■文／金剛 宋經(jīng)翔

2019 年《降低社會保險費率綜合方案》(國 辦發(fā)〔2019〕13 號)出臺，調整了社會保險繳費基數(shù)政策，基本統(tǒng)一全國不同地區(qū)的養(yǎng)老保險個人繳費基數(shù)。除西藏和四川之外，其余地區(qū)的個人繳費基數(shù)都以全口徑本人上年度月平均工資進行核定，最低為上年度社會平均工資的60%，最高為上年度社會平均工資的3 倍。但是，養(yǎng)老保險用人單位繳費基數(shù)尚未全國統(tǒng)一，不同地區(qū)還在執(zhí)行不同規(guī)定。一直以來，對于用人單位繳費基數(shù)的關注較多集中于工資總額的組成部分，忽略了實際操作中的用人單位繳費基數(shù)的執(zhí)行標準，這不利于養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌改革的推進，也在一定程度上引起地區(qū)之間及用人單位之間養(yǎng)老保險繳費負擔差異，應采取有效措施加以解決。

繳費基數(shù)地區(qū)差異的表現(xiàn)與成因

養(yǎng)老保險單位繳費基數(shù)的地區(qū)差異問題，最早要追溯到1995 年《國務院關于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，當時依據(jù)各地實際情況，養(yǎng)老保險制度分別設立了兩套實施辦法，以工資總額和繳費基數(shù)之和作為單位繳費基數(shù)。1997 年國務院頒布《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，歷經(jīng)20 多年的發(fā)展變革，養(yǎng)老保險制度不斷趨向統(tǒng)一，但時至今日，各地區(qū)的用人單位繳費基數(shù)仍然存在較大差異。

對于用人單位繳費基數(shù)的關注較多集中于工資總額的組成部分，忽略了實際操作中的用人單位繳費基數(shù)的執(zhí)行標準，這不利于養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌改革的推進，也在一定程度上引起地區(qū)之間及用人單位之間養(yǎng)老保險繳費負擔差異。

目前，對城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險用人單位繳費基數(shù)的規(guī)定主要有4 類情況。第一類是個人繳費基數(shù)之和，主要地區(qū)有北京、天津、河北、山西、遼寧、吉林、黑龍江、上海、江蘇、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、廣西、重慶、四川、貴州、云南、青海、寧夏等22個省、自治區(qū)和直轄市。第二類是上年度職工月工資總額，主要地區(qū)有內蒙古、福建、廣東、海南、陜西、新疆等6 個省、自治區(qū)。第三類是選取上年度職工月工資總額和個人繳費基數(shù)之和較高的，主要地區(qū)有甘肅省。第四類是企業(yè)上月或當月工資總額，主要地區(qū)有西藏自治區(qū)與浙江省。

用人單位繳費基數(shù)規(guī)定形成地區(qū)差異的主要成因有兩點：

一是養(yǎng)老保險用人單位繳費基數(shù)缺少國家層面的統(tǒng)一規(guī)定?！吨腥A人民共和國社會保險法》第十二條規(guī)定“用人單位應當按照國家規(guī)定的本單位職工工資總額的比例繳納基本養(yǎng)老保險費”，《中華人民共和國社會保險法釋義》（以下簡稱《釋義》）對此的解釋為“工資總額的計算，應以直接支付給全體職工的全部勞動報酬為根據(jù)”。但是，《釋義》中明確提出“本人工資一般是指本人上年度月平均工資”，并且職工個人的繳費基數(shù)還存在上下限規(guī)定。因此，在實際操作中，用人單位繳費基數(shù)出現(xiàn)了不同的地方規(guī)定，表現(xiàn)在“工資總額”和“繳費工資總額”之間以及“本年度”和“上年度”之間的混用。同時市場經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展帶動就業(yè)形態(tài)發(fā)生轉變，對于勞動報酬的統(tǒng)計口徑也出現(xiàn)了與現(xiàn)實脫節(jié)的模糊地帶。

