鄧生菊 陳 煒

(1.甘肅省社會(huì)科學(xué)院 資源環(huán)境與城鄉(xiāng)規(guī)劃研究所，蘭州 730070；2.甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，蘭州 730070)

提要： 黃河既是孕育了華夏文明的母親河，又因其“善淤、善徒、善決”而成為古今流域治理開(kāi)發(fā)難題集中之河。新中國(guó)成立以來(lái)，黃河流域治理開(kāi)發(fā)走過(guò)理論逐步深化和實(shí)踐梯次推進(jìn)的過(guò)程。發(fā)揮黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢(shì)，明晰流域發(fā)展的戰(zhàn)略思路，構(gòu)建規(guī)范有效的制度體系，協(xié)同推進(jìn)流域治理開(kāi)發(fā)，構(gòu)建黨政軍民多主體協(xié)同治理開(kāi)發(fā)格局，發(fā)揮生態(tài)文化價(jià)值引領(lǐng)力，既是黃河流域治理開(kāi)發(fā)七十余年的寶貴經(jīng)驗(yàn)，也是新時(shí)代實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的智慧源泉。它啟示我們，推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)堅(jiān)持辯證統(tǒng)一思維、底線約束思維、全面系統(tǒng)思維、以人為本思維、因地制宜思維、法制規(guī)范思維、先鋒引領(lǐng)思維，以重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)改善為重點(diǎn)，形成更加寬松和諧的人與自然關(guān)系，以生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展為核心，形成更加健康穩(wěn)固的高質(zhì)量發(fā)展根基，以城市群和大中小城市(鎮(zhèn))協(xié)同發(fā)展為關(guān)鍵，形成更加集聚聯(lián)動(dòng)的空間格局，以流域跨省區(qū)一體化發(fā)展為主線，形成協(xié)同共贏的發(fā)展局面。

引 言

江河是流域經(jīng)濟(jì)形成和發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。作為中華民族的母親河，黃河自西向東流經(jīng)我國(guó)青藏高原、黃土高原、蒙古高原、華北平原，干流全長(zhǎng)5464公里，水面落差4480米，流域總面積79.5平方公里[1]。黃河對(duì)我國(guó)具有極其重要的生態(tài)、能源和資源戰(zhàn)略價(jià)值：一方面，黃河流域地跨六個(gè)國(guó)家級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)(三江源草原草甸濕地生態(tài)功能區(qū)、若爾蓋草原濕地生態(tài)功能區(qū)、甘南黃河重要水源補(bǔ)給生態(tài)功能區(qū)、祁連山冰川與水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)、黃土高原丘陵溝壑水土保持生態(tài)功能區(qū)、陰山北麓草原生態(tài)功能區(qū))和國(guó)家“兩屏三帶”生態(tài)安全戰(zhàn)略布局中的“兩屏一帶(青藏高原生態(tài)屏障、黃土高原生態(tài)屏障、北方防沙帶)”[2]，自上而下分布著高寒陰濕、土質(zhì)疏松和干旱沙化三種特殊的地貌單元，上游源頭是黃河水源涵養(yǎng)核心區(qū)，上中游是我國(guó)水土流失面積最大強(qiáng)度最高的區(qū)域，下游地上懸河持續(xù)前移防洪減災(zāi)形勢(shì)嚴(yán)峻，流域生態(tài)環(huán)境脆弱，自我修復(fù)能力弱，是我國(guó)北方重要的生態(tài)安全屏障；另一方面，黃河中上游煤炭、石油、天然氣等戰(zhàn)略資源富集，是全國(guó)重要的能源、原材料和重化工業(yè)基地，以及水利水電基地、航空航天軍工生產(chǎn)和發(fā)射基地，黃河流域河套灌區(qū)、汾渭平原和黃淮海平原還是全國(guó)重要的農(nóng)畜產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，糧肉產(chǎn)量占全國(guó)的1/3?？梢哉f(shuō)，黃河流域治理開(kāi)發(fā)直接關(guān)系到我國(guó)的生態(tài)安全、能源資源安全和經(jīng)濟(jì)安全。

黃河流域治理開(kāi)發(fā)的過(guò)程既是我國(guó)對(duì)人與自然關(guān)系認(rèn)識(shí)深化的過(guò)程，也是探索人與自然和諧關(guān)系的實(shí)踐過(guò)程。目前，黃河流域面臨水源涵養(yǎng)、生物多樣性保護(hù)、水土流失、防洪減災(zāi)等重大生態(tài)難題，上中游廣泛分布著禁止開(kāi)發(fā)區(qū)和限制開(kāi)發(fā)區(qū)，人口、產(chǎn)業(yè)與水土資源不匹配，流域水土資源和生態(tài)環(huán)境承載能力弱，生態(tài)環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的剛性制約非常明顯。同時(shí)，以傳統(tǒng)能源資源產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的工業(yè)結(jié)構(gòu)使上中游經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨巨大的轉(zhuǎn)型升級(jí)和節(jié)能減排壓力，上中游高寒山區(qū)、民族地區(qū)、革命老區(qū)和生計(jì)脆弱地區(qū)疊加，產(chǎn)業(yè)自我發(fā)展能力不足，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，群眾生計(jì)相對(duì)脆弱，限制發(fā)展的“外在制約”和渴望發(fā)展的“內(nèi)在沖動(dòng)”矛盾極其突出。

新中國(guó)成立以來(lái)，黃河流域治理開(kāi)發(fā)取得重大歷史性成就。第一，實(shí)施重大生態(tài)保護(hù)和修復(fù)治理工程，上游水源涵養(yǎng)能力穩(wěn)定提升，中游黃土高原蓄水保土能力顯著增強(qiáng)，下游河口生物多樣性明顯增加[3]。第二，重大水利樞紐作用彰顯，水資源有效調(diào)度控制，水沙治理成效顯著，河道萎縮態(tài)勢(shì)初步遏制，防洪減災(zāi)體系基本建成，伏秋大汛歲歲安瀾。第三，重大引調(diào)和提灌工程發(fā)揮作用，水資源得到合理開(kāi)發(fā)和利用，全國(guó)重要農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)基地、能源資源基地和水電基地地位更加鞏固，流域中心城市和城市群加快發(fā)展，千萬(wàn)農(nóng)村貧困人口脫貧，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家生態(tài)安全、糧食安全、能源安全和社會(huì)穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益顯著。

七十余年艱苦探索形成的基本經(jīng)驗(yàn)既是中華民族集體智慧的結(jié)晶，也是未來(lái)黃河流域治理開(kāi)發(fā)寶貴的思想源泉。2019年，習(xí)近平總書記鄭州講話首次將黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提升為國(guó)家戰(zhàn)略，為新時(shí)代黃河治理開(kāi)發(fā)提出了新目標(biāo)、新要求、新任務(wù)?；赝麣v史，展望未來(lái)，從新中國(guó)黃河治理開(kāi)發(fā)的實(shí)踐中總結(jié)基本經(jīng)驗(yàn)，既是對(duì)黨的黃河流域治理史的系統(tǒng)化總結(jié)，也能更好推進(jìn)流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化，更好實(shí)施黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略，使黃河成為造福人民的幸福河。

