王周戶，田雷

（西北政法大學，陜西 西安 710063）

政務是政府的事務性工作，泛指行政事務。所謂政務失信，是行政機關違反信賴保護這一公法之基本原則而外化的一種不法狀態(tài)。政務失信現(xiàn)象會危害國家的公信力，違背法律的公正性，弱化國家治理基礎，破壞地方發(fā)展的營商環(huán)境，阻滯經濟資源公平流動，因而也侵蝕著國家治理效果。為此，應運用法治手段施治政務失信現(xiàn)象，加強政府公信力建設，以實現(xiàn)營商環(huán)境法治化進而建設法治政府、服務型政府。鑒于現(xiàn)階段我國部分地方行政機關仍存在政務失信現(xiàn)象，本文試以建設法治政府為指引，注重區(qū)分表象和本質、應然與實然來研究政務失信的法理基礎，針對政務失信之表現(xiàn)與危害后果，分析其根源，提出完善現(xiàn)有體制機制、落實行政決策公眾參與要求、壓實社會公眾對行政機關行政決策社會監(jiān)督責任、借助法律和行政機關內部程序、優(yōu)化行政決策外部環(huán)境、壓縮行政行為自由裁量權空間等規(guī)制措施，以期對這一現(xiàn)象進行糾治，并予以證成。

一、政務失信之表現(xiàn)

（一）作為公法主體從事公法行為的政務失信

行政機關根據(jù)憲法及組織法設立，依法配置相應職能和職權，對外履行職責時，行政機關作為公法主體，行政首長作為行政機關的法定代表人，均處在從事公法行為的場合。在該場合中，行政機關會受到外在環(huán)境和自身能力的限制。政務失信，有時是因外在環(huán)境復雜多變而導致的，有時是因行政行為做出者自身能力不足而導致的，具體表現(xiàn)有：政務承諾失信、行政不公開引起的政務失信、政策隨意變動引起的政務失信。對行政機關來說，為人民服務是根本宗旨，勤勉廉潔是本質要求，依法行政是根本遵循，對職權和職責應心存敬畏，拒絕恣意妄為。公權力行為中政務失信現(xiàn)象之所以發(fā)生，主要是因為：第一，部分行政主體存在逐利思想。當前我國正處于社會轉型時期，伴隨著經濟的快速增長、利益的日益分化和社會的急劇變遷，社會的利益觀發(fā)生變化，市場經濟強調合理逐利，然而，在觀念轉變過程中由于沒有與之相匹配的法治建設、意識形態(tài)建設的規(guī)制和引導，致使部分行政主體出現(xiàn)追求利益方式的非正?；袄婕瘓F關系的復雜化等現(xiàn)象。在利益格局調整的過程中，部分行政主體在行使公權力謀取公共利益的同時，存在與民爭利的行為。第二，公權力的屬性定位認識不清。公權力的合法性是通過公權力設定的目的來判斷，具有單方強制力的強勢地位是公權力的根本屬性，也是公權力區(qū)別其他權力的根本特征。我國現(xiàn)階段，限制權力的體制機制尚有待深入改革，部分行政主體在逐利思想驅動下，在公共決策和政策執(zhí)行中存在非理性行使公權力的現(xiàn)象。

（二）作為民事主體從事民商事活動的政務失信

行政機關除了在依據(jù)法履行相應職責時具有公權力主體資格外，還可以普通的民事主體身份從事平等主體之間的民商事法律行為，例如政府采購①有觀點認為政府采購屬于廣義的行政合同，是以私法方式完成國家任務，屬于典型的行政私法行為。這一觀點主要受到德國行政法理論將政府行為分為公權力行政與私經濟行政的影響。在德國法中，公權力行政又稱高權行政，指國家居于統(tǒng)治地位適用公法規(guī)定所為的各種行為；私經濟行政又稱國庫行政。本文認為在政府采購活動中，國家并非居于公權力主體地位行使其統(tǒng)治權，而是處于與私人相當?shù)姆傻匚?，并在私法支配下進行各種行為。以及作為非公務員以外雇員的勞動用工主體與雇員之間形成的勞動合同關系等，這些場域是政務失信高發(fā)的場合。在這些場域中，政務失信發(fā)生的根本原因，是有關行政主體利用行政機關所處的優(yōu)勢地位，從民事關系相對人處謀取私利。

