邱春林

［中共山東省委黨校（山東行政學(xué)院） 馬克思主義學(xué)院，山東 濟南 250103］

近代以來，中國逐步陷入半殖民地半封建社會的深淵，政治動蕩也使鄉(xiāng)村社會陷入衰敗之中，近代中國鄉(xiāng)村的出路在哪里？20世紀(jì)初形形色色的鄉(xiāng)村建設(shè)運動雨后春筍般走向舞臺，如梁漱溟的“鄒平模式”，晏陽初的“定縣模式”，黃炎培的中華職業(yè)教育社在江蘇進行的鄉(xiāng)村教育，但無一例外，都沒有真正解決中國鄉(xiāng)村的發(fā)展問題。只有中國共產(chǎn)黨在新民主主義革命實踐中，才逐步找到一條新的道路，這就是新民主主義革命道路。建黨百年歷程中，中國共產(chǎn)黨始終遵循黨的初心和使命，在革命、建設(shè)和改革的實踐中都高度重視鄉(xiāng)村治理，在革命實踐中也進一步認識到鄉(xiāng)村、農(nóng)民對于中國革命、建設(shè)和改革的特殊意義。黨的十九屆四中全會進一步明確了堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)和任務(wù)。中國共產(chǎn)黨推動鄉(xiāng)村治理的百年變遷中，從建黨之初對鄉(xiāng)村治理的初步探索，到走出一條新民主主義革命道路，再到今天進一步提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標(biāo)和任務(wù)，可以說是一以貫之，黨始終致力于組織和引導(dǎo)農(nóng)民群眾參與基層治理。在開啟全面建設(shè)社會主義國家新征程中，對建黨百年以來中國共產(chǎn)黨鄉(xiāng)村治理的基本歷程及其發(fā)展進行系統(tǒng)梳理，無疑具有重要的現(xiàn)實意義。

一、學(xué)界對鄉(xiāng)村治理的相關(guān)研究概述

“治理”一詞最初是源于拉丁文和古希臘語。進入20世紀(jì)90年代以后，各個領(lǐng)域開始廣泛使用“治理”一詞，其涵義也被社會科學(xué)界廣泛接受和使用，并日益發(fā)展成為一個內(nèi)涵豐富、適用范圍比較寬泛的理論。全球治理委員會于1995年首次發(fā)布《我們的全球伙伴關(guān)系》報告，提出“治理”的概念，指出“治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程”[1]。在國內(nèi)，20世紀(jì)90年代中后期，學(xué)界開始有人對治理理論予以關(guān)注，最早的一篇文章出現(xiàn)在劉軍寧等主編的《公共論叢：市場邏輯與國家觀念》中。俞可平關(guān)于治理理論的著作《治理與善治》在2000年出版，該書從不同角度對治理問題進行了探討。在這一階段，也有中國學(xué)者開始嘗試運用治理理論解決中國實際問題，如徐勇提出了“縣政、鄉(xiāng)派、村治”[2]的構(gòu)想。

關(guān)于鄉(xiāng)村治理的概念，學(xué)界有不同觀點。有學(xué)者指出，“鄉(xiāng)村治理是指以鄉(xiāng)村政府為基礎(chǔ)的國家機構(gòu)和鄉(xiāng)村其他權(quán)威機構(gòu)，為了維持鄉(xiāng)村秩序，促進鄉(xiāng)村發(fā)展，依據(jù)法律、法規(guī)和傳統(tǒng)習(xí)俗等，給鄉(xiāng)村社會提供公共服務(wù)的活動，是鄉(xiāng)村多元主體協(xié)同公共管理鄉(xiāng)村的過程”[3]。還有學(xué)者持不同意見，認為“鄉(xiāng)村治理就是性質(zhì)不同的各種組織，通過某種一定的制度機制共同把鄉(xiāng)級以下的公共事務(wù)管理好”[4]。當(dāng)然，也有一部分研究者提出農(nóng)村經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)建設(shè)等都屬于農(nóng)村治理的內(nèi)容等諸如此類的觀點[5]。至于鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵，究其本質(zhì)而言，就是要實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的民主化、制度化、法治化，就是通過“三化”實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理效能的顯著提升。不可否認，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化作為一個系統(tǒng)工程，其構(gòu)成要素多而雜，正如習(xí)近平所指出的：“農(nóng)村現(xiàn)代化既包括‘物’的現(xiàn)代化，也包括‘人’的現(xiàn)代化，還包括鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化?！盵6]

黨的十八屆三中全會首次明確提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的命題，以此為標(biāo)志，治理研究與實踐在中國迎來新的發(fā)展。學(xué)界開始積極開展本土化研究，把治理理論與中國國情和實踐相結(jié)合，也正是如此，在這一階段，研究成果不斷豐富起來，研究范圍涵蓋了鄉(xiāng)村治理模式、基本歷程、治理主體、治理結(jié)構(gòu)、治理類型、治理經(jīng)驗與教訓(xùn)等諸多方面，如分析了“三治合一”模式的治理主體、治理工具和治理過程，研究中國農(nóng)村整體結(jié)構(gòu)改革與轉(zhuǎn)型，對鄉(xiāng)村治理特點體系等諸多方面進行探討。應(yīng)該說學(xué)界的研究成果在不同程度上為黨和政府決策層所了解，并逐步在農(nóng)村政策的制定中有所借鑒和體現(xiàn)，不同程度上推動了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的發(fā)展。