一、新中國(guó)黃河流域治理開(kāi)發(fā)歷程

回顧新中國(guó)成立以來(lái)黃河流域治理開(kāi)發(fā)的理論與實(shí)踐，始終都是圍繞著“保護(hù)與發(fā)展”這一核心矛盾而展開(kāi)，從治水害興水利開(kāi)發(fā)資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)，到世紀(jì)之交解決黃河斷流難題，再到21世紀(jì)踐行生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展理念，黃河安瀾七十載，高質(zhì)量發(fā)展步入新征程。

(一)以防治流域下游水患為主的生態(tài)保護(hù)起步階段(1949—1978)

歷史上黃河“三年兩決口，百年一改道”，給流域人民生命財(cái)產(chǎn)帶來(lái)重大威脅和損失。新中國(guó)成立初期，百?gòu)U待興的國(guó)家如何治理“善淤、善徙、善決”的黃河成為時(shí)代賦予的歷史命題，為此黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人多次視察黃河流域，并做出重要指示和戰(zhàn)略部署。毛澤東夜宿鄭州專列聽(tīng)取《黃河綜合治理規(guī)劃》，號(hào)召“要把黃河的事情辦好”，強(qiáng)調(diào)“泥沙是一大害，要解決任務(wù)艱巨”，并創(chuàng)造性地提出“南方水多，北方水少，如有可能，借一點(diǎn)來(lái)是可以的”[4]，這成為我國(guó)“南水北調(diào)”的思想發(fā)端。周恩來(lái)總理基于積貧積弱的國(guó)情和黃河治理開(kāi)發(fā)的艱巨性復(fù)雜性，主張采取積極穩(wěn)妥審慎有序的方略，提出應(yīng)以毛澤東同志哲學(xué)思想辯證分析解決黃河治理開(kāi)發(fā)問(wèn)題。他促成“黃河治理”被列為蘇聯(lián)援建的156個(gè)工程項(xiàng)目之一，指示成立黃河研究組實(shí)施黃河流域現(xiàn)場(chǎng)勘查，強(qiáng)調(diào)水土保持是治黃根本，部署防洪工程體系建設(shè)，現(xiàn)場(chǎng)指揮戰(zhàn)勝洪水襲擊，組織編制實(shí)施《關(guān)于根治黃河水害和開(kāi)發(fā)黃河水利的綜合規(guī)劃》《黃河綜合利用規(guī)劃技術(shù)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》。他還推動(dòng)建成綜合效益顯著的劉家峽水電站，多次組織召開(kāi)三門峽水利樞紐項(xiàng)目及改建工程現(xiàn)場(chǎng)論證會(huì)和技術(shù)攻關(guān)研討會(huì)，針對(duì)三門峽建設(shè)中存在的問(wèn)題，辯證分析“不動(dòng)派”“炸壩派”“放淤派”“攔泥派”主張，反思“上中游攔蓄泥沙使下游黃河水變清的”規(guī)劃思想，明確提出要認(rèn)識(shí)和掌握規(guī)律解決黃河治理矛盾[5]。這一時(shí)期，黃河流域?qū)嵤捄庸痰坦こ?、石頭莊滯洪工程和“引黃濟(jì)衛(wèi)”灌溉工程等，建成三門峽、劉家峽、三盛公、青銅峽等水利樞紐，開(kāi)展黃土高原全面勘查，為黃河治理開(kāi)發(fā)奠定了基礎(chǔ)。1972年世界環(huán)境大會(huì)首次提出“可持續(xù)發(fā)展”概念，次年我國(guó)召開(kāi)第一次環(huán)境保護(hù)會(huì)議，并由中央到地方開(kāi)始建立環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，我國(guó)生態(tài)保護(hù)工作開(kāi)始起步。在此背景下，有關(guān)黃河流域水資源保護(hù)、監(jiān)測(cè)、利用和研究的行政管理和科研機(jī)構(gòu)相繼成立，黃河流域治理開(kāi)發(fā)邁上新臺(tái)階。

(二)流域生態(tài)治理與經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)辯證統(tǒng)一的可持續(xù)發(fā)展探索階段(1978—2012)

改革開(kāi)放后，在大大解放社會(huì)生產(chǎn)力和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí)，黃河流域保護(hù)與發(fā)展的矛盾也更加顯現(xiàn)，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)此高度關(guān)注。1981年在國(guó)家大幅壓縮基建投資背景下，為確保黃河安瀾和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鄧小平堅(jiān)決主張?jiān)黾恿饔蛳掠畏篮楣こ探ㄔO(shè)經(jīng)費(fèi)，最終中央動(dòng)用國(guó)家預(yù)備費(fèi)五千萬(wàn)元予以支持[6]。1983年“環(huán)境保護(hù)”被確定為我國(guó)基本國(guó)策。1996年江澤民在視察小浪底水利樞紐后指出，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要解決對(duì)稀有資源的配置，節(jié)約用水是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本；1999年又強(qiáng)調(diào)應(yīng)加強(qiáng)流域水資源統(tǒng)一調(diào)度管護(hù)，以改善生態(tài)環(huán)境為根本，興利除害綜合治理，將經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益相統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與人口、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展[7]。2002年朱镕基強(qiáng)調(diào)治理黃河必須從戰(zhàn)略全局高度實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，建立合理水價(jià)機(jī)制，發(fā)展節(jié)水型產(chǎn)業(yè)，堅(jiān)決關(guān)停嚴(yán)重污染的中小企業(yè)[8]。2006年胡錦濤指出黃河治理必須堅(jiān)持人與自然和諧相處，良好的生態(tài)環(huán)境是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的依托。同年，溫家寶也指出，要遵循自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，以水資源可持續(xù)利用保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展[9]。這一時(shí)期，黃河流域建成小浪底、萬(wàn)家寨、龍羊峽等水利樞紐工程，實(shí)施大批引水調(diào)水提灌工程、排沙泄洪工程、供水排水工程和標(biāo)準(zhǔn)化堤防工程，推進(jìn)退耕還林還草、封山禁牧、植樹(shù)造林、天然林保護(hù)、固溝保塬、梯田建設(shè)、河道治理、水污染防治、生態(tài)移民、汛情監(jiān)測(cè)預(yù)警等，編制實(shí)施全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃，有效解決河道萎縮和黃河斷流難題，實(shí)現(xiàn)人與自然協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展成為社會(huì)廣泛共識(shí)和實(shí)踐遵循。

(三)“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展階段(2012—2021)