二、政務失信之危害后果

政務失信危害極大，嚴重的話可能造成以下方面的后果。

第一，弱化黨治理國家的嚴肅性與破壞國家法治的統(tǒng)一性，存在虛化黨依法治國治理效果的可能。全面從嚴治黨，全面依法治國，是黨和國家在政黨治理和國家治理方面的核心方略。黨治和法治②關于黨治與法治的具體內容，可參閱陳明明《雙重邏輯交互作用中的黨治和法治》，載《學術月刊》2019年第1期，第68-76頁。是中國共產黨自新中國成立至今的歷史時期內，治國理政的兩種重要形態(tài)，兩種治理方式在國家治理活動中相互交叉、配合，決定著國家發(fā)展的方向和速度，發(fā)揮著極其重要的作用。黨治主要表現(xiàn)為權力關系上的一元關系、等級授權和對上負責的垂直管理形態(tài)，新中國成立以來的實踐證明，黨治理國家的思路不斷深化、治理的水平日益科學化，這既是由黨治理國家嚴肅性決定的，同時也深化和加強了黨治的嚴肅性。與此同時，改革開放后的社會主義市場經濟，對法治的需求強烈。法治的邏輯前提是權力制約，將判斷事件的合法性作為邏輯起點，利用程序的紐帶作用，以主體的權利義務作為判定的標準，最終產出公平正義的結果。政務失信行為不符合依法治國基本國策對各級行政機關依法行政的連貫性要求。部分地方行政機關對上級行政機關的要求采取消極、推諉等非規(guī)范性弱化方式應對，在一定程度上破壞法治的嚴肅性；同時對法治要求的信賴保護、權利義務對等原則的違反，又在一定程度上破壞了法治的統(tǒng)一性?？傊?，政務失信行為對依法治理的法治圖景產生不良影響，存在虛化黨依法治國治理效果的可能。

第二，延誤經濟社會發(fā)展與扭曲正確政績觀，容易導致現(xiàn)代國家治理基礎的弱化。正確及時地優(yōu)化影響經濟發(fā)展的各項配套制度，提高營商環(huán)境競爭力，是各級政府在區(qū)域經濟競爭中的主要任務，對待主要任務的態(tài)度和完成主要任務的程度，往往關乎當?shù)亟洕l(fā)展的成效。各級行政機關在治理地方事務中，行政主體的法治素養(yǎng)對地區(qū)經濟社會發(fā)展影響很大。對于行政機關政績的考核，我國主要是通過對經濟社會各方面的績效考核來確定，主要通過這種政績評價來考核行政機關負責人的晉升和任免。因此，行政首長的政績觀，成為地方發(fā)展的重要影響因素。當前，一些地方行政首長存在扭曲的政績觀，在對待改革的態(tài)度上，存在懈怠情形，缺乏責任擔當，在制度改革完成的程度上搞變通、打折扣，容易導致大量經濟要素外流，經濟發(fā)展停滯，區(qū)域競爭乏力，對地方經濟發(fā)展造成延誤。這些種種政務失信現(xiàn)象，極易導致現(xiàn)代國家治理基礎的弱化。

第三，破壞國家公信力與忽視人民信任感，容易導致政治權威的流失。誠信是人類社會最基本的道德規(guī)范之一，政府是賦有一定道德職能的組織，因此，在誠信建設中政府應有積極的作為。在市場經濟條件下，政府既要發(fā)揮制度供給作用，通過構建適應現(xiàn)代市場經濟的社會信用制度（包括正式制度和非正式制度），幫助社會實現(xiàn)誠信，同時，還要加強自身的誠信建設，發(fā)揮典范作用，通過建立一個誠信的國家，做好社會的表率。建設誠信國家，必須做到言必信、行必果，說到做到，信守承諾?！爸挥姓J真對待權力和權利，人民才會認真對待政府、法律和秩序”[1]，法治國家和法治政府的價值目標方能實現(xiàn)。如果行政機關做出“各人自掃門前雪”的短期、短視行為，中長期規(guī)劃和持續(xù)性發(fā)展就無從談起。政務失信行為破壞國家公信力，降低群眾信任度，容易導致政治權威的流失。