綜觀學(xué)界研究，可以看出學(xué)者普遍認為鄉(xiāng)村治理的目的在于管理好鄉(xiāng)村公共事務(wù)，使鄉(xiāng)村獲得有序穩(wěn)定的發(fā)展，為此需要對目前的鄉(xiāng)村治理體制進行必要的改革與創(chuàng)新，推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，繼而推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

二、中國共產(chǎn)黨鄉(xiāng)村治理的變遷軌跡

建黨百年來，中國共產(chǎn)黨始終高度重視農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，特別是新中國成立70多年來，黨持續(xù)推進鄉(xiāng)村治理的探索與實踐，當(dāng)然這一發(fā)展過程也是黨的鄉(xiāng)村治理逐步實現(xiàn)現(xiàn)代化的過程。

（一）新民主主義革命時期的非常探索：根據(jù)地治理實踐

在新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村建立革命根據(jù)地。農(nóng)村革命根據(jù)地的建立和發(fā)展具有鮮明的時代烙印，或者說這是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展鄉(xiāng)村治理的一種特殊形式，當(dāng)然這也是中國共產(chǎn)黨鄉(xiāng)村治理的最初探索。在這一段實踐中，黨帶領(lǐng)人民找到了農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權(quán)的新民主主義革命道路，為新中國的鄉(xiāng)村治理與發(fā)展積累了經(jīng)驗。

中國共產(chǎn)黨成立伊始，對中國革命的對象、革命的目標(biāo)、革命的步驟、革命的道路等問題還未來得及進行深入的思考，就積極投身到大革命洪流中去，并在以國共合作為標(biāo)志的大革命洪流中發(fā)揮了積極的推動作用。面對大革命的失敗，面對敵我形勢發(fā)生的顯著變化，如何迅速實現(xiàn)從敵人統(tǒng)治鞏固的“城市”轉(zhuǎn)向敵人統(tǒng)治薄弱的“農(nóng)村”，如何迅速實現(xiàn)黨的工作重心的轉(zhuǎn)移，在當(dāng)時極端復(fù)雜的時代環(huán)境中，無疑是對中國共產(chǎn)黨人的一個嶄新考驗，以毛澤東為代表的中國共產(chǎn)黨人審時度勢，始終堅持在實踐中探索，在探索中創(chuàng)新，開辟了井岡山革命根據(jù)地，中國共產(chǎn)黨在根據(jù)地、解放區(qū)的治理和發(fā)展，事實上也可以看作這一時期黨對鄉(xiāng)村治理的一種特殊實踐形式。

在井岡山革命根據(jù)地建設(shè)的探索實踐中，毛澤東帶領(lǐng)廣大黨員群眾深入開展土地革命、政權(quán)建設(shè)、黨的建設(shè)、武裝斗爭的生動實踐，推動了根據(jù)地的治理實踐不斷向縱深發(fā)展。在革命根據(jù)地時期，首先，通過加強基層黨組織建設(shè)，不斷夯實根據(jù)地鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)力量。其次，大力開展基層政權(quán)建設(shè)，為推動根據(jù)地鄉(xiāng)村治理提供堅強的組織保障。工農(nóng)紅軍撤到邊界各縣之后，迅速行動起來，通過發(fā)動組織群眾，開展打土豪、分田地等革命斗爭，在此基礎(chǔ)上，邊界各縣、區(qū)、鄉(xiāng)各級工農(nóng)民主政權(quán)逐步得以建立。在領(lǐng)導(dǎo)人民斗爭、開展土地革命等過程中，基層政權(quán)的作用得到充分發(fā)揮和彰顯，也是我們黨開展地方政權(quán)建設(shè)的初步探索和實踐。再次，深入開展土地革命。沒有土地革命就不會有人民的支持，特別是黨的工作重心轉(zhuǎn)入農(nóng)村后，毛澤東對土地革命的開展給予高度重視。革命形勢的迅猛發(fā)展也促使毛澤東進一步思考中國農(nóng)村革命根據(jù)地的治理問題，特別是進入抗日戰(zhàn)爭時期，我們黨對農(nóng)村治理的變化主要體現(xiàn)在調(diào)整根據(jù)地的治理政策，但調(diào)整變化的中心非常明確，就是始終圍繞著如何保障革命的勝利而實施對根據(jù)地的有效治理。

