范恩實

十八大以來，習(xí)近平總書記關(guān)于邊疆治理有系列重要論述，①丁忠毅：《十八大以來習(xí)近平關(guān)于邊疆治理的重要論述研究》，《社會主義研究》2019 年第1 期。黨中央、國務(wù)院出臺系列推進(jìn)沿邊開發(fā)開放的重大戰(zhàn)略思想和決策部署，2016 年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于支持沿邊重點地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》，為沿邊地區(qū)，特別是沿邊城市開放指明了方向，在政策層面夯實了基礎(chǔ)。隨著國家邊疆治理體系的不斷完善，如何深刻領(lǐng)會有關(guān)思想和決策部署，學(xué)習(xí)、實踐有關(guān)指導(dǎo)意見，以政策為導(dǎo)向、實踐為基礎(chǔ)，探索全面提升治理能力現(xiàn)代化水平的有效路徑，打造邊疆開發(fā)開放的戰(zhàn)略支點，解決“邊防不穩(wěn)、邊疆衰弱、民族矛盾突出等一系列的矛盾和問題”②周平：《如何認(rèn)識我國的邊疆》，《理論與改革》2018 年第1 期。，實現(xiàn)邊疆穩(wěn)定繁榮，助力中華民族偉大復(fù)興，成為邊疆治理研究的重要課題。學(xué)界以往對邊疆治理體系的研究相對較多，③邢廣程：《新時代中國邊疆治理的新思路》，《邊界與海洋研究》2018年第2期；方盛舉：《對我國陸地邊疆治理的再認(rèn)識》，《云南師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2016 年第4 期；周平：《國家崛起與邊疆治理》，《廣西民族大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2017 年第3 期；青覺、吳鵬：《新時代邊疆治理現(xiàn)代化研究:內(nèi)涵、價值與路向》，《中國邊疆史地研究》2020 年第1 期；羅靜、馮建勇：《新時代中國邊疆治理的新思路新實踐》，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2018年第3 期。但是從提升邊疆治理能力視角對提升沿邊城市治理能力現(xiàn)代化的研究并不充分，且缺乏系統(tǒng)性。實際上，好政策還需要落實好，這方面的探討同樣具有重要學(xué)術(shù)價值。

一、擴(kuò)大和深化對外開放政策指引下的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑

沿邊城市的發(fā)展得益于對外開放，30 年來取得的成績有目共睹。但是，隨著近年來國際貿(mào)易環(huán)境的變化，加上各口岸城市所面對的周邊國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢不同，沿邊城市外貿(mào)進(jìn)出口數(shù)據(jù)出現(xiàn)兩極分化，有的仍然在逆勢上漲，例如廣西的崇左和憑祥、新疆的霍爾果斯等，但是更多的城市則增長緩慢，甚至一度出現(xiàn)停滯、倒退的局面。

實際上，近年來，中國對外開放政策不斷出臺，對外開放的力度不斷加大，與周邊國家間的貿(mào)易壁壘不斷打破，為沿邊城市擴(kuò)大和深化對外開放創(chuàng)造了良好的發(fā)展機遇，如何結(jié)合自身實際、充分利用政策紅利是各口岸城市提升自身治理能力的重要課題。

（一）深度融入“一帶一路”建設(shè)，通過角色承擔(dān)獲取發(fā)展新助力

2019 年4 月26 日，第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇在北京召開。習(xí)近平總書記在論壇開幕式的主旨演講中指出：“面向未來，我們要聚焦重點、深耕細(xì)作，共同繪制精謹(jǐn)細(xì)膩的‘工筆畫’，推動共建‘一帶一路’沿著高質(zhì)量發(fā)展方向不斷前進(jìn)?！雹佟读?xí)近平在第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上的主旨演講（全文）》，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-04/26/c_1124420187.htm.“聚焦重點、深耕細(xì)作”這一論述，為沿邊城市指明了發(fā)展方向和路徑。

