”等，大部分人需要依靠補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)。公共性醫(yī)療照顧（Medicare）主要受益對(duì)象是老年人和殘疾人，大部分人需要購(gòu)買(mǎi)商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)來(lái)解決自己的醫(yī)療問(wèn)題。同時(shí)，社會(huì)救助和社會(huì)福利也基本上維持在一個(gè)較低給付水平，目標(biāo)是為了受助者提供一個(gè)最基本的保障。社會(huì)保障的減貧功能與其制度模式密切相關(guān)。艾斯平·安德森曾經(jīng)把西方福利國(guó)家分為盎格魯－撒克遜模式、歐洲大陸傳統(tǒng)模式和“社會(huì)民主”模式。美國(guó)是盎格魯－撒克遜模式的代表，在其起源及演變中具有很大的自由主義特點(diǎn)，主張由最大限度的自由市場(chǎng)和最低限度的國(guó)家干預(yù)。此種模式的公共福利責(zé)任范圍較窄——主要是針對(duì)窮人，大多數(shù)人主要依靠市場(chǎng)來(lái)獲得保障。三種福利國(guó)家模式中，盎格魯-撒克遜模式的福利“去商品化”功能最弱，因此貧富差距也會(huì)最大。

市場(chǎng)導(dǎo)向的保險(xiǎn)制度

社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)揮重要的貧困預(yù)防功能，是反貧困的第一道防線。貝弗里奇主持的《社會(huì)保險(xiǎn)及其相關(guān)服務(wù)》報(bào)告指出：“要消除貧困，首先是要改進(jìn)國(guó)家保險(xiǎn)?！钡绹?guó)的問(wèn)題是，公共性的社會(huì)保險(xiǎn)作用有限，而補(bǔ)充保險(xiǎn)和商業(yè)性保險(xiǎn)卻異常發(fā)達(dá)。美國(guó)是世界上發(fā)達(dá)國(guó)家中唯一沒(méi)有提供“全民醫(yī)保”的國(guó)家。美國(guó)政府舉辦的公共醫(yī)療保險(xiǎn)項(xiàng)目主要是“醫(yī)療照顧”，但它的受益對(duì)象主要是老年人、殘疾人、窮人、兒童、軍人等，其他人的醫(yī)療保障完全由市場(chǎng)解決。由此，美國(guó)成為世界上商業(yè)健康保險(xiǎn)最發(fā)達(dá)的國(guó)家，商業(yè)健康保險(xiǎn)在美國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)中占有極其重要的地位。商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)以營(yíng)利為目的，其覆蓋面遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于政府提供的公共性醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃。目前，美國(guó)八成以上的人購(gòu)買(mǎi)了各種各樣的商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)產(chǎn)品。由于商業(yè)性醫(yī)療保險(xiǎn)比較昂貴，很容易成為普通家庭的沉重負(fù)擔(dān)，一定程度上會(huì)降低生活質(zhì)量。同時(shí)，那些買(mǎi)不起醫(yī)療保險(xiǎn)的個(gè)人和家庭很容易陷入因病致貧的境地。

美國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度始建于上個(gè)世紀(jì)30 年代，目前已建立起一套較完備的“三支柱模式”，即政府主辦的社會(huì)保險(xiǎn)、雇主資助的私營(yíng)養(yǎng)老金和個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃。“老年人、遺屬和殘疾人保險(xiǎn)（OASDI）”是目前美國(guó)最大的公共性收入維持項(xiàng)目，是美國(guó)政府為防止人們過(guò)早死亡和年老所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)無(wú)保障狀況而設(shè)立的一項(xiàng)重要的公共保險(xiǎn)項(xiàng)目，因此又被稱(chēng)為美國(guó)“最大的反貧困計(jì)劃”。盡管“老年人、遺屬和殘疾人保險(xiǎn)”在反貧困方面的作用巨大，但問(wèn)題是大部分美國(guó)勞動(dòng)者并沒(méi)有公共性的養(yǎng)老保險(xiǎn)，其養(yǎng)老保障主要依靠雇主養(yǎng)老金計(jì)劃（401K 計(jì)劃）。美國(guó)的雇主養(yǎng)老金計(jì)劃歷經(jīng)近130 年的發(fā)展歷程，其基金規(guī)模、計(jì)劃種類(lèi)在世界范圍都是首屈一指的，并且在退休收入保障中發(fā)揮了越來(lái)越重要的作用。相關(guān)統(tǒng)計(jì)分析顯示，美國(guó)60%接近退休年齡的家庭擁有401k退休計(jì)劃。與公共性養(yǎng)老保險(xiǎn)不同，雇主養(yǎng)老金計(jì)劃可以看作是勞動(dòng)力市場(chǎng)初次分配的延伸。由于雇主養(yǎng)老金計(jì)劃缺乏互助共濟(jì)的制度設(shè)計(jì)，在職時(shí)收入高的人退休時(shí)養(yǎng)老金依然非常高，難以有效實(shí)現(xiàn)縮小貧富差距的目標(biāo)。

三種福利國(guó)家模式中，盎格魯-撒克遜模式的福利“去商品化”功能最弱，因此貧富差距也會(huì)最大。

低水平的社會(huì)救助制度

美國(guó)社會(huì)救助制度項(xiàng)目非常多，但待遇水平總體并不高。補(bǔ)充保障收入（SSI）是最重要的收入維持計(jì)劃。與其他收入維持計(jì)劃相比，補(bǔ)充保障收入項(xiàng)目提供的救助水平相對(duì)較高，這主要由于制度設(shè)置意圖是要保證美國(guó)公民的最低收入水平，以便維持其基本生活。另外，由于補(bǔ)充保障收入項(xiàng)目的目標(biāo)群體是老年人和殘疾人，因此不容易受到工作倫理的質(zhì)疑。一般公眾援助（GA）是幫助那些沒(méi)有資格受助于聯(lián)邦補(bǔ)貼資助的人，例如沒(méi)有資格獲得補(bǔ)充保障收入項(xiàng)目津貼。因此，一般公眾援助項(xiàng)目被看作是最后的救濟(jì)手段，其受助者通常是那些極度貧困者。