在抗日戰(zhàn)爭階段，我們黨對抗日根據(jù)地的治理不斷進行調(diào)整，根本目的是更好地調(diào)動廣大農(nóng)民抗日的積極性，確?？谷崭鶕?jù)地的穩(wěn)固和發(fā)展。針對敵后抗日根據(jù)實際，為切實加強對根據(jù)地的治理，黨主要從政治和經(jīng)濟兩個方面加強對根據(jù)地的領(lǐng)導(dǎo)和治理：在政治上，高度重視加強根據(jù)地農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)。在各抗日根據(jù)地，特別是在抗日戰(zhàn)爭進入戰(zhàn)略相持階段后，為確保黨在基層政權(quán)中的領(lǐng)導(dǎo)地位，根據(jù)革命形勢的發(fā)展變化和現(xiàn)實需要，創(chuàng)造性地提出“發(fā)展進步勢力，爭取中間勢力，孤立頑固勢力”[7]策略，目的在于進一步鞏固和發(fā)展抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線。此后為了進一步加強抗日根據(jù)地政權(quán)建設(shè)，“三三制”政權(quán)應(yīng)運而生，并成為根據(jù)地的歷史性舉措。毛澤東親自起草了對黨內(nèi)的指示，1940年3月，以中共中央的名義發(fā)布了《抗日根據(jù)地的政權(quán)問題》，進一步明確了要在各級政權(quán)中落實“三三制”原則：“應(yīng)規(guī)定為共產(chǎn)黨員占三分之一，非黨的左派進步分子占三分之一，不左不右的中間派占三分之一”，“抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)的產(chǎn)生，應(yīng)經(jīng)過人民選舉。其組織形式，應(yīng)是民主集中制”[8]，從而也進一步肯定了“三三制”政權(quán)的性質(zhì)就是民族統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的政權(quán)。在經(jīng)濟上，抗日根據(jù)地的經(jīng)濟建設(shè)對于敵后軍民獨立長期開展敵后抗戰(zhàn)的支持無疑是至關(guān)重要的基礎(chǔ)，為鞏固敵后抗日政權(quán)，乃至抗日戰(zhàn)爭的勝利提供堅實的物質(zhì)保障。對此，中央根據(jù)形勢的發(fā)展變化和革命的需要，提出開展減租減息運動。事實上，抗日根據(jù)地的經(jīng)濟建設(shè)離不開廣大農(nóng)村中各個階層的努力和貢獻，黨在根據(jù)地主要采取減租減息和大生產(chǎn)運動兩項措施，從而有力地支持了抗日戰(zhàn)爭。

解放戰(zhàn)爭伊始，在中共中央、各中央局和各級人民政府的統(tǒng)一部署下，各解放區(qū)抓住日本投降的有利戰(zhàn)機，在不到一年的時間里，發(fā)揮廣大人民群眾的聰明才智，很快地醫(yī)治了抗戰(zhàn)遺留的創(chuàng)傷，進一步鞏固和發(fā)展了解放區(qū)。伴隨解放區(qū)的擴大，如何更好地推進解放區(qū)農(nóng)村治理工作給黨提出了新的挑戰(zhàn)。當(dāng)然，對解放區(qū)的治理也延續(xù)了抗日戰(zhàn)爭時期革命根據(jù)地的許多政策和策略，如重視基層黨組織的建設(shè)、重視基層政權(quán)建設(shè)、重視解決農(nóng)民對土地的迫切要求等。同時黨還采取了一些得力措施，主要如下：一是為了給解放戰(zhàn)爭提供強大物質(zhì)保障，黨高度重視恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)。二是在領(lǐng)導(dǎo)解放區(qū)軍民以自衛(wèi)戰(zhàn)爭粉碎國民黨軍隊進攻的同時，積極推進解放區(qū)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，著力加強解放區(qū)的政權(quán)建設(shè)。三是適應(yīng)廣大農(nóng)民對土地的強烈要求和國內(nèi)革命戰(zhàn)爭的現(xiàn)實需要，黨及時調(diào)整了土地政策。1946年5月4日，中共中央制定了《關(guān)于土地問題的指示》（即“五四指示”），標(biāo)志著土地政策開始發(fā)生重大變化，抗日戰(zhàn)爭時期的減租減息政策被沒收地主土地分配給農(nóng)民的政策所代替，實行了“耕者有其田”[9]的政策，從而極大地調(diào)動了廣大農(nóng)民支持革命的積極性。1947年，當(dāng)解放戰(zhàn)爭進入決勝之際，中央提出了徹底消滅封建土地制度的任務(wù)，頒布了《中國土地法大綱》，從而進一步獲得老百姓的全力擁護。事實上，通過土地改革，中國共產(chǎn)黨獲得農(nóng)民的大力支持，在土地改革中，廣大農(nóng)民的覺悟也得到鍛煉和提高，人們發(fā)展生產(chǎn)、支援解放戰(zhàn)爭的熱情得到極大鼓舞，效果顯著。

綜上所述，新民主主義革命時期，從大革命失敗到抗日革命根據(jù)地的發(fā)展，再到進入解放戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨開始了農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權(quán)道路的偉大探索與實踐，并在革命的實踐中開展了鄉(xiāng)村治理的探索，其不僅僅表現(xiàn)為重視農(nóng)村根據(jù)地的經(jīng)濟建設(shè)，同樣也表現(xiàn)為對農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的高度重視，既注重農(nóng)村政治動員，也注重發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從而夯實了農(nóng)村革命根據(jù)地各項建設(shè)，為革命提供了鞏固的大后方，為新民主主義革命的勝利奠定了堅實基礎(chǔ)，也為新民主主義革命勝利后黨迅速實現(xiàn)對農(nóng)村的有效治理提供了豐富經(jīng)驗。

