童 星

(南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，南京 210023)

提要： 為了提高決策科學(xué)化、民主化、法治化水平，必須健全重大決策事前評(píng)估和事后評(píng)價(jià)制度。政策和項(xiàng)目重大決策的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估包括經(jīng)濟(jì)、技術(shù)安全、環(huán)境影響和社會(huì)穩(wěn)定諸領(lǐng)域，目前這些評(píng)估都是由不同的部門主管、不同的機(jī)構(gòu)和人員實(shí)際操作，相互分割，然而它們的評(píng)估對(duì)象都是風(fēng)險(xiǎn)，評(píng)估方法本質(zhì)相通，功能都是為決策做參考，所以有必要將經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、技術(shù)安全評(píng)估、環(huán)境影響評(píng)價(jià)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等打通，實(shí)現(xiàn)“四險(xiǎn)通評(píng)”。鑒于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在時(shí)序上晚于另三種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，加上實(shí)踐的發(fā)展又提出在做好事前評(píng)估的同時(shí)還要開(kāi)展事后評(píng)價(jià)，為適應(yīng)需求，必須培育和發(fā)展一大批能夠從事各類風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、既善于事前評(píng)估又善于事后評(píng)價(jià)、“一專多能”的第三方機(jī)構(gòu)。

黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)的“十四五”規(guī)劃建議強(qiáng)調(diào)：“健全重大政策事前評(píng)估和事后評(píng)價(jià)制度，暢通參與政策制定的渠道，提高決策科學(xué)化、民主化、法治化水平?！盵1]這不僅重申了多年來(lái)一直實(shí)施的重大決策前風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要繼續(xù)抓緊抓好，而且提出了決策實(shí)施后績(jī)效評(píng)價(jià)的新任務(wù)。需要指出的有：一是“決策”包括政策決策和項(xiàng)目決策，長(zhǎng)期以來(lái)，在重大決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)踐中一直都是針對(duì)政策出臺(tái)和項(xiàng)目決定進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的；二是現(xiàn)在將事前評(píng)估和事后評(píng)價(jià)相對(duì)應(yīng)，而在此之前，評(píng)估和評(píng)價(jià)都可用于事前，其意蘊(yùn)沒(méi)有差別，如何使用則約定俗成①。為了提高決策的科學(xué)化、民主化、法治化水平，完成事前評(píng)估和事后評(píng)價(jià)的繁重任務(wù)，必須實(shí)現(xiàn)“四險(xiǎn)通評(píng)”，發(fā)展“一專多能”。

一、重大決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的歷史與邏輯

改革開(kāi)放前，我國(guó)社會(huì)主要矛盾是階級(jí)矛盾，因而堅(jiān)持“政治掛帥”，政策決策和項(xiàng)目上馬往往“算政治賬，不算經(jīng)濟(jì)賬”，用現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的話語(yǔ)來(lái)說(shuō)，就是在政策決策和項(xiàng)目上馬時(shí)只重視評(píng)估政治風(fēng)險(xiǎn)。改革開(kāi)放后，社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化為落后的社會(huì)生產(chǎn)力與人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要之間的矛盾，因而堅(jiān)持“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，政策決策和項(xiàng)目上馬更多地注重經(jīng)濟(jì)賬，即強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益、防范經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。近幾年來(lái)，隨著社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，因而堅(jiān)持“以人民為中心的發(fā)展”，在政策決策和項(xiàng)目上馬時(shí)更加重視社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。同時(shí)，隨著總體國(guó)家安全觀的提出，政治風(fēng)險(xiǎn)的地位上升，風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵空前擴(kuò)展。