黨的十八大后，新發(fā)展理念成為由經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的理論邏輯、歷史邏輯和現(xiàn)實(shí)邏輯決定的新時(shí)代發(fā)展觀?！吧鷳B(tài)文明”建設(shè)被納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”的總體布局，黨在生態(tài)治理和流域治理領(lǐng)域的執(zhí)政價(jià)值凸顯。新發(fā)展理念闡明了我國(guó)發(fā)展的價(jià)值導(dǎo)向、模式選擇、發(fā)展道路等重大政治問(wèn)題，回答了新時(shí)代發(fā)展的目的、動(dòng)力、方式和路徑等理論與實(shí)踐問(wèn)題。“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展新路徑，科學(xué)回答了新時(shí)代實(shí)現(xiàn)怎樣的發(fā)展和怎樣實(shí)現(xiàn)發(fā)展的重大歷史命題。人與自然是生命共同體，保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的樸素真理成為社會(huì)普遍認(rèn)同的價(jià)值理念，構(gòu)建節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐道路[10]。2019年9月習(xí)近平總書記首次將“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展”提升為國(guó)家戰(zhàn)略，彰顯了新時(shí)代中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)展理念、發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展目標(biāo)的深刻變化，表明在黨的領(lǐng)導(dǎo)下黃河流域的治理開(kāi)發(fā)步入新征途。這一時(shí)期，繼續(xù)深化生態(tài)文明體制改革，強(qiáng)化“三線一單”硬約束，對(duì)流域國(guó)土空間開(kāi)發(fā)活動(dòng)開(kāi)展適宜性評(píng)價(jià)，實(shí)施黑河黃藏寺水利樞紐、黃河下游防洪等重大工程，開(kāi)展中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察，整治黃河重點(diǎn)支流水污染，推進(jìn)黃河流域治理開(kāi)發(fā)跨省區(qū)合作，促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)帶、產(chǎn)業(yè)群和城市群發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了流域脫貧攻堅(jiān)和全面建成小康社會(huì)目標(biāo)。

二、新中國(guó)黃河流域治理開(kāi)發(fā)的基本經(jīng)驗(yàn)

新中國(guó)成立以來(lái)，黃河流域治理開(kāi)發(fā)的歷程艱難曲折而波瀾壯闊。在中國(guó)共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我們把握自然規(guī)律，堅(jiān)守人民立場(chǎng)，完善制度框架，攻克種種難題，統(tǒng)籌推進(jìn)黃河治理與開(kāi)發(fā)，由此積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

(一)充分發(fā)揮黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢(shì)

中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最大的制度優(yōu)勢(shì)。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)，是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，也是黃河流域七十余年治理開(kāi)發(fā)的領(lǐng)導(dǎo)核心。只有中國(guó)共產(chǎn)黨才能立足國(guó)情，著眼國(guó)家發(fā)展的全局，著眼民族復(fù)興的長(zhǎng)遠(yuǎn)，著眼全體中國(guó)人民的根本利益，做出科學(xué)的戰(zhàn)略決策，并推動(dòng)黃河流域?qū)崿F(xiàn)生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展。離開(kāi)了黨的領(lǐng)導(dǎo)，就不可能保持國(guó)家長(zhǎng)期安定團(tuán)結(jié)的政治局面，就無(wú)法凝聚全國(guó)各族人民的智慧和力量，也就無(wú)法順利地統(tǒng)籌推進(jìn)黃河流域治理開(kāi)發(fā)這一偉大事業(yè)。當(dāng)前，中國(guó)共產(chǎn)黨持續(xù)以自我革命的精神加強(qiáng)黨的建設(shè)，不斷提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平，使黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位更加鞏固，人民向心力和凝聚力持續(xù)增強(qiáng)，社會(huì)主義制度集中力量辦大事的優(yōu)越性持續(xù)發(fā)揮，這必將成為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的根本保證。

中國(guó)共產(chǎn)黨的科學(xué)主張是黃河流域治理開(kāi)發(fā)的基本前提。新中國(guó)成立以來(lái)，我們黨圍繞黃河流域“保護(hù)與發(fā)展”核心問(wèn)題艱辛探索，黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民開(kāi)展社會(huì)主義建設(shè)和改革發(fā)展的光輝史，也是黨領(lǐng)導(dǎo)黃河流域人民統(tǒng)籌推進(jìn)人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的奮進(jìn)史，更是黨推進(jìn)黃河流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的流域治理史。我們黨作為黃河流域治理開(kāi)發(fā)的領(lǐng)導(dǎo)核心，通過(guò)流域治理的體制機(jī)制、規(guī)劃政策、法律法規(guī)等制度體系，發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)力，依法推動(dòng)黃河流域治理開(kāi)發(fā)。新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨基于不同歷史時(shí)期黨和人民所處的歷史方位、發(fā)展階段、條件形勢(shì)和目標(biāo)任務(wù)，不斷豐富“黃河流域治理開(kāi)發(fā)”的理論主張，特別是2019年首次將其提升為“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展”的國(guó)家戰(zhàn)略，明確了黃河流域治理開(kāi)發(fā)的價(jià)值導(dǎo)向、發(fā)展理念和發(fā)展道路，科學(xué)全面地回答了黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重點(diǎn)和難點(diǎn)，使黃河流域治理開(kāi)發(fā)有了明確的方向指引、目標(biāo)導(dǎo)向和行動(dòng)指南[11]。實(shí)踐證明，只有堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)決貫徹黨中央決策部署，才能處理好黃河流域治理開(kāi)發(fā)的復(fù)雜難題，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

(二)明確流域發(fā)展戰(zhàn)略思路

辯證認(rèn)識(shí)治理開(kāi)發(fā)。新中國(guó)成立后，我國(guó)堅(jiān)持辯證唯物主義方法論，認(rèn)為生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系，貫穿于黃河流域治理開(kāi)發(fā)的始終，生態(tài)保護(hù)是矛盾的主要方面。在走過(guò)的社會(huì)主義建設(shè)、改革開(kāi)放、全面建成小康社會(huì)和建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重要?dú)v史階段，我們依據(jù)不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)和黃河流域治理開(kāi)發(fā)需要，走過(guò)了以“防范洪災(zāi)和解決溫飽為主”，到“保護(hù)中發(fā)展，發(fā)展中保護(hù)”，再到“生態(tài)優(yōu)先，高質(zhì)量發(fā)展”的認(rèn)識(shí)深化過(guò)程。

探索科學(xué)治河方略。新中國(guó)成立后，黨領(lǐng)導(dǎo)人民探索人與自然的和諧共生之路，先后提出“寬河固堤”“蓄水?dāng)r沙”“上攔下排、兩岸分滯”“調(diào)水調(diào)沙”“攔、排、放、調(diào)、挖處理利用泥沙”[12]“構(gòu)建1493治河體系”“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”[13]“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”[14]等治理開(kāi)發(fā)方略。黃河流域治理開(kāi)發(fā)實(shí)踐也實(shí)現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)變：由側(cè)重局部單一表象治理和單純重視被動(dòng)筑堤防洪，轉(zhuǎn)向綜合系統(tǒng)源頭治理，主動(dòng)兼顧水源涵養(yǎng)、水土保持、水污染防治、防洪減災(zāi)和生物多樣性保護(hù)等；由重治水輕治沙轉(zhuǎn)向科學(xué)調(diào)節(jié)水沙關(guān)系；由重下游疏排和輕中上游攔蓄轉(zhuǎn)向攔蓄疏排并重；由單純注重水質(zhì)向“水質(zhì)、水量、水環(huán)境、水生態(tài)”兼顧，地表水和地下水統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變；由重防害輕利用轉(zhuǎn)向防害與興利并舉；由征服自然和過(guò)度干預(yù)轉(zhuǎn)向尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，倡導(dǎo)自然恢復(fù)為主，人與自然和諧相處；由行政區(qū)域單打獨(dú)斗轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌流域經(jīng)濟(jì)和行政區(qū)經(jīng)濟(jì)、上中下游、干支流、左右岸、山水林田湖草協(xié)同發(fā)展；由地方政府治理轉(zhuǎn)向政府主導(dǎo)和全民動(dòng)員的綜合大治理；從局部治理、先污染后治理、邊污染邊治理到生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展轉(zhuǎn)變；環(huán)境政策工具從單一行政管理向行政、市場(chǎng)和法制手段并用轉(zhuǎn)變。