（二）新中國的嶄新實踐：對鄉(xiāng)村治理的歷史性變革

1949年新中國建立伊始，中國共產(chǎn)黨就高度重視農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，通過劃鄉(xiāng)建政，推動農(nóng)村基層普遍建立區(qū)、鄉(xiāng)（村）人民代表會議制度，可以說是在中國歷史上第一次徹底打破了代表封建宗法思想和制度的“政權(quán)、族權(quán)、神權(quán)、夫權(quán)”[10]的舊的政治威權(quán)，建立起全新的社會結(jié)構(gòu)關(guān)系和社會治理新體系，實踐中鄉(xiāng)村政權(quán)逐步成為一種新的政治權(quán)威。當(dāng)然，自20世紀(jì)50年代以來，隨著我國農(nóng)業(yè)合作化運動的發(fā)展與升級，鄉(xiāng)村基層先后經(jīng)歷了互助組、初級社，最后過渡到高級社三個階段。尤其是黨支部、共青團、婦女會、合作社等新型現(xiàn)代組織在廣大農(nóng)村得以普遍建立，廣大農(nóng)民群眾被重新組織起來，在經(jīng)過一系列暴風(fēng)驟雨般的群眾政治運動后，徹底打倒了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的族權(quán)、紳權(quán)和神權(quán)，并逐步完成了對農(nóng)業(yè)的社會主義改造，農(nóng)村組織化程度得到極大提高。鄉(xiāng)村基層政權(quán)建設(shè)也在不斷發(fā)展中變遷，并在變遷中初步實現(xiàn)了制度化。

新中國成立后，特別是經(jīng)過土地改革，農(nóng)民獲得極大解放，人民當(dāng)家成了國家的主人?？梢哉f從新中國成立伊始到20世紀(jì)70年代中后期，我國的農(nóng)村政治結(jié)構(gòu)歷經(jīng)了多次曲折與改變：首先，最初實行的是區(qū)村（行政村）制，從1950年到1953年是鄉(xiāng)與行政村同為農(nóng)村基層行政區(qū)劃階段，其后發(fā)展到區(qū)鄉(xiāng)制，再到后來進一步取消行政村建制，統(tǒng)一劃分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的小鄉(xiāng)制；再從小鄉(xiāng)制發(fā)展到大鄉(xiāng)制；隨著“三大改造”的不斷推進，特別是隨著高級社在農(nóng)村的普遍建立，我國的農(nóng)村基層治理開始進入徹底變革的前夜，從初級社合作社到后來的高級社，短短幾年，變化很大，最終走上“村社合一”的道路，行政權(quán)力支配鄉(xiāng)村社會的特征愈發(fā)凸顯，政府管理農(nóng)村的手段也開始從多樣向單一手段過渡，特別是隨著中央政府對農(nóng)村生產(chǎn)資料調(diào)撥政策的變化，促進農(nóng)村基層治理的手段也在悄然發(fā)生變化，政府支配農(nóng)村經(jīng)濟活動的力量得到空前強化。

新中國成立初期，我們黨啟動推進土地改革的過程也是推動農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的過程，兩者并行不悖。經(jīng)過土地改革后，農(nóng)村社會原來的權(quán)力結(jié)構(gòu)和階級力量對比徹底改變，封建地主階級徹底被消滅，農(nóng)民實現(xiàn)歷史翻身，成了這個國家的主人，在中國歷史上農(nóng)民的身份自由和人格的平等第一次真正實現(xiàn)，與此相應(yīng)，農(nóng)民的社會地位、經(jīng)濟地位和政治地位也都發(fā)生天翻地覆的歷史性變革。通過土地改革，廣大農(nóng)民得到民主的鍛煉，也喚醒了民主意識和政治參與意識，一批優(yōu)秀的農(nóng)民積極分子經(jīng)過土地改革的鍛煉，成為農(nóng)村基層政權(quán)的中堅分子，也使農(nóng)村基層政權(quán)得到了純潔和健全。由此可見，新中國的鄉(xiāng)村政權(quán)與傳統(tǒng)的基層政權(quán)有著本質(zhì)的區(qū)別和不同，事實上，從建立一開始，就賦予了它國家政權(quán)的基層組織的角色和職能，而不是所謂的村民自治機構(gòu)。

1956年底，原定十五年左右完成“三大改造”并向社會主義的過渡，在短短幾年時間就迅速完成，整個國民經(jīng)濟的發(fā)展得以迅速壯大，農(nóng)業(yè)的社會主義改造從最初的“互助組”，發(fā)展到“初級社”，最后過渡到“高級社”，新中國農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)也隨之發(fā)生重大變化。作為中國這一特殊歷史時期的農(nóng)村基層政權(quán)組織人民公社，既要負責(zé)全社的農(nóng)、林、牧、副、漁業(yè)生產(chǎn)，也要管理工、農(nóng)、學(xué)、兵（民兵）等方面的工作。人民公社作為具有鮮明的時代特色的農(nóng)村基層治理模式，更多地強調(diào)黨和國家政權(quán)的管理職能和作用，而在鄉(xiāng)村治理的過程中，農(nóng)民的傳統(tǒng)生活方式被社會主義的公共生活和集體生產(chǎn)方式所取代，徹底顛覆了農(nóng)村社會和農(nóng)民的傳統(tǒng)生存方式?？陀^上，農(nóng)業(yè)的社會主義改造也得以加速推進，新中國的鄉(xiāng)村治理模式發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。

總之，新中國成立后，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會發(fā)生轉(zhuǎn)變，剝削階級被打倒，各種鄉(xiāng)村宗族和社會社組織逐漸被瓦解；中國共產(chǎn)黨通過建立農(nóng)村黨支部，實現(xiàn)了對農(nóng)村社會的強有力治理，為將其納入國家整體的治理體系中準(zhǔn)備了條件。