相比于政策決策，工程項(xiàng)目上馬的效應(yīng)往往更直接更有形，其所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)也往往更直接更有形，也更全面，除了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)外，還有通過(guò)自然因素起作用的技術(shù)安全風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境影響風(fēng)險(xiǎn)。如果技術(shù)安全風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境影響風(fēng)險(xiǎn)得不到控制，從而引發(fā)事故災(zāi)難和公共危機(jī)，那么預(yù)期的政治效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)收益都會(huì)落空。改革開(kāi)放以來(lái)，無(wú)論是政府主辦還是企業(yè)主辦工程項(xiàng)目，首先考慮的就是政治效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效益，當(dāng)然，政府往往同時(shí)考慮政治效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效益，而企業(yè)往往只考慮經(jīng)濟(jì)效益。然而政治效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效益的取得，離不開(kāi)技術(shù)安全風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境影響風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的防控。由于所有這些風(fēng)險(xiǎn)的防控都需要支付巨大的成本，作為項(xiàng)目的主辦方，無(wú)論是政府還是企業(yè)，往往缺乏防控這些風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在動(dòng)力。所以，必須從外部強(qiáng)制性要求對(duì)政策決策特別是工程項(xiàng)目上馬進(jìn)行技術(shù)安全風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境影響風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估，并積極引入第三方機(jī)構(gòu)從事這些風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

從歷史上看，改革開(kāi)放以前，凡有政策決策和項(xiàng)目上馬，政治效應(yīng)考量和政治風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估被提到了首位；改革開(kāi)放以后，則將經(jīng)濟(jì)效益追求和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提到了首位。如果是項(xiàng)目上馬或是技術(shù)含量較高的政策決策，無(wú)論是改革開(kāi)放前后，都會(huì)聘請(qǐng)自然科學(xué)專家和工程技術(shù)人員進(jìn)行技術(shù)安全論證和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。當(dāng)然，這種技術(shù)上的安全論證和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，都被置于政治效應(yīng)考量和經(jīng)濟(jì)效益追求的大背景下，鮮有因技術(shù)上的原因而取消有明顯政治效應(yīng)或巨大經(jīng)濟(jì)效益的政策和項(xiàng)目。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，發(fā)現(xiàn)有些政策決策特別是重大工程項(xiàng)目既能取得巨大經(jīng)濟(jì)效益又有技術(shù)安全保障，但卻對(duì)外部環(huán)境造成具有累積性且不可逆的負(fù)面影響，于是開(kāi)始有了環(huán)境影響評(píng)價(jià)，國(guó)家還先后頒布實(shí)施了兩部法律，即《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》和《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》。然而有了法律，并不意味著法律就得到普遍的良好的執(zhí)行，有些工程項(xiàng)目仍然按照思維定式和決策慣性，沒(méi)有做環(huán)境影響評(píng)價(jià)，有些工程項(xiàng)目則是勉勉強(qiáng)強(qiáng)、像模像樣“走過(guò)場(chǎng)”式地做環(huán)境影響評(píng)價(jià)。近些年在全國(guó)范圍內(nèi)轟轟烈烈開(kāi)展的生態(tài)環(huán)境治理，關(guān)停并轉(zhuǎn)了一些污染環(huán)境嚴(yán)重的企業(yè)，從一定意義上說(shuō)，就是對(duì)上述兩部法律頒布前沒(méi)有做，以及頒布后仍然沒(méi)有做，或是形式主義“走過(guò)場(chǎng)”環(huán)境影響評(píng)價(jià)的“秋后算賬”。

21世紀(jì)初，人們發(fā)現(xiàn)，有些工程項(xiàng)目既能取得巨大經(jīng)濟(jì)效益，又有技術(shù)安全保障，而且對(duì)外部環(huán)境也不會(huì)造成累積性且不可逆的負(fù)面影響，但是它在哪里落地就會(huì)遇到哪里居民群眾或明或暗的抵制，即所謂的“鄰避現(xiàn)象”。于是就有了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