編制實(shí)施各類規(guī)劃。新中國(guó)成立以來(lái)的不同時(shí)期，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人口資源環(huán)境的變化，黃河流域“保護(hù)與發(fā)展”突出矛盾也有著不同的表現(xiàn)。對(duì)此我們堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，明確長(zhǎng)遠(yuǎn)和階段性目標(biāo)，既從眼前著力破解重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，又從戰(zhàn)略眼光著眼系統(tǒng)分析解決根本問(wèn)題，相繼編制(或正在編制)實(shí)施黃河治理開(kāi)發(fā)綜合規(guī)劃(如《黃河流域綜合規(guī)劃(2012—2030)》《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》)、專項(xiàng)規(guī)劃(如《黃河流域防洪規(guī)劃》《黃河流域水資源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃》《黃河水系航運(yùn)規(guī)劃》《黃土高原溝壑區(qū)“固溝保塬”綜合治理規(guī)劃》《黃河流域水土保持規(guī)劃》《黃河水文發(fā)展規(guī)劃》《黃河流域重要河段河道采砂管理規(guī)劃》《黃河流域(片)水資源保護(hù)規(guī)劃》《黃河流域(片)水利基礎(chǔ)設(shè)施空間布局規(guī)劃》《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展水安全保障規(guī)劃》等)、支流與區(qū)段規(guī)劃(如《湟水流域綜合規(guī)劃》《洮河流域綜合規(guī)劃》《無(wú)定河流域綜合規(guī)劃》《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》等)。在頂層設(shè)計(jì)下實(shí)現(xiàn)舉措有的放矢，過(guò)程循序漸進(jìn)，使黃河流域治理開(kāi)發(fā)取得顯著成效。同時(shí)，編制實(shí)施有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、主體功能區(qū)、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)等方面的規(guī)劃，印發(fā)實(shí)施《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)實(shí)施方案》等，使黃河流域治理開(kāi)發(fā)有可遵循的協(xié)調(diào)統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)體系。

(三)構(gòu)建規(guī)范有效的制度體系

新中國(guó)成立以來(lái)，通過(guò)政府自上而下加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，再結(jié)合自下而上的制度創(chuàng)新，由易到難，由試點(diǎn)到推廣，由外圍到核心突破，不斷深化體制機(jī)制改革，制度的規(guī)范性、導(dǎo)向性和約束力愈加突顯，黃河流域治理體系不斷完善，治理能力現(xiàn)代化水平不斷提升。

完善流域治理機(jī)構(gòu)。新中國(guó)成立后，我國(guó)在冀魯豫解放區(qū)治河委員會(huì)(1946)基礎(chǔ)上成立黃河水利委員會(huì)(1949)，之后陸續(xù)成立黃河水源保護(hù)辦公室(1975)、黃河水源保護(hù)科學(xué)研究所(1978)、黃河水質(zhì)監(jiān)測(cè)站(1979)、黃河流域水環(huán)境監(jiān)測(cè)中心(1991)、黃河上游水資源保護(hù)局(1995)和黃河寧蒙水資源保護(hù)局(2002)[15]等流域治理機(jī)構(gòu)。他們?cè)谝婪▽?shí)施重要水域和跨流域調(diào)水的水量水質(zhì)監(jiān)測(cè)預(yù)警，指導(dǎo)協(xié)調(diào)流域內(nèi)水土流失防治[16]，保障流域水資源安全和合理開(kāi)發(fā)利用，以及開(kāi)展抗旱抗洪減災(zāi)工作等方面發(fā)揮了極為重要的作用。

深化體制機(jī)制改革。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)不僅相繼建立起最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、水資源統(tǒng)一調(diào)度管理制度、資源有償使用制度、水資源用途管制制度、多元生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境損害賠償制度、水權(quán)排污權(quán)碳匯及交易制度、河湖長(zhǎng)制度、污染物排放許可制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、資源型產(chǎn)業(yè)環(huán)境成本約束制度、水土資源節(jié)約集約使用制度、人為水土流失衛(wèi)星遙感常態(tài)化監(jiān)管制度、流域水情動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管制度、重大水事件案件報(bào)告督辦和備案制度、環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度、領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)責(zé)任追究制度，以及重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度等，而且構(gòu)建起生態(tài)環(huán)境部際協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制、黃河流域跨省區(qū)協(xié)調(diào)合作機(jī)制、經(jīng)濟(jì)手段為主的節(jié)水機(jī)制、財(cái)政長(zhǎng)效投入機(jī)制、突發(fā)水污染事件聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制、綠色發(fā)展評(píng)價(jià)考核和獎(jiǎng)懲機(jī)制等。此外，我國(guó)還建立了國(guó)家公園體制，確立了嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)起黃河水沙調(diào)控體系等。系統(tǒng)化的制度框架和高效運(yùn)行機(jī)制成為流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力支撐，確保了黃河流域治理開(kāi)發(fā)的有效推進(jìn)。

建立健全政策體系。統(tǒng)籌推進(jìn)“三北”防護(hù)林建設(shè)、天然林保護(hù)、高標(biāo)準(zhǔn)梯田建設(shè)、退耕還林還草、禁牧休牧輪牧、固溝保塬等重大舉措。實(shí)行生態(tài)管護(hù)人員全覆蓋、水資源超載地區(qū)暫停新增取水許可、產(chǎn)業(yè)發(fā)展負(fù)面清單、超額累進(jìn)階梯水價(jià)、污水處理收費(fèi)、財(cái)政綠色發(fā)展專項(xiàng)基金、支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投融資政策等。在生態(tài)保護(hù)、水土保持、洪災(zāi)防治、河湖水系綜合整治、農(nóng)村環(huán)境連片整治、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域給予中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策支持。

實(shí)現(xiàn)依法治理開(kāi)發(fā)。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)先后出臺(tái)環(huán)境保護(hù)法(1979)、水污染防治法(1984)、森林法(1984)、草原法(1985)、水法(1988)、水土保持法(1991)、防洪法(1997)、河道管理?xiàng)l例(1988)、黃河水量調(diào)度條例(2006)等，啟動(dòng)《黃河保護(hù)法》立法研究，出臺(tái)水功能區(qū)管理辦法(2003)、入河排污口監(jiān)督管理辦法(2006)、黃河流域及西北諸河嚴(yán)重人為水土流失違法事件快速反應(yīng)與聯(lián)合查處辦法(2010)、黃河下游河道采砂管理辦法(2013)、水權(quán)交易管理暫行辦法(2016)等行政規(guī)章，形成相關(guān)立法司法執(zhí)法體系，12個(gè)環(huán)境資源巡回法庭落戶黃河，為流域系統(tǒng)性、整體性、綜合性、差異性治理提供了堅(jiān)強(qiáng)的法治保障。