（三）改革開放新時期的與時俱進：對鄉(xiāng)村治理的大膽創(chuàng)新

進入改革開放新時期，我國的鄉(xiāng)村經(jīng)歷了急劇的社會變革與轉(zhuǎn)型。在這一轉(zhuǎn)型中，呈現(xiàn)出以下典型現(xiàn)象：一是農(nóng)村社會對現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理模式的基本訴求得到初步彰顯，二是相對滯后的鄉(xiāng)村兩級組織因未及時得到相應(yīng)調(diào)整和適應(yīng)而發(fā)生劇烈的碰撞與摩擦。特別是20世紀(jì)80年代以來，經(jīng)歷了從統(tǒng)到分變革歷程的中國鄉(xiāng)村，農(nóng)村的生機與活力得以釋放，開始呈現(xiàn)欣欣向榮之景象。在這一階段，中國共產(chǎn)黨始終高度重視農(nóng)村改革，始終致力于組織和引導(dǎo)農(nóng)民群眾積極參與到鄉(xiāng)村基層社會治理的實踐中。

20世紀(jì)70年代末到80年代初，人民公社管理體制陷于解體地步，但國家又沒有及時形成新的農(nóng)村管理體制，導(dǎo)致農(nóng)村社會公共產(chǎn)品的供給面臨嚴(yán)重短缺，農(nóng)村社會治安、公共設(shè)施管理等社會公共職能存在很大的缺失，給農(nóng)民的生產(chǎn)生活帶來極大的困難。在這種情況下，廣大農(nóng)村社會迫切期待著新的群眾性基層自治組織的出現(xiàn)，村民委員會應(yīng)運而生。為了進一步規(guī)范村民自治工作，中共中央、國務(wù)院于1986年9月印發(fā)了《關(guān)于加強農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》（以下簡稱《通知》），《通知》提出，“真正把農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)成為密切聯(lián)系群眾、全心全意為人民服務(wù)，并且能夠有效地領(lǐng)導(dǎo)和管理本行政區(qū)域的政治、經(jīng)濟、文化和各項事務(wù)的有活力、有權(quán)威、高效能的一級政權(quán)”[11]。相關(guān)數(shù)據(jù)表明：“到1985年春，這項工作全部結(jié)束，全國共建立9.2萬多個鄉(xiāng)（包括民族自治鄉(xiāng)）、鎮(zhèn)政府，同時建立了82萬多個村民委員會?！盵12]當(dāng)然，《通知》同時也明確了由民政部具體負責(zé)村民委員會建設(shè)的日常工作?！锻ㄖ返陌l(fā)布與實施也進一步表明村級基層組織建設(shè)已經(jīng)引起國家的高度重視，由此也帶動了村民自治的進一步規(guī)范、平穩(wěn)、健康發(fā)展。

20世紀(jì)90年代以后，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我們大力推進鄉(xiāng)村治理，特別是村民自治得到進一步推廣，也為農(nóng)民提供了更加充分且有制度保障的政治參與渠道。到1992年底，全國各省普遍實行了農(nóng)村基層選舉。不可否認，在具體實施過程中，還存在著一定的缺陷和漏洞，這些都在一定程度上影響了農(nóng)民參與國家政治生活。實踐中，由于農(nóng)村人口規(guī)模、分布、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點、社會流動等因素，各地也不斷涌現(xiàn)出許多富有特色的制度創(chuàng)新，如“四議兩公開”等，創(chuàng)造性出現(xiàn)了村民代表會議制度，這是農(nóng)民的智慧和創(chuàng)造。

1998年是一個具有特殊意義的年份，這一年九屆人大常委會第五次會議宣布了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》的廢止，新的《中華人民共和國村民委員會組織法》順利通過，村民委員會的性質(zhì)定位進一步清晰，就是“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”；這也是我國農(nóng)村治理由傳統(tǒng)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代化的嶄新標(biāo)志。當(dāng)然，還要注意到我國的特殊國情，數(shù)據(jù)顯示：“到1998年，在31個省、直轄市和自治區(qū)內(nèi)，我們貫徹實施村民委員會組織的‘試行法’，總計組建了92.8萬個村民委員會……初步建立起村民自治制度的農(nóng)村地區(qū)約占總數(shù)的50%左右?！盵13]這充分說明推進村民自治工作并非易事，可謂任重而道遠。

隨著世情、國情的變化，特別是加入世界貿(mào)易組織后，我國廣大農(nóng)村面臨的國際競爭和壓力愈來愈大，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題更加凸顯，我國鄉(xiāng)村治理開始進入以稅費改革到新農(nóng)村建設(shè)為主要特點的治理階段。面對“三農(nóng)”問題，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民不斷地探索?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）首次提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村的新任務(wù)?！督ㄗh》明確闡述了社會主義新農(nóng)村建設(shè)的主要內(nèi)容，提出要走出一條“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的新農(nóng)村建設(shè)之路。