上述重大政策決策特別是工程項(xiàng)目上馬前風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的發(fā)展歷史，有著明晰的邏輯。工程項(xiàng)目通常由政府或企業(yè)提出并主辦，企業(yè)一般由經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，政府則要同時(shí)考慮經(jīng)濟(jì)利益和政治效應(yīng)，他們?cè)诮?jīng)濟(jì)和政治領(lǐng)域權(quán)衡比較，得出利益大于風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)論后才可能決定工程項(xiàng)目的上馬。這是內(nèi)向的基于社會(huì)科學(xué)知識(shí)的考量。然而，人類社會(huì)脫離不開(kāi)自然界、違背不了自然規(guī)律，于是就有了內(nèi)向的基于自然科學(xué)知識(shí)的考量，即技術(shù)安全評(píng)估。其后才是外向的基于自然科學(xué)知識(shí)的考量，即環(huán)境影響評(píng)價(jià)，這些都是工程項(xiàng)目必須接受的來(lái)自自然方面的硬約束，最后才會(huì)考慮工程項(xiàng)目所受到的來(lái)自周邊社會(huì)因素的軟約束，這就是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。由此可見(jiàn)，先考慮利益再估算風(fēng)險(xiǎn)，先考慮自身再兼顧周邊，先考慮來(lái)自自然方面的硬約束，再正視來(lái)自社會(huì)方面的軟約束，這就是事物的邏輯，與歷史的進(jìn)程完全一致！

二、四種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的法律依據(jù)

筆者曾經(jīng)提出，在這四種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，經(jīng)濟(jì)(政治)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)是基礎(chǔ)，技術(shù)安全評(píng)估是保障，環(huán)境影響評(píng)價(jià)是深化，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估則是歸宿[2]。

作為政策項(xiàng)目理性決策的主導(dǎo)者，政府和企業(yè)都具有進(jìn)行經(jīng)濟(jì)(政治)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的內(nèi)在動(dòng)力，一般不需要外在壓力。當(dāng)然，不需要外在壓力并不意味著不需要外在幫助，在經(jīng)濟(jì)利益與風(fēng)險(xiǎn)的考量中，政府和企業(yè)可以借助于投資咨詢公司甚至將其外包給投資咨詢公司；在政治效應(yīng)的考量中，政府也可以借助于各種智庫(kù)的力量。所以在經(jīng)濟(jì)政治風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)方面，國(guó)家并沒(méi)有什么強(qiáng)制性的法律法規(guī)，只是由主管項(xiàng)目投資審批的國(guó)家發(fā)改委和住建部聯(lián)合編制了《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法與參數(shù)》。經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)主要包括對(duì)擬建設(shè)施未來(lái)的營(yíng)運(yùn)企業(yè)的財(cái)務(wù)分析、以項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效率和對(duì)國(guó)家社會(huì)福利貢獻(xiàn)率為核心的國(guó)民經(jīng)濟(jì)分析，在此基礎(chǔ)上開(kāi)展盈虧平衡評(píng)估、敏感性評(píng)估和概率樹(shù)評(píng)估，并提出相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策[3-5]。

而另三種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，作為投資決策主體的政府和企業(yè)并不具有內(nèi)在的動(dòng)力，因?yàn)樗鼈兪峭顿Y決策的約束因素，如果通不過(guò)它們中的任何一項(xiàng)評(píng)估，眼看著會(huì)帶來(lái)巨大明顯經(jīng)濟(jì)效益的工程項(xiàng)目就可能上不了馬。所以必須有外在的強(qiáng)制力，要求作為投資主體的政府和企業(yè)必須完成這些評(píng)估。