(四)協(xié)同推進(jìn)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展

深度綜合開(kāi)發(fā)黃河水資源價(jià)值。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)加快關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建成班多水電站、龍羊峽水電站、劉家峽水電站、八盤峽水電站、青銅峽水利樞紐、三盛公水利樞紐、三門峽水利樞紐以及小浪底水庫(kù)等，有效發(fā)揮了蓄水、發(fā)電、灌溉等綜合功能，促進(jìn)了我國(guó)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。實(shí)施重大引調(diào)水、提灌和水源工程，建成引大濟(jì)湟、引大入秦、引黃入呼、引洮入潭等引調(diào)水工程和塘、堰、壩等蓄水工程，建成陜甘寧鹽環(huán)定揚(yáng)灌區(qū)，青海公伯峽、拉西瓦、李家峽灌區(qū)，甘肅景電、引洮、靖會(huì)等灌區(qū)，內(nèi)蒙古河套、烏拉特前旗、土默特右旗等灌區(qū)，寧夏固海揚(yáng)水工程、同心揚(yáng)水工程等四大灌區(qū)，優(yōu)化了水資源空間配置，為流域經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展、人口城鎮(zhèn)化集聚、生態(tài)環(huán)境改善提供了堅(jiān)強(qiáng)的水資源保障，在確保糧食安全、經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全中發(fā)揮了重要作用。建成楊家、老虎口、諾木洪、國(guó)慶、景電、引大、引洮等骨干水源工程，形成了龐大的供水網(wǎng)絡(luò)體系，有效滿足了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。

協(xié)同推進(jìn)“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化”和“產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”。當(dāng)前，我們堅(jiān)持“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”：一方面，以“生態(tài)空間減占、資源消耗減量、污染物減排”為高質(zhì)量發(fā)展的基本要求，推進(jìn)制度創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、政策創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式創(chuàng)新，引進(jìn)和布局產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目考量生態(tài)影響，限制生態(tài)空間內(nèi)的產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)活動(dòng)，對(duì)生態(tài)敏感區(qū)的產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)提前進(jìn)行生態(tài)效應(yīng)評(píng)估，壓減淘汰現(xiàn)有傳統(tǒng)落后產(chǎn)能，實(shí)行節(jié)能減排技術(shù)改造，推進(jìn)廢棄物綜合治理和循環(huán)利用，推進(jìn)新能源多元化利用，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效、綠色轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展；另一方面，踐行“綠水青山就是金山銀山”理論，將生態(tài)環(huán)境視作生態(tài)產(chǎn)品，通過(guò)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值提升、生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)化、生態(tài)資源與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，培育壯大生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)林業(yè)、生態(tài)旅游、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)等，推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務(wù)價(jià)值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價(jià)值，使生態(tài)保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相得益彰。通過(guò)“產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”和“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化”實(shí)現(xiàn)“宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農(nóng)則農(nóng)，宜工則工、宜商則商”[17]，有效探索出符合實(shí)際的生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展道路。

協(xié)同推進(jìn)“生態(tài)保護(hù)”與“脫貧致富”。我國(guó)針對(duì)生態(tài)環(huán)境脆弱、生存條件差、貧困人口集中的地區(qū)，尤其注重統(tǒng)籌謀劃和協(xié)同推進(jìn)生態(tài)保護(hù)與脫貧致富。在水利扶貧方面，實(shí)施脫貧攻堅(jiān)農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程、生態(tài)移民扶貧開(kāi)發(fā)供水工程等，貧困地區(qū)農(nóng)村集中供水率、自來(lái)水普及率、供水保證率和水質(zhì)達(dá)標(biāo)率顯著提高，生產(chǎn)生活用水得到更有效保障，確保了2020年脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，建設(shè)水利管護(hù)工程，設(shè)置管護(hù)崗位吸納就業(yè)，使貧困人口有了更多增收渠道。在水庫(kù)移民方面，新中國(guó)成立以來(lái)，黃河干支流水庫(kù)移民遠(yuǎn)超百萬(wàn)，通過(guò)采取前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期生產(chǎn)扶持的辦法，將移民安置與庫(kù)區(qū)建設(shè)、資源開(kāi)發(fā)、水土保持、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合，使流域生態(tài)保護(hù)與移民區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)了雙贏。在生態(tài)移民方面，黃河源頭“三區(qū)三州”深度貧困區(qū)、黃土高原水土流失區(qū)、內(nèi)蒙古高原干旱沙化荒漠區(qū)都不同程度地存在“一方水土養(yǎng)育不了一方人”的情況，為從根本上保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境，并改善當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)生活條件，實(shí)現(xiàn)脫貧致富，國(guó)家統(tǒng)籌實(shí)行生態(tài)移民政策，在科學(xué)選定的遷入?yún)^(qū)配套建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)化公共服務(wù)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)培育和就業(yè)扶持，按照先易后難，先集中后分散，先重點(diǎn)后一般的原則循序漸進(jìn)地推進(jìn)。在東西協(xié)作優(yōu)生態(tài)促脫貧方面，深入推進(jìn)北京、福州、青島、南京、無(wú)錫、天津等地與黃河流域市縣開(kāi)展東西對(duì)口扶貧協(xié)作，在產(chǎn)業(yè)合作、人才交流、勞務(wù)協(xié)作、開(kāi)放發(fā)展等方面深化協(xié)作。特別是福建與寧夏發(fā)揮黨政主導(dǎo)政治優(yōu)勢(shì)，建立省際聯(lián)席會(huì)議制度，以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為基礎(chǔ)，實(shí)施揚(yáng)黃扶貧灌溉工程和西海固移民搬遷項(xiàng)目(寧夏紅寺堡區(qū)成為全國(guó)最大單體生態(tài)移民扶貧集中安置區(qū))，加強(qiáng)在項(xiàng)目、資金、技術(shù)、人才等方面的對(duì)口幫扶，生態(tài)遷出區(qū)實(shí)施封禁管護(hù)，將自然恢復(fù)與人工治理相結(jié)合，組建國(guó)有林場(chǎng)和家庭式林場(chǎng)，安置區(qū)以“穩(wěn)得住、能致富”為重心，加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)，建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和扶貧車間，吸引了大批閩商投資興業(yè)，促進(jìn)了就業(yè)創(chuàng)業(yè)和增收致富。

(五)構(gòu)建黨政軍民多主體協(xié)同治理開(kāi)發(fā)格局

堅(jiān)持以人民利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。堅(jiān)持“立黨為公、執(zhí)政為民”是中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念。人民立場(chǎng)是中國(guó)共產(chǎn)黨的根本政治立場(chǎng)，全心全意為人民服務(wù)是黨的根本宗旨，人民本位是中國(guó)共產(chǎn)黨不斷奮斗的基本價(jià)值遵循。習(xí)近平總書記說(shuō)，人民對(duì)美好生活的向往是我們的奮斗目標(biāo)，要不斷增加人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，要讓黃河成為造福人民的幸福河，這充分體現(xiàn)了黨的初心和使命，彰顯著黨的人民情懷。黨領(lǐng)導(dǎo)黃河流域治理開(kāi)發(fā)，確保人民享有優(yōu)質(zhì)水資源、健康水生態(tài)、宜居水環(huán)境，全力推進(jìn)流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，體現(xiàn)了黨以人民為中心的發(fā)展思想，也是推進(jìn)黃河流域治理開(kāi)發(fā)不竭的動(dòng)力源泉。