在這一時代背景下，適應(yīng)我國經(jīng)濟發(fā)展進入新階段的特殊要求，中國共產(chǎn)黨進一步著手對農(nóng)村政策進行相應(yīng)調(diào)整。在十屆全國人大三次會議上，溫家寶作政府工作報告時明確提出2006年在全國實現(xiàn)全部免征農(nóng)業(yè)稅的目標(biāo)任務(wù)。無疑，免征農(nóng)業(yè)稅這一舉措開創(chuàng)了一個以工補農(nóng)的嶄新時代，顯然具有劃時代的偉大歷史意義。首先，免征農(nóng)業(yè)稅確實減輕了農(nóng)民的經(jīng)濟負擔(dān)，也減輕了干部的工作負擔(dān)，客觀上，群體性沖突減少了，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本降低了，干群矛盾得到很大緩解；其次，也要看到另一種現(xiàn)象，原來一些多年荒蕪的農(nóng)田又得到重視，重新種上了莊稼，國家糧食安全的系數(shù)在一定程度上得到提高。

對此，2006年的中央一號文件有了新的表述，提出了“加強農(nóng)村民主政治建設(shè)，完善建設(shè)社會主義新農(nóng)村的鄉(xiāng)村治理機制”[14]的任務(wù)。在黨的十六屆六中全會上，黨中央進一步明確指出要構(gòu)建社會主義和諧社會的任務(wù)，提出必須“創(chuàng)新社會管理體制，整合社會管理資源，提高社會管理水平，健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”[15]，把構(gòu)建社會主義和諧社會擺放在更加突出的地位。當(dāng)然，黨的十七大有了新的要求，就是“要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機制，擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體”[16]。應(yīng)該說，這一舉措對實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾的自治兩者的有效銜接和良性互動起到了較好的推動作用，社會主義新農(nóng)村建設(shè)的穩(wěn)步推進，也為實現(xiàn)黨的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化打下堅實的基礎(chǔ)。

（四）中國特色社會主義新時代：鄉(xiāng)村治理進入現(xiàn)代化的發(fā)展階段

黨的十八大以來，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化實踐也得到進一步發(fā)展。黨的十八大提出：“必須加強社會管理法律、體制機制、能力、人才隊伍和信息化建設(shè)。改進政府提供公共服務(wù)方式，加強基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能，強化企事業(yè)單位、人民團體在社會管理和服務(wù)中的職責(zé)，引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用。”[17]黨的十八屆三中全會則歷史性地把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[18]納入我國全面深化改革的總目標(biāo)。2015年，中央一號文件明確提出在有實際需要的地方，要緊密結(jié)合實際需要，進一步創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機制，積極探索符合各地實際的村民自治有效實現(xiàn)形式；要進一步“激發(fā)農(nóng)村社會組織活力，重點培育和優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村專業(yè)協(xié)會類、公益慈善類、社區(qū)服務(wù)類等社會組織”[19]。黨的十八屆四中全會則從法治的角度提出實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的根本路徑；值得關(guān)注的是，黨的十九屆四中全會再次重申了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的任務(wù)，當(dāng)然，鄉(xiāng)村治理依然是重點難點和關(guān)鍵點所在。

黨的十八大以來，鄉(xiāng)村治理進入一個創(chuàng)新發(fā)展的時代，適應(yīng)時代發(fā)展的需要，中國共產(chǎn)黨充分尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，推動社會治理的創(chuàng)新發(fā)展，積極推動建立健全自治法治德治鄉(xiāng)村治理新體系，明確治理現(xiàn)代化的目標(biāo)，鼓勵培育發(fā)展壯大農(nóng)村民間組織的發(fā)展，加大對鄉(xiāng)村的治理財政投入，推動城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化等，這些都有力推動了中國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的歷史進程。

三、中國共產(chǎn)黨鄉(xiāng)村治理的經(jīng)驗與啟示

中國共產(chǎn)黨在推動鄉(xiāng)村治理體系和鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化的歷史進程中積累了豐富經(jīng)驗，對推動今后的鄉(xiāng)村治理具有重要的啟示。

（一）堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，凸顯并發(fā)揮黨的思想政治優(yōu)勢

中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是黨的領(lǐng)導(dǎo)。歷史和現(xiàn)實一再證明：堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是把握正確的政治方向，穩(wěn)步推動實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本保障。在中國，只有中國共產(chǎn)黨才能把各族人民凝聚起來、團結(jié)起來，只有中國共產(chǎn)黨才能領(lǐng)導(dǎo)中國人民把國家治理好，最終實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，這是歷史和人民的抉擇。

在推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的歷史實踐中，中國共產(chǎn)黨始終堅持黨的思想政治的獨特優(yōu)勢，注重發(fā)揮思想政治這一特殊優(yōu)勢，依托并發(fā)揮黨的基層組織戰(zhàn)斗堡壘作用，實現(xiàn)了農(nóng)村改革從啟動到發(fā)展，再到深入和創(chuàng)新發(fā)展的進程轉(zhuǎn)變。毛澤東在《反對主觀主義和宗派主義》中提出，“掌握思想教育是我們第一等的業(yè)務(wù)”[20]。1949年新中國成立后，在農(nóng)村社會主義建設(shè)的偉大實踐中，毛澤東又進一步提出“政治工作是一切經(jīng)濟工作的生命線”[21]的偉大命題。1981年6月，黨的十一屆六中全會通過了《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，重申了“思想政治工作是經(jīng)濟工作和其他一切工作的生命線”這一偉大論斷。1982年，黨的十二大召開，歷史性地把加強思想政治工作提高到建設(shè)社會主義精神文明戰(zhàn)略方針的高度，把這一方針上升到事關(guān)社會主義的興衰和成敗的高度來看待。進入21世紀(jì)以來，社會主義新農(nóng)村建設(shè)的啟動進一步調(diào)動了廣大農(nóng)民的積極性、主動性和創(chuàng)造性，鄉(xiāng)村治理穩(wěn)步加速推進。黨的十八大以來，鄉(xiāng)村治理進入發(fā)展快車道，習(xí)近平指出：“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要大力培育和弘揚社會主義核心價值體系和核心價值觀，加快構(gòu)建充分反映中國特色、民族特性、時代特征的價值體系?！盵22]