對(duì)技術(shù)安全評(píng)估，目前的法律有《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》，法規(guī)有《安全評(píng)價(jià)通則》和《安全預(yù)評(píng)價(jià)導(dǎo)則》，不僅法律位階高，而且條款剛性、可操作。安全評(píng)價(jià)主要是針對(duì)擬建或運(yùn)行的工程投資項(xiàng)目(或工程系統(tǒng))，采用安全檢查表、危險(xiǎn)度評(píng)估、火災(zāi)爆炸指數(shù)以及事故樹(shù)評(píng)價(jià)等定性、定量方法，對(duì)存在于工程內(nèi)部的各種危險(xiǎn)、危害因素進(jìn)行客觀描述，確定工程在技術(shù)方面的危險(xiǎn)程度、安全隱患以及發(fā)生危險(xiǎn)的可能性、損失的嚴(yán)重程度，提出相應(yīng)的防范措施，目的是預(yù)防、消除或降低項(xiàng)目技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)和職業(yè)危害，保證設(shè)施設(shè)備正常運(yùn)轉(zhuǎn)和操作人員的人身安全[6-7]。

對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)，目前有《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，以高位階的法律直接規(guī)范環(huán)境影響評(píng)價(jià)，是其他幾項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估所不具備的。環(huán)境影響評(píng)價(jià)，包括環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)、環(huán)境影響預(yù)測(cè)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等多個(gè)環(huán)節(jié)。目的是識(shí)別、預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)有關(guān)工程項(xiàng)目對(duì)環(huán)境所造成的負(fù)面影響(包括累積性的和突發(fā)性的)，并在此基礎(chǔ)上制定出消除或減輕負(fù)面影響、保護(hù)環(huán)境的措施[8-10]。

至于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，長(zhǎng)期以來(lái)只有中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，以及國(guó)家發(fā)改委的《重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》，不僅法規(guī)位階低，將社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)僅局限于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，而且國(guó)家發(fā)改委的“暫行辦法”在是否將“穩(wěn)評(píng)”作為立項(xiàng)前置條件上還曾有過(guò)反復(fù)。直到2019年國(guó)務(wù)院頒布《重大行政決策程序暫行條例》(第713號(hào)“國(guó)務(wù)院令”)[11]，才對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提出了剛性、具體可操作的規(guī)定。

第713號(hào)“國(guó)務(wù)院令”首先明確界定了哪些重大行政決策程序中必須納入社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，僅僅排除了“財(cái)政政策、貨幣政策等宏觀調(diào)控決策，政府立法決策以及突發(fā)事件應(yīng)急處置決策”(第3條)，其余的重大行政決策前都必須實(shí)施社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。其次，強(qiáng)調(diào)了科學(xué)決策、民主決策、依法決策三大原則，將社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估從屬于民主決策，與科學(xué)決策、依法決策相并列。再次，將決策程序明確表述為“決策草案的形成、合法性審查和集體討論決定、決策執(zhí)行和調(diào)整”，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估被列入“決策草案的形成”階段，作為決策的前置條件；并將“決策草案的形成”階段明確表述為“決策啟動(dòng)、公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”，把公眾參與和專家論證作為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的前置條件。最后，還制定了一系列條款對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作出具體、剛性的要求(第22-24條)：

第22條：重大行政決策的實(shí)施可能對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、公共安全等方面造成不利影響的，決策承辦單位或者負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的其他單位應(yīng)當(dāng)組織評(píng)估決策草案的風(fēng)險(xiǎn)可控性。

按照有關(guān)規(guī)定已對(duì)有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)、評(píng)估的，不作重復(fù)評(píng)估。

第23條：開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，可以通過(guò)輿情跟蹤、重點(diǎn)走訪、會(huì)商分析等方式，運(yùn)用定性分析與定量分析等方法，對(duì)決策實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)、綜合研判。

開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取有關(guān)部門的意見(jiàn)，形成風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，明確風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提出風(fēng)險(xiǎn)防范措施和處置預(yù)案。開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，可以委托專業(yè)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等第三方進(jìn)行。

第24條：風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為重大行政決策的重要依據(jù)。決策機(jī)關(guān)認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)可控的，可以作出決策；認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)不可控的，在采取調(diào)整決策草案等措施確保風(fēng)險(xiǎn)可控后，可以作出決策。[11]