三、政務失信之根源分析

（一）一些行政機關治理裁量權缺乏規(guī)制

行政機關所能享有的治理裁量權就是對其權力進行有效約束后，所留下的在各種可能性中作為或者不作為的自由選擇權[2]。我國是單一制國家，各級政府實行科層制管理模式，地方各級政府及政府組成部門，根據(jù)上一級政府要求開展工作，政府內部實行行政首長負責制，根據(jù)權責一致的法治原則，行政首長依法擁有一定的行政公共權力。但由于我國現(xiàn)階段公權力組織內部決策制衡監(jiān)督程序還有待進一步完善，導致“一把手”實際擁有決策公權事務的權力，絕大部分公權力具有行政權的屬性①除行政機關外，立法權和司法權在現(xiàn)階段還存在比較嚴重的行政化傾向，甚至社會組織管理權等也具有行政化的特征。，而行政權具有形成性，形成性特征決定著行政權具有較大的自由裁量性，公權力屬性決定了對私權易產生危害②行政法理論認為，對行政權的合理限制與正確引導是法治政府建設重點問題。。公權力行政化傾向，導致權力行使有較大的裁量權，在法律法規(guī)沒有明確嚴格規(guī)定的情況下，行政機關在一定范圍內有自由做出某種行為的空間，從而也就給個人意志和利益滲入公權力留下了一定空間。這是某些行政行為具有隨意性和選擇性的根源，出于自利性思考，行政主體通常會積極開展對自身有利的工作，對自身不利的工作則容易消極對待。這就使得政務失信行為有存在的可能。

（二）一些行政決策缺乏科學性論證

由于上級行政機關對下級行政機關的考評既有規(guī)定的日常工作考核，也有工作創(chuàng)新亮點的考核，有些行政決策，在缺乏科學論證和實地調研的情況下，制定部門的工作目標，尤其是關于創(chuàng)新的目標，往往定得過大過高，在實際執(zhí)行過程中困難重重。有的工作目標在實際執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)和實際情況不相符，要完成目標的時間遠遠超出任期，如果實際執(zhí)行中調整目標，對前期工作又會造成巨大浪費，進退兩難，最終難以為繼而成為疑難問題，任期更替，這項工作就會移交下一任處理，而下一任對上一任期內遺留的難題，在自利性動機的驅使下，容易采取擱置不予處理的方式，繼續(xù)制定自己任期內的工作目標。這也容易導致政務失信行為的發(fā)生。習近平指出，“確保國家機關按照法定權限和程序行使權力”；“要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里”[3]。這就要求公權力得到控制和制約。一方面，地方行政機關在作出行政決策時，應加強科學性論證，以便后期的順利推進；另一方面，公職人員尤其是主要領導，接任新職不僅要接職務、權力，也要接下職責、承諾和沒有徹底解決的矛盾問題，以避免政務失信行為的發(fā)生。如果政務失信行為發(fā)生且得不到根治，舊賬就會拖成呆賬、壞賬、爛賬、死賬，這是對黨、國家和人民不負責任的表現(xiàn)。

（三）一些行政主體權力觀錯位

受傳統(tǒng)思想的影響，我國有一部分人把當官作為光宗耀祖、謀求個人利益的渠道。這種錯位的權力觀對一些行政主體也產生了不良影響，導致他們?yōu)槿嗣穹盏囊庾R淡薄，為個人服務的意識不斷膨脹，這必然損害行政機關在百姓中的誠信形象。同時，由于有關法律約束和保障有待完善，一些行政主體職能、權力、規(guī)模的有限性及履責的正當性還不能完全實現(xiàn)，這極易滑入機構膨脹、權力擴張、有權無責、權力尋租、公共權力私用等深淵[4]。通過法律來推動政府職能轉變并鞏固政府職能轉變的成果，實現(xiàn)政府職能的法定化，是建設法治政府的本質要求。此外，錯位的權力觀也催生新官不理舊政的現(xiàn)象，繼而引發(fā)政務失信行為，糾正這一現(xiàn)象的有效途徑也是建構法治。