堅(jiān)持依靠人民創(chuàng)造歷史偉業(yè)的人民觀。人民的創(chuàng)造性實(shí)踐是中國(guó)進(jìn)步的力量源泉，人民的堅(jiān)定支持是黨執(zhí)政的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。社會(huì)主義發(fā)展到今天，取得的成就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下用勤勞、智慧、勇氣干出來(lái)的，每個(gè)人出一份力就能匯聚成排山倒海的磅礴力量，黨和國(guó)家事業(yè)就能向前推進(jìn)一步[18]。在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，黃河流域治理開(kāi)發(fā)始終以廣大人民為依靠，黨委統(tǒng)攬全局協(xié)調(diào)各方，加強(qiáng)全局謀劃和頂層設(shè)計(jì)；政府健全包括體制機(jī)制、政策舉措和法律法規(guī)方面的制度體系，抓好落實(shí)見(jiàn)效；企業(yè)、社會(huì)組織和公眾主動(dòng)參與，積極履行社會(huì)責(zé)任；軍隊(duì)在重大險(xiǎn)情時(shí)承擔(dān)急、難、險(xiǎn)、重的搶險(xiǎn)任務(wù)。正是因?yàn)辄h政軍民多主體協(xié)同治理開(kāi)發(fā)，才凝聚起勢(shì)不可擋的強(qiáng)大力量。

(六)發(fā)揮生態(tài)文化價(jià)值引導(dǎo)力

習(xí)近平總書記說(shuō)中華民族向來(lái)尊重自然、熱愛(ài)自然，中華文明傳承五千多年，積淀了豐富的生態(tài)文化?？v覽我國(guó)古代典籍，其中很多都體現(xiàn)了倡導(dǎo)人與自然和諧相處的價(jià)值取向。夏禹時(shí)的“春三月，山林不登斧，以成草木之長(zhǎng)。夏三月，川澤不入網(wǎng)罟，以成魚鱉之長(zhǎng)”，春秋時(shí)管仲的“為人君，而不能謹(jǐn)守其山林菹澤草萊”“不可以立為天下王”“春政不禁，則百長(zhǎng)不生，夏政不禁，則五谷不成”，《論語(yǔ)·述而》的“釣而不綱，弋不射宿”[19]，白居易的“誰(shuí)道群生性命微？一般骨肉一般皮。勸君莫打枝頭鳥，兒在巢中望母歸”，程頤有“人之在天地，如魚在水，不知有水，只待出水，方知?jiǎng)硬坏谩钡?，都體現(xiàn)了古代樸素睿智的自然觀。他們倡導(dǎo)尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，給人以深刻的警示和啟迪。正因?yàn)辄h領(lǐng)導(dǎo)我們繼承弘揚(yáng)我國(guó)天人合一、道法自然、不竭澤而漁、追求人與自然和諧相處的生態(tài)文化，才使生態(tài)文明思想深入人心，發(fā)揮了凝心聚力的重要作用。

三、新中國(guó)黃河流域治理開(kāi)發(fā)的幾點(diǎn)啟示

新中國(guó)成立后，黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理開(kāi)發(fā)黃河，以馬克思主義理論為遵循，堅(jiān)持以全面系統(tǒng)、普遍聯(lián)系和動(dòng)態(tài)發(fā)展的觀點(diǎn)認(rèn)識(shí)事物，堅(jiān)持運(yùn)用辯證唯物主義方法認(rèn)識(shí)和解決問(wèn)題，通過(guò)從理論到實(shí)踐，再?gòu)膶?shí)踐到理論的循環(huán)往復(fù)，凝聚集體智慧和力量，創(chuàng)造性地解決了不同時(shí)期的流域問(wèn)題?；赝轮袊?guó)黃河治理開(kāi)發(fā)的正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)，給我們?nèi)缦聠⑹荆?/p>

(一)要有辯證統(tǒng)一思維

黃河流域治理開(kāi)發(fā)必須堅(jiān)持馬克思主義對(duì)立統(tǒng)一的矛盾觀，生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其二者內(nèi)部諸要素間是對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系，矛盾時(shí)時(shí)處處都存在，是無(wú)條件的和絕對(duì)的，流域生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)始終處于矛盾運(yùn)動(dòng)中[20]。生態(tài)保護(hù)不能全然不顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展，發(fā)展經(jīng)濟(jì)也不能以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是和諧共生的關(guān)系，必須踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，通過(guò)推進(jìn)“產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”和“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化”，實(shí)現(xiàn)在保護(hù)中發(fā)展，在發(fā)展中保護(hù)。

(二)要有底線約束思維

黃河流域治理開(kāi)發(fā)應(yīng)堅(jiān)持辯證唯物主義的自然觀，認(rèn)識(shí)到自然界是人類生存和可持續(xù)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，人類發(fā)展依賴于自然界，人類在自然規(guī)律的約束下要有限度地改造自然，如果人類活動(dòng)無(wú)視自然界客觀規(guī)律，就會(huì)受到自然界的懲罰。黃河流域治理開(kāi)發(fā)應(yīng)堅(jiān)持底線思維，尊重自然規(guī)律，時(shí)刻保持對(duì)大自然的敬畏，推動(dòng)黃河流域治理開(kāi)發(fā)堅(jiān)守生態(tài)保護(hù)、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界“三條紅線”，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生空間”，強(qiáng)化主體功能區(qū)在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)中的基礎(chǔ)性作用，建立流域省區(qū)生態(tài)環(huán)境空間分區(qū)管控和用途管制制度，突出水資源和水環(huán)境承載力剛性約束，堅(jiān)持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”，遵循保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)和循環(huán)利用原則，處理好人與自然的協(xié)調(diào)關(guān)系，持續(xù)優(yōu)化人口、經(jīng)濟(jì)和資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開(kāi)發(fā)格局。

(三)要有全面系統(tǒng)思維

黃河流域治理開(kāi)發(fā)必須堅(jiān)持馬克思主義普遍聯(lián)系的原理，看到治理開(kāi)發(fā)中的一切事物、現(xiàn)象、過(guò)程都不可能孤立存在，它們之間及它們的內(nèi)部諸要素之間相互影響和相互制約，它們的聯(lián)系是普遍和多樣的，它們是相互聯(lián)系著的統(tǒng)一整體，應(yīng)當(dāng)全面系統(tǒng)認(rèn)識(shí)，統(tǒng)攬全局，統(tǒng)籌兼顧。新時(shí)代黃河治理開(kāi)發(fā)將面臨更加紛繁復(fù)雜的局面，必須堅(jiān)持全面系統(tǒng)的思維，通盤系統(tǒng)謀劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)，堅(jiān)持前瞻性、全局性、系統(tǒng)性長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃，將山水林田湖草看作生命共同體，綜合運(yùn)用政府、市場(chǎng)、法治、科技等手段，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)、上下游、干支流、左右岸協(xié)同推進(jìn)大治理。