貧困家庭臨時(shí)救助（TANF）的救助對(duì)象主要是生活在貧困中的單親家庭的孩子、父母親長(zhǎng)期失業(yè)的孩子等。1996年聯(lián)邦政府頒布的《個(gè)人責(zé)任與就業(yè)機(jī)會(huì)協(xié)調(diào)法》（PRWORA）廢除了“撫養(yǎng)未成年子女家庭援助”項(xiàng)目，取而代之的是“貧困家庭臨時(shí)援助”。新的項(xiàng)目不僅改變了財(cái)政支付方式，而且對(duì)受益者采取了嚴(yán)格的受助時(shí)間和工作小時(shí)等限制，并將重點(diǎn)放在督促和幫助失業(yè)者再就業(yè)方面，旨在通過(guò)提高受助人的工作愿望和增加他們的個(gè)人責(zé)任來(lái)減低他們對(duì)福利救濟(jì)的依賴(lài)，使他們樹(shù)立“以工作求自立”的理念。食品券是美國(guó)政府重要的反饑餓計(jì)劃。食品券的受助對(duì)象比較寬泛，多數(shù)情況下收入在貧困線的130%或以下就可以申請(qǐng)。食品券通常只能用于購(gòu)買(mǎi)食品，而不能兌換成非食品類(lèi)的東西，如肥皂、紙張、煙或酒等。食品券計(jì)劃實(shí)施以來(lái)，對(duì)于解決美國(guó)貧困問(wèn)題、穩(wěn)定社會(huì)發(fā)揮了重要作用。但是，食品券計(jì)劃并沒(méi)有解決饑餓問(wèn)題。有研究顯示，幾乎有12%的美國(guó)家庭要么飽受饑餓之苦要么擔(dān)心受到饑餓的威脅，兒童饑餓問(wèn)題尤其突出。

總體看來(lái)，美國(guó)的社會(huì)救助制度堅(jiān)持工作導(dǎo)向，給付水平偏低，受助者只能維持最基本的生活水平，因此也難以指望其實(shí)現(xiàn)縮小貧富差距的目標(biāo)。

美國(guó)社會(huì)大體保持穩(wěn)定的原因

美國(guó)社會(huì)貧富差距非常大，但是美國(guó)社會(huì)為什么大體保持穩(wěn)定呢？其中有兩個(gè)重要的原因：

一是發(fā)達(dá)的非營(yíng)利性社會(huì)組織很大程度上彌補(bǔ)了公共性社會(huì)保障的缺失。美國(guó)非營(yíng)利組織無(wú)論在數(shù)量、資金以及就業(yè)人數(shù)上都超過(guò)世界上任何一個(gè)國(guó)家。從非營(yíng)利組織具體涉及的領(lǐng)域來(lái)看，其中醫(yī)療保健組織、社會(huì)服務(wù)組織和宗教組織均與反貧困密切相關(guān)。在美國(guó)各類(lèi)非營(yíng)利組織的活動(dòng)領(lǐng)域中，影響最大的是醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的非營(yíng)利組織。美國(guó)一半以上的醫(yī)院是非營(yíng)利組織，這些非營(yíng)利性醫(yī)院提供將近2/3 的全美醫(yī)院支持服務(wù)。非營(yíng)利組織的社會(huì)服務(wù)是一種金錢(qián)以外的救助形式，提供家庭安慰、不能自理者看護(hù)、再就業(yè)、難民救助、社區(qū)改造等服務(wù)。此外，美國(guó)的宗教組織在聚集與分配社會(huì)財(cái)富、參與社會(huì)救助以及其他社會(huì)活動(dòng)方面扮演著重要的角色。貧困群體是非營(yíng)利組織所提供服務(wù)的主要受益者，因此有助于緩解貧富差距過(guò)大帶來(lái)的社會(huì)矛盾。

二是美國(guó)社會(huì)保障制度的廣覆蓋、低水平特征維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。美國(guó)的社會(huì)保障制度雖然不像其他西方發(fā)達(dá)國(guó)家具有那么強(qiáng)的收入再分配功能，但是其最低限度保護(hù)和普遍覆蓋特征能夠使其國(guó)民規(guī)避主要社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定的目標(biāo)?！白畹拖薅缺Ｗo(hù)”為美國(guó)最貧困和最無(wú)助的社會(huì)群體（老年人、殘疾人、兒童等）提供的基本保障，讓他們避免了陷入絕望的境地，也最大限度地迫使那些有勞動(dòng)能力的人努力工作，較好地避免了福利依賴(lài)。此外，多層次、多支柱的養(yǎng)老保障體系相互補(bǔ)充，從而達(dá)到廣泛覆蓋的目標(biāo)。在這個(gè)龐大的養(yǎng)老制度體系中，不管勞動(dòng)合同的工作類(lèi)型是什么，勞動(dòng)者大部分都被不同類(lèi)型的養(yǎng)老保障制度所覆蓋，在退休時(shí)能夠有基本收入保障。同時(shí)，公共性的醫(yī)療保險(xiǎn)、商業(yè)性的醫(yī)療保險(xiǎn)相互配合，再加上非營(yíng)利性醫(yī)療服務(wù)供給，也基本上能夠滿足國(guó)民的醫(yī)療服務(wù)需求。