（四）行政主體離任交接缺乏剛性約束

目前，我國行政主體離任交接環(huán)節(jié)缺乏剛性程序設計，通常性的離任經濟審計僅能解決行政主體任期內經濟責任的評價，無法解決工作交接問題。行政主體離任時缺乏任期工作考評制度、工作交接制度，造成新舊行政主體之間權責模糊不清，無法形成法定的權利與義務關系。尤其新舊干部交接工作，一般是按照干部管理權限，由組織部門召開干部大會宣布新任干部的任職決定，會后新任干部隨即入職，完成權力交接，關于具體工作的交接程序、交接內容在制度上還有待完善。在法治一體化的要求下，這種交接環(huán)節(jié)上的缺陷，容易導致新舊干部權利義務不對等的局面，在沒有正式的制度化解的情況下，這種局面埋下了政務失信的隱患。

四、政務失信之制度規(guī)制

任何試圖洞悉并運用某個單一模式的努力，都具有潛在的扭曲作用，而且它可能會分散我們對世界復雜性的注意，阻礙我們去發(fā)展解決所面對的各種問題的現(xiàn)實主義方案[5]。運用法治手段施治政務失信問題，要在制度建設中逐步解決。同時，由于“法律制定者如果對那些會促成非正式合作的社會條件缺乏眼力，他們就可能造就一個法律更多但秩序更少的世界”[6]，因此，制度規(guī)制的具體實施，需要有針對性和操作性視野，應對政務失信行為進行細致的考察，并在此基礎上，對該問題的解決模式作出理性選擇。

（一）實現(xiàn)行政裁量權約束的法治化

上文分析，政務失信行為產生的原因很多，行政機關具有較大的裁量權無疑在主客觀方面都為此種現(xiàn)象的發(fā)生提供了可能性，因此，行政機關具有較大的裁量權是問題的一個重要方面。對裁量權的規(guī)范，一直是學界討論的熱點，也是難點。裁量權①此處的裁量權指的是包括立法、行政、司法在內的公權力的自由裁量權。的治理作為一個世界性的難題，在西方社會一直都被作為核心問題。要解決政務失信問題，必須對行政主體的裁量權進行有效的規(guī)制，以防止其基于自利性目的而不當行使裁量權。政務失信行為中裁量權的有效規(guī)制，要從個案正義的程序設計入手，因為治理裁量的實質功能就在于其自身的“能動性”和“個案性”，所以“實體利益的衡量”與“過程意見的溝通”對于個案正義而言十分重要[7]。對行政主體裁量權進行規(guī)制，需通過正式參與程序和非正式參與程序的構建來達到實質性利益溝通的目的，以實現(xiàn)對治理裁量過程的約束，因為法治的重要條件不止在國家的基本大法上承認人民權力至上的原則，而且在原則施行上要有審慎周詳?shù)募殑t，要注重“法定的手續(xù)”[8]。

首先，應加強正當程序建設。對決策程序進行規(guī)范，借鑒行政法中的聽證程序，對涉及相對人重大利益的決策，應邀請相對人參與決策過程，因為法治秩序的運行與發(fā)展是以公民參與法律為支撐的[9]。同時，允許相對人進行辯論，除出現(xiàn)損害公共利益的情形外，應充分聽取和考慮相對人的意見。

其次，應提高決策程序的公開透明度。形成決策的過程應全程公開，接受社會的監(jiān)督，尤其是對相對人不利的決策結果，應當對決策依據(jù)予以說明并公開理由。

最后，對不利于相對人的決策，要切實依法做好合理補償。在必須對所作出的公權力行為進行撤銷或者更改時，若此時對行政相對人所造成的損失包括財產上的損失，這時就應該對行政相對人的財產損失作出合理的補償。