無論是在新民主主義革命、社會主義建設(shè)和改革的偉大實踐中，還是當(dāng)今在推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的偉大進程中，實踐證明并將繼續(xù)證明一個真理：只要我們始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，切實發(fā)揮黨的思想政治優(yōu)勢，不斷提高黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是農(nóng)村基層黨員干部的思想政治素養(yǎng)和領(lǐng)導(dǎo)能力，并將這種能力進一步轉(zhuǎn)化為推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的政治保障力，我們就一定能夠推動并最終實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化。

（二）堅持與時俱進，以理論創(chuàng)新推動鄉(xiāng)村治理改革

思想解放，至關(guān)重要。如何正確面對新形勢新任務(wù)新挑戰(zhàn)，鄧小平在實踐中給我們指出了明確的答案，“只有思想解放了，我們才能正確地以馬列主義、毛澤東思想為指導(dǎo)，解決過去遺留的問題，解決新出現(xiàn)的一系列問題”[23]。在革命、建設(shè)和改革的實踐，中國共產(chǎn)黨每一次鄉(xiāng)村治理理念的變化，都會給鄉(xiāng)村治理帶來巨大的變化。

中國共產(chǎn)黨為了保留革命火種，實現(xiàn)從城市到鄉(xiāng)村的重心轉(zhuǎn)移，特別是革命危急關(guān)頭，毛澤東通過調(diào)查研究，總結(jié)革命經(jīng)驗，提出了“走工農(nóng)武裝割據(jù)，農(nóng)村包圍城市”的道路。無論是土地革命，還是農(nóng)村革命根據(jù)地的興起發(fā)展壯大，都與這一理念不可分割，進一步打開了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線新局面，乃至在此基礎(chǔ)上繼續(xù)努力并取得解放戰(zhàn)爭的最終勝利。同樣，在改革開放之初，正是由于重新恢復(fù)和確立了“實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”[24]，恢復(fù)了解放思想、實事求是的思想路線，才迎來改革開放的春天；正是有了尊重農(nóng)民的主體地位和首創(chuàng)精神，才有了統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的發(fā)展，才有了村民自治的發(fā)展。

國際經(jīng)驗早已表明：社會建設(shè)的滯后會帶來巨大的連鎖反應(yīng)，長遠來看，更會阻礙整個社會的經(jīng)濟發(fā)展，乃至全面發(fā)展。這樣的例子不勝枚舉，拉美的許多新興發(fā)展中國家的改革與發(fā)展經(jīng)歷，都給我們帶來深刻的教訓(xùn)。長期以來，我們在實踐中更多地習(xí)慣于管理和控制，導(dǎo)致管理不斷強化，而服務(wù)沒有得到充分凸顯，這與現(xiàn)代社會的要求和發(fā)展趨勢多元共存、多元治理、扁平化的治理顯然是相悖的?？陀^來說，實現(xiàn)從管理向治理的轉(zhuǎn)變，不僅僅是對農(nóng)民，乃至對我們所有人，更對我們的干部提出了嶄新的挑戰(zhàn)。黨的十八大以來，我們黨越來越認識到鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要性，這從黨的十八屆三中全會、黨的十九屆四中等歷次全會都涉及國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的問題可以得到驗證。

（三）堅持農(nóng)民的主體地位，尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神

中國共產(chǎn)黨推動鄉(xiāng)村治理的重要啟示之一就是始終堅持農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的主體地位，尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神。改革開放40多年來，廣大農(nóng)民的首創(chuàng)精神在實踐中始終表現(xiàn)出強大的生命力。在黨的十五屆三中全會上，江澤民指出：“必須充分尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，依靠群眾推進改革的偉大事業(yè)?！盵25]在黨的十七屆三中全會上，胡錦濤也進一步強調(diào)指出：“充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用和首創(chuàng)精神，緊緊依靠億萬農(nóng)民建設(shè)社會主義新農(nóng)村?！盵26]

在推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的眾多主體中，農(nóng)民不可或缺。在具體實踐活動中，不可否認，依然存在越俎代庖的做法或現(xiàn)象，諸如一些地方基層領(lǐng)導(dǎo)認為群眾僅僅是執(zhí)行者，不愿意、不主動與農(nóng)民討論，不去思考農(nóng)民的客觀需求，而是代替農(nóng)民作出決定?？v觀改革開放40多年的實踐，不難看出農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展乏力與部分地方干群關(guān)系緊張有著很大關(guān)系，一些干部沒有認清自身和農(nóng)民的關(guān)系，在作決定和開展工作時不愿問計于農(nóng)民。