二是養(yǎng)老保險權責管理劃分尚未明晰。從近幾次的養(yǎng)老保險制度改革效果來看，養(yǎng)老保險自上而下的權責關系仍未捋清，改革觸及多方利益，阻力較大，繳費基數(shù)的地區(qū)差異便是表現(xiàn)形式之一。追本溯源，其原因主要在于養(yǎng)老保險制度擴面時期，地方政府擁有較大的自主管理權，部分地方政府為追求自身政績，以較低的繳費基數(shù)核定吸引招商引資帶動經(jīng)濟發(fā)展，而部分受到養(yǎng)老金支付壓力的地方政府則提高了繳費基數(shù)，以期提高基金收入來維持基金收支平衡。從自身利益的角度進行分析，受經(jīng)濟增長壓力較大的地方政府更傾向于保留養(yǎng)老保險管理事權，以滿足自身經(jīng)濟利益；而受養(yǎng)老金支付壓力較大的地方政府則更傾向于將養(yǎng)老保險事權轉移給上級政府，以分擔轉移自身養(yǎng)老金支付責任。在養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的大背景下，2020 年11 月，多個省份發(fā)布公告，企業(yè)社會保險費將全部交由稅務部門征收，但是在公告中，部分省份明確提出“社保核定，稅務征收”。即稅務部門只是代為征收，具體繳費基數(shù)核定這一重要事權仍然屬于社保部門，繳費基數(shù)核定的地區(qū)差異仍存在。

繳費基數(shù)地區(qū)差異帶來的問題

養(yǎng)老保險用人單位繳費基數(shù)規(guī)定地區(qū)差異不利于養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的實現(xiàn)。黨的十九屆五中全會審議通過的“十四五”規(guī)劃建議明確提出“實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”，隨著全國各地省級統(tǒng)籌的全面實現(xiàn)，全國統(tǒng)籌也即將啟動。統(tǒng)一不同地區(qū)的制度參數(shù)是推進全國統(tǒng)籌改革的基本前提，而繳費率和繳費基數(shù)則是兩個核心參數(shù)。2019 年《降低社會保險費率綜合方案》出臺之后，全國所有地區(qū)的養(yǎng)老保險政策繳費率已經(jīng)基本統(tǒng)一在16%的水平，個人繳費率以及個人繳費基數(shù)也已基本統(tǒng)一。在此背景下，用人單位繳費基數(shù)規(guī)定的地區(qū)差異已經(jīng)成為統(tǒng)一養(yǎng)老保險制度參數(shù)，進而推進養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌改革的一個障礙。

養(yǎng)老保險用人單位繳費基數(shù)規(guī)定地區(qū)差異造成不同地區(qū)之間養(yǎng)老保險總體繳費負擔（地區(qū)養(yǎng)老保險征繳收入/地區(qū)工資總額）不均。在個人繳費基數(shù)存在上下限的條件下，用人單位的“工資總額”與“個人繳費基數(shù)之和”之間可能存在差異，分別將二者作為用人單位繳費基數(shù)可能會使地區(qū)之間養(yǎng)老保險總體繳費負擔存在差異。同時，由于本年度上月或本月工資總額一般大于上年度工資總額，因此，將上月工資總額作為用人單位繳費基數(shù)的地區(qū)，其養(yǎng)老保險總體繳費負擔會高于將上年度工資總額作為用人單位繳費基數(shù)的地區(qū)。

養(yǎng)老保險用人單位繳費基數(shù)規(guī)定地區(qū)差異造成不同地區(qū)之間相對工資水平（人均工資/社會平均工資）相同的用人單位實際繳費負擔不均。在使用工資總額作為繳費基數(shù)地區(qū)中的人均工資高于社會平均工資3 倍的高工資用人單位，其實際繳費負擔要高于將個人繳費基數(shù)之和作為繳費基數(shù)地區(qū)中的同類型用人單位；而在使用工資總額作為繳費基數(shù)地區(qū)中的人均工資低于社會平均工資60%的低工資用人單位，其實際繳費負擔要低于將個人繳費基數(shù)之和作為繳費基數(shù)地區(qū)中的同類型用人單位。分別處在使用上年度工資總額和本年度工資總額作為繳費基數(shù)地區(qū)中的相對工資水平相同企業(yè)的實際繳費負擔也存在差異。