第713號(hào)“國(guó)務(wù)院令”不僅詳盡規(guī)范了決策前評(píng)估，還提出了“決策后評(píng)估”的要求：

第36條：有下列情形之一的，決策機(jī)關(guān)可以組織決策后評(píng)估，并確定承擔(dān)評(píng)估具體工作的單位：

(一)重大行政決策實(shí)施后明顯未達(dá)到預(yù)期效果；

(二)公民、法人或者其他組織提出較多意見(jiàn)；

(三)決策機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要。

開(kāi)展決策后評(píng)估，可以委托專業(yè)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等第三方進(jìn)行，決策作出前承擔(dān)主要論證評(píng)估工作的單位除外。

開(kāi)展決策后評(píng)估，應(yīng)當(dāng)注重聽(tīng)取社會(huì)公眾的意見(jiàn)，吸收人大代表、政協(xié)委員、人民團(tuán)體、基層組織、社會(huì)組織參與評(píng)估。

決策后評(píng)估結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為調(diào)整重大行政決策的重要依據(jù)。[11]

黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)的“十四五”規(guī)劃建議再次強(qiáng)調(diào)：“健全重大政策事前評(píng)估和事后評(píng)價(jià)制度，暢通參與政策制定的渠道，提高決策科學(xué)化、民主化、法治化水平?！盵1]規(guī)范化地將事前風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估稱為“事前評(píng)估”，將事后績(jī)效與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估稱為“事后評(píng)價(jià)”；把“事前評(píng)估”和“事后評(píng)價(jià)”的地位提升為“制度”。

三、四種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估理應(yīng)打通

由于上述四種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的歷史起點(diǎn)有先后，主管的部門又不同，加上從業(yè)人員各有專長(zhǎng)，導(dǎo)致四種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估之間互不通氣。

經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)由政策和投資決策的部門和單位自行開(kāi)展或委托投資咨詢公司去做，從業(yè)人員大多具有經(jīng)濟(jì)學(xué)或工商管理知識(shí)的背景，主管的部門是各級(jí)政府的發(fā)改委和住建部門；技術(shù)安全評(píng)估一般都由投資建設(shè)主體自己做或是委托工程咨詢公司去做，從業(yè)人員大多具有工程技術(shù)知識(shí)的背景，主管的部門是各級(jí)政府原安監(jiān)(現(xiàn)并入應(yīng)急)、科技部門以及各個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)；環(huán)境影響評(píng)價(jià)一般都由投資建設(shè)主體委托環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)、工程咨詢公司去做，從業(yè)人員大多具有地學(xué)和環(huán)境科學(xué)技術(shù)知識(shí)的背景，主管的部門是各級(jí)政府的生態(tài)環(huán)境部門；社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估一般由投資建設(shè)主體委托第三方機(jī)構(gòu)(包括專業(yè)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等)來(lái)做，從業(yè)人員大多具有法學(xué)和社會(huì)學(xué)知識(shí)的背景，主管的部門則是各級(jí)黨委的政法委。前三種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主體是專家，體現(xiàn)的是科學(xué)決策；最后一種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估則要吸收基層干部和群眾代表參加，體現(xiàn)的是民主決策。

由于這些風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估互不通氣、各自進(jìn)行，參與的人員也完全不同，導(dǎo)致了一系列問(wèn)題。如參加技術(shù)安全評(píng)估和環(huán)境影響評(píng)價(jià)的專家，往往不理解居民群眾的“草根知識(shí)”，得出的結(jié)論有時(shí)不接地氣；參加社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的居民群眾代表不了解技術(shù)安全評(píng)估和環(huán)境影響評(píng)價(jià)的結(jié)果，難以對(duì)相關(guān)決策形成更為全面更為準(zhǔn)確的看法；經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的參與者往往忽略會(huì)給當(dāng)?shù)鼐用袢罕妿?lái)的經(jīng)濟(jì)后果，也很難從防范技術(shù)安全風(fēng)險(xiǎn)和不良的環(huán)境影響方面考慮問(wèn)題。再加上社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估通常被安排在最后一個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行，科學(xué)決策與民主決策之間就可能出現(xiàn)矛盾，某地某項(xiàng)目因社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不過(guò)關(guān)甚至引發(fā)群體性事件，而被“暫緩實(shí)施”或者“終止決策”的情況不斷發(fā)生。這讓前期依靠專家所做的三項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估特別是環(huán)境影響評(píng)價(jià)處于尷尬境地。其實(shí)，科學(xué)決策和民主決策不應(yīng)當(dāng)矛盾，它們?cè)谝婪Q策的過(guò)程中可以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。