（二）完善行政立法、規(guī)定和決策程序的法治化

上文提到行政決策缺少科學性容易導致行政行為中止，由此產生極大的行政成本，造成國家損失，究其原因，主要是缺少科學論證、行政機關解決關鍵問題的能力不足、部門和地方利益驅使導致的短視行為，以及公眾參與度不夠。從根源上來看，這些都是重大行政決策缺少有效的程序制約而造成的。為此，應從以下方面實現(xiàn)行政立法、規(guī)定和決策程序的法治化。

首先，樹立決策要為經濟和社會發(fā)展、人民群眾獲得感、政府依法行政等目標服務的意識，對市場主體、人民群眾的正當合法利益和行政主體依法行政的責任進行充分保障和有力促進，由此使行政立法和決策處于開放的態(tài)勢。應堅決落實公眾參與立法和決策的法治原則，讓行政相對人參與到行政立法和重大行政決策中，充分表達自身的訴求，行政機關要認真對待公眾參與的意見，并加以保障落實。同時，行政機關還要大力減少行政相對人和市場主體合法合理的成本，并將此作為對行政立法和重大行政決策的考核指標。

其次，按照國務院要求，對行政規(guī)定進行統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一發(fā)文，加強對其備案審查進行定期的檢查監(jiān)督。對行政立法、行政規(guī)定定時進行清理，因發(fā)展而需要進行行政立法的事項，要及時立法；對不適合經濟發(fā)展而需要修改的行政立法要及時組織修訂；對阻礙發(fā)展的立法要及時清理廢止。對涉及營商環(huán)境優(yōu)化的制度，尤其是產權保護、投資項目管理、項目審批等商事制度要進行動態(tài)監(jiān)測，時時分析研判。行政立法和行政規(guī)定要為地方經濟的公平競爭保駕護航，成為經濟公平競爭的法治保障，堅決廢除并清理阻礙經濟發(fā)展和公平競爭的規(guī)定；堅決落實行政權“放管服”要求，并審慎把好“放管服”改革的法律關。

最后，對行政決策特別是具有較大影響的行政決策進行法治化，要把民主性、科學性、合法性、風險性作為法定必要構成要件固定下來，馳而不息地堅持下去。應引入公眾參與、組織專家研討、法律顧問審核等制度分項，強化過程的管理、調整和監(jiān)督機制，主動接受立法機關、國家監(jiān)委、司法機關的監(jiān)督問責。在營商環(huán)境方面主動聽計于企、聽計于商，服從經濟規(guī)律，服務經濟發(fā)展，保障政策的連續(xù)性與公信力。

（三）實現(xiàn)離任工作交接程序的法治化

從目前我國相關法律規(guī)定及研究文獻來看，關于離任人員工作交接程序方面的規(guī)定和研究非常少，與此相關的僅有領導干部離任審計方面的規(guī)定和研究成果。從詞義上來看，《辭源》中對“交接”一詞的含義解釋為新舊移交時，雙方交代有關事務[10]。但離任審計程序僅能解決工作交接過程中經濟方面的問題，不能解決政務方面的問題。交接作為離任過程中不可或缺的一環(huán)，現(xiàn)今仍缺乏有效的法律規(guī)范進行監(jiān)管。交接程序的剛性約束機制，就是對其法治化，就是要明確權力移交時各項工作的內容明細、權利義務，為下一步開展工作提供遵循。對前任工作進行分析研判，達成共識并予以記錄，形成離任清單，這樣既能夠使接管人員快速熟悉工作，也有利于新舊交替中行政主體的權利義務平衡。法治化的要求既包括程序上的法治化，也包括實體上的法治化。程序上的法治化包括組織召開離任工作會議的參加人員范圍、會議組織程序、形成結論的效力等內容，具體為在離任人員離任時，應當召開離任工作會議，由紀檢部門、單位的班子成員及各部門負責人參加，由離任人員就任期內的各項工作逐一進行匯報，經全體參會人員充分討論后形成離任工作清單，并將該清單予以公開，賦予該清單法律效力。實體上，包括離任會議研究的內容、研究事項的依據(jù)、救濟途徑等，具體為離任工作會議應當對離任人員任期內的工作進行分類，逐一匯報，并說明每項工作開展的依據(jù)、進度、預期效果，以及對分類匯報的事項發(fā)生糾紛時應當采取的救濟措施等內容。離任清單制度能夠使新舊行政主體之間的權利義務明細化，真正做到新舊行政主體權利義務平衡，同時也能起到監(jiān)督震懾作用，使行政主體在任時對工作有合理預期，做到盡職盡責。交接程序的法治化，使行政主體開展工作有了制度遵循標準，同時也使人民監(jiān)督更具針對性。