(四)要有以人為本思維

黃河流域治理開(kāi)發(fā)應(yīng)堅(jiān)持人民立場(chǎng)，把為人民謀幸福作為核心價(jià)值和根本目標(biāo)，把為人民謀利益作為流域治理開(kāi)發(fā)的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，把人民當(dāng)作歷史進(jìn)步的真正動(dòng)力和英雄。一方面，要踐行以人民為中心的發(fā)展思想，將良好的生態(tài)環(huán)境作為最普惠的民生福祉，將生態(tài)保護(hù)優(yōu)先下的高質(zhì)量發(fā)展作為流域治理開(kāi)發(fā)的現(xiàn)實(shí)路徑，使黃河成為造福人民的幸福河；另一方面，要堅(jiān)持尊重人民主體地位，將人民看作歷史的創(chuàng)造者，匯集廣大人民的無(wú)窮智慧，凝聚起撼天動(dòng)地的磅礴力量。

(五)要有因地制宜思維

黃河流域治理開(kāi)發(fā)應(yīng)堅(jiān)持運(yùn)用唯物辯證法認(rèn)識(shí)和解決問(wèn)題，看到矛盾有特殊性，任何事物的矛盾都是共性和個(gè)性的有機(jī)統(tǒng)一，共性寓于個(gè)性之中。黃河流域治理開(kāi)發(fā)不僅在基礎(chǔ)條件、資源賦存、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)等方面存在顯著的空間差異，而且不同時(shí)期是動(dòng)態(tài)變化的，既要將黃河全流域看作統(tǒng)一整體系統(tǒng)謀劃推動(dòng)治理開(kāi)發(fā)，又應(yīng)倡導(dǎo)具體問(wèn)題具體分析，堅(jiān)持系統(tǒng)謀劃與分類施策相結(jié)合，鼓勵(lì)地方因時(shí)因地制宜，實(shí)事求是自主探索適宜多樣的“保護(hù)與發(fā)展”兼顧的有效路徑。比如，立足流域特定區(qū)段實(shí)際，河源段應(yīng)重在提升三江源、祁連山、甘南水源涵養(yǎng)功能，峽谷段應(yīng)重在水土保持和水電資源開(kāi)發(fā)、沖積平原段應(yīng)重在水土保持和污染治理；黃土高原的水土流失重點(diǎn)治理區(qū)應(yīng)重在建設(shè)治溝骨干工程和植樹(shù)種草興利減沙，重點(diǎn)監(jiān)督區(qū)應(yīng)重在有效遏制人為水土流失，重點(diǎn)預(yù)防區(qū)應(yīng)重在保護(hù)森林草原植被防止新的水土流失[21]，真正踐行“宜水則水、宜山則山、宜糧則糧、宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商”的發(fā)展之路。

(六)要有法治規(guī)范思維

黃河流域治理開(kāi)發(fā)應(yīng)堅(jiān)持將馬克思列寧主義關(guān)于國(guó)家與法的理論同中國(guó)國(guó)情和發(fā)展現(xiàn)實(shí)相結(jié)合，將法治意識(shí)與法治觀念上升到思維理念層面，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下建構(gòu)起完備的法律制度體系，規(guī)范、約束和引導(dǎo)黃河治理開(kāi)發(fā)實(shí)踐活動(dòng)。新時(shí)代特別要增強(qiáng)法治意識(shí)，自覺(jué)以法治思維和法治方式統(tǒng)籌推進(jìn)黃河流域治理開(kāi)發(fā)，堅(jiān)持實(shí)行最嚴(yán)密的法治，不僅要加快生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的立法和修訂步伐，而且要圍繞黃河流域治理開(kāi)發(fā)不斷完善法律體系，在法治軌道上不斷提升流域治理開(kāi)發(fā)能力，為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供可靠的法治保障。

(七)要有先鋒引領(lǐng)思維

黃河流域治理開(kāi)發(fā)應(yīng)堅(jiān)持把發(fā)揮中國(guó)共產(chǎn)黨作為馬克思主義政黨的先鋒引領(lǐng)作用。中國(guó)共產(chǎn)黨是馬克思主義政黨，具有強(qiáng)烈的使命意識(shí)與責(zé)任擔(dān)當(dāng)[22]。新中國(guó)成立以來(lái)，伴隨著經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)活動(dòng)的頻繁和人口的流動(dòng)聚集，黃河流域也曾相繼出現(xiàn)突破生態(tài)底線發(fā)展經(jīng)濟(jì)使水源涵養(yǎng)能力下降，破壞生物棲息地和過(guò)度開(kāi)發(fā)利用野生資源造成生物多樣性減弱，盲目擴(kuò)張經(jīng)濟(jì)規(guī)模粗放發(fā)展加劇水資源的短缺，亂采濫伐地表植被土地沙化加劇水土流失，工業(yè)初級(jí)重型化發(fā)展造成資源浪費(fèi)和水體與土壤污染，上中游梯次攔河建壩發(fā)展經(jīng)濟(jì)造成下游河道萎縮和黃河斷流等問(wèn)題，正是堅(jiān)持黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，才未偏離根本方向攻克了種種難題。我國(guó)的國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的顯著優(yōu)勢(shì)是黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨要求黨員領(lǐng)導(dǎo)干部必須有“功成不必在我”的精神境界和“功成必定有我”的歷史擔(dān)當(dāng)[23]，突出研究解決重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，一茬接著一茬干，這保證了黃河流域治理開(kāi)發(fā)有強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力。

四、新中國(guó)黃河流域治理開(kāi)發(fā)展望

黃河流域自然本底條件脆弱，地質(zhì)地貌復(fù)雜多樣，海拔落差大，水資源總體短缺，洪水威脅仍然存在，發(fā)展質(zhì)量有待提高。對(duì)此，我們應(yīng)充分借鑒黃河流域治理開(kāi)發(fā)艱辛探索中凝結(jié)出的寶貴經(jīng)驗(yàn)和啟示，推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。

第一，著力重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，夯實(shí)創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的根基，拓展生態(tài)環(huán)境承載力空間，形成更加寬松協(xié)調(diào)的人與自然關(guān)系。

黃河流域應(yīng)以敏感脆弱的水源涵養(yǎng)、生物多樣性保護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙等重要生態(tài)功能區(qū)為重點(diǎn)，以保障我國(guó)西北乃至全國(guó)生態(tài)安全為首要目標(biāo)，著力加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，繼續(xù)實(shí)施天然林保護(hù)、三北防護(hù)林建設(shè)和人工植樹(shù)造林等，嚴(yán)格禁伐、禁采、禁挖、禁獵，提升林草植被覆蓋率，保持河湖濕地和地表徑流的持續(xù)穩(wěn)定，促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)固；著力加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)治理，自然修復(fù)與人為治理相結(jié)合，實(shí)施礦山采空塌陷土地裸露區(qū)域、生態(tài)移民遷出區(qū)域、異地扶貧搬遷遷出區(qū)域、林草植被采挖砍伐破壞區(qū)域、長(zhǎng)期棄耕撂荒土地等的生態(tài)修復(fù)與綜合整治，對(duì)有荒漠化趨勢(shì)的臨界區(qū)域加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)水，推進(jìn)退耕還林、退牧還草、封山禁牧和輪作休耕，盡最大努力消除人為造成的生態(tài)破壞；著力加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)的源頭管控，嚴(yán)格實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃，嚴(yán)格遵守“三條紅線”，優(yōu)化布局“三生”空間，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單約束，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染治理，推進(jìn)工業(yè)清潔生產(chǎn)、排放物循環(huán)綜合利用和污染整治，培育綠色消費(fèi)理念和生活方式，使黃河流域更好發(fā)揮生態(tài)作用，提供更優(yōu)生態(tài)產(chǎn)品，形成更加寬松和諧的人與自然關(guān)系。