四種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估之所以應(yīng)當(dāng)打通，首先是因?yàn)樗鼈冊(cè)u(píng)估的對(duì)象都是風(fēng)險(xiǎn)，只不過(guò)這些風(fēng)險(xiǎn)作用的領(lǐng)域或內(nèi)(經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和安全風(fēng)險(xiǎn))或外(環(huán)境影響和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn))，作用的機(jī)理或自然(安全風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境影響)或社會(huì)(經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn))。既然都是風(fēng)險(xiǎn)，就都具有同樣的不確定性，盡管有的不確定性發(fā)生概率高(如“灰犀?！笔录?，有的不確定性發(fā)生概率低(如“黑天鵝”事件)。因而對(duì)它們都要先識(shí)別、后評(píng)估，即風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是以風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別為前提條件的。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別所依靠的不外乎是經(jīng)驗(yàn)和想象，識(shí)別發(fā)生概率高的如“灰犀?！笔录饕揽拷?jīng)驗(yàn)，識(shí)別發(fā)生概率低的如“黑天鵝”事件則主要依靠想象。進(jìn)一步看，上述四種風(fēng)險(xiǎn)又是相互聯(lián)系、相互影響的。一方面，一種風(fēng)險(xiǎn)暴發(fā)會(huì)衍生它種風(fēng)險(xiǎn)，如技術(shù)安全風(fēng)險(xiǎn)一旦暴發(fā)，必然衍生經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致預(yù)期的經(jīng)濟(jì)利益無(wú)法實(shí)現(xiàn)；可能衍生環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，造成生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不可逆的破壞性影響；還會(huì)因人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，導(dǎo)致周邊居民的不滿甚至抵制，加大了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，為了防范化解一種風(fēng)險(xiǎn)會(huì)引發(fā)它種風(fēng)險(xiǎn)，如為了降低經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)以獲取更大的經(jīng)濟(jì)收益，有可能在防范其他風(fēng)險(xiǎn)的舉措上減少投入、放寬標(biāo)準(zhǔn)，從而使暴發(fā)技術(shù)安全風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的概率增加。這四種風(fēng)險(xiǎn)的相互聯(lián)系、相互影響，使得四種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估通盤考慮成為必要。

四種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估之所以應(yīng)當(dāng)打通，其次是因?yàn)樗鼈兯褂玫姆椒ù笸‘悺Ｔ谝揽拷?jīng)驗(yàn)和想象識(shí)別出四種風(fēng)險(xiǎn)以后，怎么來(lái)對(duì)其存在、發(fā)展、暴發(fā)及其后果做出盡可能實(shí)事求是的準(zhǔn)確評(píng)價(jià)呢？在四種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的實(shí)踐中，各自發(fā)展出一系列的評(píng)價(jià)方法，盡管它們不盡相同，但也本質(zhì)相通。經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)常用的估算方法有財(cái)務(wù)分析、國(guó)民經(jīng)濟(jì)分析、市場(chǎng)分析、概率分析等；技術(shù)安全評(píng)估成熟的方法有安全檢查表法、火災(zāi)-爆炸危險(xiǎn)指數(shù)評(píng)價(jià)法、事故樹(shù)分析和故障類型分析等；環(huán)境影響評(píng)價(jià)常用的方法分為工程分析、事故概率分析、環(huán)境影響經(jīng)濟(jì)損益分析等；社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的方法主要有利益相關(guān)者調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)概率估計(jì)與等級(jí)確定等。所有這些方法在本質(zhì)上都屬于技術(shù)范式方法體系，大多是先進(jìn)行定性的風(fēng)險(xiǎn)分類和辨識(shí)，然后使用定量的方式匯集現(xiàn)場(chǎng)的、歷史的、文獻(xiàn)的或?qū)＜医?jīng)驗(yàn)估算的數(shù)據(jù)，再通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)的數(shù)學(xué)建模分析確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，最終以定性的方式給出風(fēng)險(xiǎn)防范的措施[2]。這些技術(shù)范式方法的本質(zhì)相通，就使得四種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估通盤考慮成為可能。