堅持農(nóng)民的主體地位，充分發(fā)揮農(nóng)民的積極性、主動性和創(chuàng)造性，是我們穩(wěn)步推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實需要。堅持農(nóng)民的主體地位，需要落實到行動上，而不能停留口號上，對此就要注重保護農(nóng)民的利益。在農(nóng)村改革伊始，鄧小平就指出：“農(nóng)民沒有積極性，國家就發(fā)展不起來?！盵27]日本在1961年通過農(nóng)業(yè)基本法，其目的就在于切實保護農(nóng)民的利益；韓國在1961年通過的農(nóng)協(xié)法，也是為了保護農(nóng)民的利益。因此，我國在推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化、實施鄉(xiāng)村振興的偉大實踐中，必須堅持農(nóng)民的主體地位，發(fā)揮其主動性、創(chuàng)造性和積極性。

（四）堅持法治理念，以制度創(chuàng)新推動鄉(xiāng)村治理

早在改革開放之初，鄧小平就指出：“還是要靠法制，搞法制靠得住些?！盵28]鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的表現(xiàn)之一就是法治化。村民自治是農(nóng)村基層民主的核心，也應(yīng)走法治化之路，法治化是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的必然要求。

鄉(xiāng)村治理是國家治理的重要組成部分，但是長期以來我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展、農(nóng)民文化教育水平、農(nóng)民民主法治意識與城市的發(fā)展沒有實現(xiàn)同步。因此，只有走法治化之路，才能將鄉(xiāng)村治理通過法律與制度加以體現(xiàn)和保障，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。這就需要在鄉(xiāng)村治理的偉大實踐中，妥善處理好鄉(xiāng)村治理中人與法、權(quán)力與法，以及行為與法的關(guān)系，改變鄉(xiāng)村治理中的人治特征、權(quán)力的隨意性，以及運動式治理方式，建立健全規(guī)范鄉(xiāng)村治理的法治體系，發(fā)揮法治在鄉(xiāng)村治理中的現(xiàn)實效力，提升農(nóng)村治理主體和參與者的法治素養(yǎng)，增強其法治觀念。

推動鄉(xiāng)村治理，發(fā)揮黨的制度優(yōu)勢。對此，需要切實做到制度先行，如創(chuàng)新基層群眾自治制度，建立鄉(xiāng)村自治、法治和德治三位一體的鄉(xiāng)村治理新體系等諸多制度。改革開放40多年來，我國農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，在脫貧攻堅決勝全面建成小康社會時期，農(nóng)村基層公共服務(wù)體系不斷完善，基本公共服務(wù)也在逐步傾向基層，今后如何促使基層政府職能和社區(qū)治理適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，需要找準(zhǔn)切入點，即以改善和服務(wù)民生為載體，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。為此，基層干部首先要提升自身的法治素養(yǎng)，做尊法守法的示范，更好地發(fā)揮示范帶動作用。鄉(xiāng)村治理上升到推進基層治理法治化的高度，才能更好地調(diào)動起鄉(xiāng)村治理各主體的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

（五）重視發(fā)展經(jīng)濟，夯實鄉(xiāng)村治理的物質(zhì)基礎(chǔ)

鄉(xiāng)村治理是國家治理的最末梢，也是服務(wù)群眾的最前沿。實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，更好地服務(wù)群眾是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。當(dāng)然，推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，需要強大的經(jīng)濟支撐，為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供必要的物質(zhì)保障；推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，也充分彰顯了經(jīng)濟發(fā)展的重要性?，F(xiàn)代化資源要素保障為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化“造血”，經(jīng)濟發(fā)展為推進鄉(xiāng)村治理發(fā)展提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村治理發(fā)展反過來又更好地服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展。

發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，也是提高鄉(xiāng)村基層治理的服務(wù)水平和管理能力的現(xiàn)實需要。建黨百年來，中國共產(chǎn)黨鄉(xiāng)村治理發(fā)展的每一步，都彰顯了經(jīng)濟發(fā)展對鄉(xiāng)村治理發(fā)展的保障作用。在推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的進程中，黨一直高度重視發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，特別是農(nóng)村集體經(jīng)濟，讓經(jīng)濟煥發(fā)生機，從而夯實鄉(xiāng)村基層治理的物質(zhì)基礎(chǔ)。特別是經(jīng)過改革開放40多年的發(fā)展，我國農(nóng)村物質(zhì)生活水平已經(jīng)得到了較大提升，人們對教育、醫(yī)療、社會保障、居住條件等方面提出了更高的要求，人們更為注重精神文化生活，更加主動地想要參與到社會治理中來，經(jīng)濟發(fā)展的作用體現(xiàn)尤為顯現(xiàn)，在這樣的背景下，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村基層治理模式已不足以滿足人們當(dāng)下的需求，從而進一步推動了鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化進程。

回顧歷史，汲取經(jīng)驗，中國共產(chǎn)黨鄉(xiāng)村治理的百年變遷，蘊含著黨的初心，也彰顯了國家的力量、農(nóng)民的智慧，并積累了豐富經(jīng)驗，這些無疑對新時代順利開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，對推進鄉(xiāng)村全面振興，實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理具有重要啟示和意義。中國共產(chǎn)黨在鄉(xiāng)村治理的百年變遷中，走出了一條中國式的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化之路，真正維護了農(nóng)民的根本利益，為世界上廣大發(fā)展中國家推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供了中國范式、貢獻了中國力量。