（四）實現(xiàn)權利救濟程序的法治化

有權力必有權利救濟，這是法治的要求。權力和權利救濟如果失衡，法治就無法實現(xiàn)。因此，沒有設置救濟途徑的權力必然是損害權利的強權。針對政務失信問題，我們給出的解決之道如果缺少救濟途徑，是無法發(fā)揮實效的?，F(xiàn)代公權力控制與制約機制不僅包括對國家公權力的控制和制約，而且包括對社會公權力的控制和制約；不僅包括公權力的相互制約，而且包括私權利對公權力的制約[11]。通過權利救濟程序，對政務失信問題進行規(guī)制，意義在于通過制度和程序對一種權力進行規(guī)制比簡單地利用懲罰措施遏制強權，更符合法治本意。同時，在權利救濟的過程中，強權者對法治更有親身體悟，對其法治思維的塑造更具實操性。

第一，擴大行政訴訟受案范圍。政務失信問題不僅僅發(fā)生在行政機關，在包括立法、司法以及涉及公權力的所有領域都有可能出現(xiàn)。受國家社會傳統(tǒng)文化的影響，我國所有涉及公權力的領域均有行政化的傾向，因此，通過擴大行政訴訟受案范圍，能在相當廣闊的領域內為受害方提供權利救濟。同時，司法作為法治體系建設的下游工程，是維護社會正義的最后一道防線，亦是國家治理體系的保障性工程[12]。

第二，提升紀檢監(jiān)察能力，暢通紀檢監(jiān)察救濟渠道。對不能納入行政訴訟受案范圍的事項，通過紀檢監(jiān)察機關實現(xiàn)權利救濟。世界反腐專家杰瑞米·波普指出，各國在努力提高政府治理水平的時候，一直對有可能是所有方法中最重要的這一條思路重視不夠，即系統(tǒng)地、有意識地建構本國的“國家廉政體系”，體系之間互相聯(lián)系，共同服務于國家整體治理策略[13]。2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會通過成立中華人民共和國國家監(jiān)察委員會，實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。監(jiān)察權的公權全覆蓋特征，是紀檢監(jiān)察機關的優(yōu)勢所在，這種特征也決定了其可以對所有涉及政務失信問題的公權領域進行全面的審查，并依據(jù)監(jiān)察法的有關規(guī)定，向被審查人員及單位發(fā)監(jiān)察建議書。

第三，擴大決策的公眾參與范圍。公權對私權而言之所以具有強大的優(yōu)勢地位，其合理性來源于民主。蘇力曾指出，“法治話語的流行反映的是對秩序的渴求。然而，秩序的真正形成是整個民族的事業(yè)”[14]。在我國現(xiàn)階段，公眾參與是實現(xiàn)民主秩序最好的途徑之一。政務失信問題產生的重要原因之一就是民意表達機制的堵塞，公眾對公共決策的參與度不夠，行政裁量權大，公眾的意見難以被聽取和采納。因此，應當擴大決策的公眾參與范圍，將與相關決策事項存在利害關系的人員納入決策范圍，通過程序設置，使利害關系人的意見得到聽取和采納，在此基礎上實現(xiàn)權利救濟。