四種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估之所以應(yīng)當(dāng)打通，還因?yàn)樗鼈兌际峭粋€(gè)決策必須考量的重要依據(jù)。如果將不同的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分別交給不同的部門去做，沒(méi)有總的協(xié)調(diào)者，最后做出的決策就有可能出問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)、技術(shù)安全、環(huán)境影響等方面風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的參與者分屬不同的學(xué)科，各自看問(wèn)題的視角有別，得出的結(jié)論有異，特別是如果在不考慮主要是專家參與的其他風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的情況下就開(kāi)展社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，由于缺乏經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和環(huán)境方面的科學(xué)依據(jù)而變成“空中樓閣”，其評(píng)估結(jié)論雖然直觀卻不一定“真實(shí)”。少了經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和環(huán)境等風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的支撐，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估就難以完全發(fā)揮應(yīng)有的作用，更無(wú)法實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策、民主決策、依法決策等價(jià)值訴求的統(tǒng)一。因此，有必要重新審視針對(duì)重大決策的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的內(nèi)在關(guān)系，更好地闡釋它們之間的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)，為風(fēng)險(xiǎn)管理與決策提供理論依據(jù)?！八碾U(xiǎn)通評(píng)”體現(xiàn)了將系統(tǒng)觀念貫穿于決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估全過(guò)程。黨的十九屆五中全會(huì)決定將“堅(jiān)持系統(tǒng)觀念”與堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持以人民為中心、堅(jiān)持新發(fā)展理念、堅(jiān)持深化改革開(kāi)放一起，列為“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須遵循的重要原則，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局、整體性推進(jìn)。決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估猶如“一房(決策體系)三梁(科學(xué)化、民主化、法治化)四柱(經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、技術(shù)安全評(píng)估、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估)”，系統(tǒng)完整，對(duì)其不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行人為地割裂。

四、發(fā)展“一專多能”的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)

為了打通四種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，存在著一系列的選項(xiàng)：可以由同一個(gè)部門來(lái)統(tǒng)管四種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，這個(gè)選項(xiàng)在目前恐怕還難以實(shí)現(xiàn)；可以規(guī)定經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、技術(shù)安全評(píng)估、環(huán)境影響評(píng)價(jià)都要有一定比例的居民群眾代表參加，而這些代表也將參加其后的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，同時(shí)規(guī)定在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)要公布經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、技術(shù)安全評(píng)估和環(huán)境影響評(píng)價(jià)的結(jié)論，這個(gè)選項(xiàng)應(yīng)當(dāng)很容易做到；還可以培育和發(fā)展“一專多能”的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，放手讓他們參加不止一種類型的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，這個(gè)選項(xiàng)目前看來(lái)非常必要。