養(yǎng)老保險用人單位繳費基數(shù)地區(qū)差異可能引發(fā)道德風險。新就業(yè)形態(tài)的逐步興起，薪酬形式呈現(xiàn)多樣化發(fā)展，但關于工資統(tǒng)計口徑的相關規(guī)定與現(xiàn)實情況相背離，部分地區(qū)計算繳費基數(shù)時是否將新興薪酬形式作為勞動報酬納入工資總額的組成部分尚有爭議，這一模糊地帶為部分新業(yè)態(tài)盛行的地區(qū)提供潛在的道德風險空間。不同地區(qū)養(yǎng)老保險繳費基數(shù)計算方式的不統(tǒng)一，在影響地區(qū)和實際繳費負擔不均的同時，可能會進一步誘發(fā)道德風險，即養(yǎng)老保險基金結余較多的地區(qū)與企業(yè)“共謀”，通過“忽略”計算部分新興薪酬進而降低繳費基數(shù)以減少企業(yè)負擔，從而保障地區(qū)招商引資帶動經(jīng)濟增長。

部分地區(qū)用人單位繳費基數(shù)與個人繳費基數(shù)脫鉤，降低了養(yǎng)老金計發(fā)辦法的合理性。根據(jù)《國務院關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)〔2005〕38 號），退休時的基礎養(yǎng)老金月標準以當?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費工資的平均值為基數(shù)。如果企業(yè)繳費以工資總額為基數(shù)，企業(yè)繳費就會與個人繳費基數(shù)脫鉤，而養(yǎng)老金計發(fā)卻基于個人繳費基數(shù)計算，明顯缺乏合理性。

統(tǒng)一繳費基數(shù)的建議

《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中明確提出，要健全基本養(yǎng)老保險籌資與待遇調整機制，筆者認為，解決養(yǎng)老保險用人單位繳費基數(shù)規(guī)定地區(qū)差異問題對于健全制度機制具有現(xiàn)實意義，并提出以下建議。

首先，將養(yǎng)老保險用人單位繳費基數(shù)明確界定為個人繳費基數(shù)之和。以個人繳費基數(shù)之和核定繳費基數(shù)可以確保養(yǎng)老保險繳費權責對應，凸顯養(yǎng)老保險制度的公平正義。按照現(xiàn)行規(guī)定，基礎養(yǎng)老金計發(fā)標準與個人繳費基數(shù)掛鉤，而基礎養(yǎng)老金由用人單位繳費形成，按照收支基數(shù)的對應關系，用人單位為職工個人繳納的養(yǎng)老保險費理應與個人繳費基數(shù)掛鉤，用人單位繳費基數(shù)應為個人繳費基數(shù)之和。

其次，將養(yǎng)老金計發(fā)基數(shù)和繳費基數(shù)與上年度工資水平掛鉤統(tǒng)一調整至與當期工資水平掛鉤。以當期工資水平確定本年度養(yǎng)老金計發(fā)基數(shù)和參保主體的繳費基數(shù)更加具有合理性，既可以確保養(yǎng)老保險的實際替代率，也可以一定程度上提高養(yǎng)老保險征繳收入規(guī)模。

最后，盡快統(tǒng)一不同地區(qū)的養(yǎng)老保險用人單位繳費基數(shù)規(guī)定。在將養(yǎng)老保險用人單位繳費基數(shù)明確界定為個人繳費基數(shù)之和的基礎上，充分考慮將新興薪酬形式納入勞動報酬的計算范圍，從養(yǎng)老保險制度頂層設計層面盡快實現(xiàn)不同地區(qū)標準的統(tǒng)一，這是從參數(shù)改革角度保障養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌改革順利實施的必要措施，也是健全基本養(yǎng)老保險籌資與待遇調整機制的重要舉措。