第二，著力生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)培育，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力、科技引領(lǐng)力和綜合競(jìng)爭(zhēng)力，形成更加穩(wěn)固的高質(zhì)量發(fā)展基礎(chǔ)。

黃河流域應(yīng)以生態(tài)環(huán)境安全和可持續(xù)發(fā)展為前提和基礎(chǔ)，重構(gòu)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系和產(chǎn)業(yè)空間格局，探索以綠色低碳循環(huán)為特點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展道路，著力推進(jìn)不符合生態(tài)保護(hù)要求和主體功能定位的產(chǎn)業(yè)退出，促進(jìn)傳統(tǒng)落后高污染高能耗高排放產(chǎn)業(yè)的關(guān)停并轉(zhuǎn)，加速無(wú)效低質(zhì)過(guò)剩產(chǎn)能的淘汰化解；著力推進(jìn)有轉(zhuǎn)型升級(jí)潛力的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)加速科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、模式創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，強(qiáng)化瓶頸制約的聯(lián)合攻關(guān)和重點(diǎn)突破，驅(qū)動(dòng)產(chǎn)業(yè)由初級(jí)低附加值產(chǎn)品向精深加工高附加值品牌化產(chǎn)品躍升；著力加快新產(chǎn)業(yè)新動(dòng)能新引擎再造，著眼產(chǎn)業(yè)前沿洞察發(fā)展趨勢(shì)，充分挖掘產(chǎn)業(yè)機(jī)會(huì)和發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)布局新興綠色領(lǐng)航產(chǎn)業(yè)，以全面推行節(jié)能減排降耗、清潔生產(chǎn)和循環(huán)利用實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，以強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力和科技引領(lǐng)力，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力[24]，由此筑牢流域高質(zhì)量發(fā)展的長(zhǎng)期基礎(chǔ)，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)動(dòng)力轉(zhuǎn)化、生態(tài)環(huán)境優(yōu)化中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會(huì)效益的高度統(tǒng)一，在人口、土地和資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

第三，著力加強(qiáng)流域城市群協(xié)同發(fā)展，增強(qiáng)點(diǎn)軸和圈層輻射帶動(dòng)能力，持續(xù)提升流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合實(shí)力，形成更高質(zhì)量和更有活力的流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力。

黃河流域應(yīng)以蘭西城市群、寧夏沿黃城市群、呼包鄂榆城市群、關(guān)中平原城市群、中原城市群、晉中城市群、山東半島城市群的協(xié)同發(fā)展為重點(diǎn)，以流域沿線大中小城市(鎮(zhèn))發(fā)展為重要依托，增強(qiáng)流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體實(shí)力，著力促進(jìn)流域干支流沿線、交通干線和網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)的大中小城市與小城鎮(zhèn)錯(cuò)位互補(bǔ)協(xié)同發(fā)展，暢通和激活城市(鎮(zhèn))間要素流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)、投資興業(yè)和經(jīng)貿(mào)合作，以緊密的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系加速形成流域“點(diǎn)軸開(kāi)發(fā)”新格局；著力加快城市群中的核心城市發(fā)展，在強(qiáng)化核心城市的生產(chǎn)要素集聚力、高端產(chǎn)業(yè)吸引力、高新科技轉(zhuǎn)化力、人口就業(yè)吸納力中，加速提升其發(fā)展質(zhì)量與能級(jí)，增強(qiáng)核心城市“圈層輻射”帶動(dòng)力，在策源地示范引領(lǐng)中拓展輻射帶動(dòng)范圍，進(jìn)一步提高城市群中流域人口產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和高質(zhì)量發(fā)展核心區(qū)的地位[25]，形成流域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的空間格局；著力推進(jìn)城市群抱團(tuán)融入“一帶一路”倡議，加強(qiáng)城市群內(nèi)和城市群間生產(chǎn)要素、產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈、創(chuàng)新鏈的互聯(lián)互通[26]，在信息共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和互利共贏中，促進(jìn)利用產(chǎn)業(yè)同構(gòu)或產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)合力拓展對(duì)外投資和市場(chǎng)領(lǐng)域，深化與沿線國(guó)家經(jīng)貿(mào)往來(lái)、人文交流和科技合作等，不斷優(yōu)化流域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的空間格局。

第四，著力構(gòu)建跨省區(qū)溝通協(xié)調(diào)長(zhǎng)效機(jī)制，增進(jìn)生態(tài)保護(hù)、治理與補(bǔ)償多層面務(wù)實(shí)合作，增進(jìn)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、高端制造、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域深度合作，形成更加協(xié)同和互利共贏的發(fā)展格局。

黃河流域應(yīng)以流域省區(qū)一體化發(fā)展為主線，以達(dá)成省區(qū)間共識(shí)、增進(jìn)省區(qū)間互信、拓展省區(qū)間務(wù)實(shí)合作為關(guān)鍵，著力強(qiáng)化以自然地理單元聚力生態(tài)保護(hù)才能見(jiàn)實(shí)效的共識(shí)，在完善能充分體現(xiàn)生態(tài)保護(hù)者為生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展做出貢獻(xiàn)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中，最大可能消除省區(qū)間利益糾葛和合作牽絆，借此最大可能形成省區(qū)發(fā)展利益與流域發(fā)展利益的統(tǒng)一，省區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的對(duì)接，在此基礎(chǔ)上搭建跨省區(qū)常態(tài)化生態(tài)保護(hù)治理協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，共同謀劃實(shí)施生態(tài)保護(hù)修復(fù)與治理項(xiàng)目，有效實(shí)現(xiàn)行政區(qū)間、上下游、左右岸、干支流的系統(tǒng)謀劃，統(tǒng)籌推進(jìn)和全面治理；著力以開(kāi)放視野密切區(qū)際經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，在堅(jiān)持市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用的前提下，不同行政區(qū)在獨(dú)立自主和互利共贏原則下，立足行政區(qū)差異化的資源稟賦、發(fā)展基礎(chǔ)、區(qū)位特點(diǎn)、發(fā)展定位和戰(zhàn)略目標(biāo)，尋找合作契合點(diǎn)，積極推進(jìn)重大基礎(chǔ)設(shè)施一體化規(guī)劃建設(shè)，構(gòu)建省區(qū)間合作論壇、聯(lián)席會(huì)議和會(huì)商制度，協(xié)同推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，促進(jìn)合作聯(lián)動(dòng)機(jī)制對(duì)接，因地制宜選擇有效的合作模式，充分挖掘合作共贏潛力，最終形成流域綜合治理開(kāi)發(fā)新局面。