鑒于經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、技術(shù)安全評(píng)估、環(huán)境影響評(píng)價(jià)起步較早，且充分利用了市場(chǎng)機(jī)制，一批有資質(zhì)、專業(yè)強(qiáng)、經(jīng)驗(yàn)足、水平高的投資咨詢公司、工程咨詢公司、環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)已經(jīng)成長(zhǎng)起來(lái)。相比之下，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估剛剛起步，從業(yè)人員的資質(zhì)、專業(yè)、經(jīng)驗(yàn)、水平都還有一定的差距。如前所述，既然四種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估理應(yīng)打通，且所使用的方法本質(zhì)相通，所以一方面可以通過(guò)培訓(xùn)、交流、實(shí)操來(lái)提升現(xiàn)有的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估從業(yè)人員；另一方面也可以允許現(xiàn)有的投資咨詢公司、工程咨詢公司、環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員加入社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的行列，當(dāng)然前提條件是通過(guò)培訓(xùn)、準(zhǔn)入機(jī)制，讓他們明確四種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在目標(biāo)、角度、范圍等方面的區(qū)別，發(fā)展成為“一專多能”的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。

在評(píng)價(jià)目標(biāo)上，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)要確定工程項(xiàng)目對(duì)國(guó)計(jì)民生的價(jià)值、經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)狀況，判定其蘊(yùn)含的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)并提出相應(yīng)的規(guī)避措施；技術(shù)安全評(píng)估要精確估算工程項(xiàng)目技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的概率及其嚴(yán)重程度，提出防止技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的措施，實(shí)現(xiàn)最低事故率和最小事故損失；環(huán)境影響評(píng)價(jià)要分析工程項(xiàng)目建設(shè)和投產(chǎn)后可能產(chǎn)生的環(huán)境影響，提出環(huán)境污染防治對(duì)策；社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估則要分析工程項(xiàng)目與周邊社會(huì)人文環(huán)境的相適程度，并提出預(yù)防措施以達(dá)到化解由工程項(xiàng)目決策所引發(fā)的社會(huì)矛盾。

在評(píng)價(jià)角度上，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)主要是以企業(yè)效益和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的視角分析問(wèn)題；技術(shù)安全評(píng)估是從設(shè)施設(shè)備系統(tǒng)的安全性角度考慮風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題；環(huán)境影響評(píng)價(jià)是以人與自然和諧相處為視角，關(guān)注生態(tài)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展；社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估則站在維護(hù)決策利益相關(guān)者權(quán)益的立場(chǎng)上進(jìn)行。

在評(píng)價(jià)范圍上，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)涵蓋經(jīng)濟(jì)合理性、財(cái)務(wù)可行性及抗市場(chǎng)、金融風(fēng)險(xiǎn)能力；技術(shù)安全評(píng)估主要從工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工方案和運(yùn)行過(guò)程模擬中找出技術(shù)系統(tǒng)固有的、潛在的危險(xiǎn)因素；環(huán)境影響評(píng)價(jià)包括工程項(xiàng)目建設(shè)投產(chǎn)后產(chǎn)生的各類污染物對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的累積性影響和突發(fā)事故造成的即時(shí)性環(huán)境影響；社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估則涉及工程項(xiàng)目周邊和影響區(qū)域，評(píng)價(jià)其被當(dāng)?shù)厝宋臈l件的接納程度、支持程度以及適應(yīng)狀況。新時(shí)代的新要求，更是“一專多能”的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)發(fā)展的機(jī)遇。“十四五”規(guī)劃不僅要求繼續(xù)做好“事前評(píng)估”，還提出要開(kāi)展“事后評(píng)價(jià)”。這樣一來(lái)，對(duì)重大決策實(shí)施后的績(jī)效和新的風(fēng)險(xiǎn)，又亟須進(jìn)行評(píng)價(jià)。為了適應(yīng)“事前評(píng)估”加“事后評(píng)價(jià)”如浪涌般的需求，“一專多能”不僅要體現(xiàn)在能夠從事各類風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，還要體現(xiàn)在既善于“事前評(píng)估”又善于“事后評(píng)價(jià)”。

注 釋：

①重大決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估涉及經(jīng)濟(jì)、技術(shù)安全、環(huán)境影響、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等領(lǐng)域，并形成了相對(duì)穩(wěn)定的稱謂，即經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、技術(shù)安全評(píng)估(又簡(jiǎn)稱安全評(píng)估)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等。