“一帶一路”建設(shè)為沿邊城市建設(shè)提供了新的戰(zhàn)略機遇期。在五通大格局建構(gòu)中，沿邊城市作為重要節(jié)點，應(yīng)順勢而為，通過“進(jìn)口抓落地、出口抓加工”，使經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展明顯躍上新的臺階。但是從具體六條廊道的帶動作用來看，存在較為明顯的差距。

新疆霍爾果斯依托“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)”的發(fā)展規(guī)劃，在將連云港、霍爾果斯串聯(lián)起來的新亞歐陸海聯(lián)運通道打造為“一帶一路”倡議中的標(biāo)桿和示范項目的政策指引下，獲得了發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，霍爾果斯除與連云港緊密聯(lián)動，推動物流業(yè)快速發(fā)展外，還加快吸引國內(nèi)優(yōu)質(zhì)企業(yè)和東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，結(jié)合本地實際，在傳統(tǒng)紡織品、農(nóng)副產(chǎn)品出口加工的基礎(chǔ)上，不斷向高附加值、新興產(chǎn)業(yè)拓展。通過加大創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金及創(chuàng)業(yè)投資基金投入，霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)利用區(qū)位、政策、開放三大優(yōu)勢，吸引了一批實力強、產(chǎn)業(yè)鏈長的龍頭企業(yè)前來投資興業(yè)，涉及新能源、半導(dǎo)體、裝備制造、制藥、影視等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。2019 年，該市工業(yè)增加值3.43 億元，增長85%；招商引資到位資金100.35 億元，增長96.6%。2020 年1—10 月霍爾果斯共執(zhí)行招商引資項目57 個，實現(xiàn)招商引資到位資金超180 億元，達(dá)到185.98 億元，同比增長104.69%。總體呈現(xiàn)大幅度上升勢頭。

廣西崇左利用中國—中南半島經(jīng)濟(jì)廊道連通東盟國家的區(qū)位優(yōu)勢，重點發(fā)展東盟水果深加工、新能源、輕工制造等產(chǎn)業(yè)，同時積極培育新動能，加強特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，做大做強銅錳稀土新材料產(chǎn)業(yè)基地、廣西·中國糖業(yè)產(chǎn)業(yè)園、龍贊東盟國際林業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園、山圩產(chǎn)業(yè)園等園區(qū)，加快建設(shè)中國建材崇左產(chǎn)業(yè)園、海螺綠色建材產(chǎn)業(yè)園等，引導(dǎo)企業(yè)落戶發(fā)展，著力構(gòu)建銅錳稀土新材料、食品、泛家居、建材四大產(chǎn)業(yè)集群。2019 年工業(yè)總產(chǎn)值593.21 億元，增長12.8%，規(guī)模以上工業(yè)增加值167.47 億元，增長15.2%。

云南瑞麗則立足“孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊”建設(shè)，打造中緬跨境工業(yè)園區(qū)，發(fā)揮“兩個市場、兩種資源”優(yōu)勢，加大培育產(chǎn)業(yè)集群，珠寶紅木、機械制造、電力能源、電子產(chǎn)品、礦產(chǎn)遴選、肉牛加工等形成產(chǎn)業(yè)支柱。2019 年實現(xiàn)規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值49.39億元，同比增長24.2%。

與上述三地相比，一些沿邊城市借勢發(fā)展的勢頭相對較弱，“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次不高，沒有大的產(chǎn)業(yè)支撐，產(chǎn)業(yè)鏈短，產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱”②李燕、崔大為：《自貿(mào)試驗區(qū)背景下綏芬河口岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題與對策》，《商業(yè)經(jīng)濟(jì)》2020 年第11 期。。這是中國東北部與北部各沿邊城市的一種普遍現(xiàn)象?？陀^地看，這種發(fā)展局面與“中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊”建設(shè)不如其他幾條走廊進(jìn)展順利有直接關(guān)系，招商引資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展受內(nèi)外環(huán)境等客觀條件影響較大，但是其中也有創(chuàng)新不足、營商環(huán)境欠佳、未能充分發(fā)揮區(qū)域資源優(yōu)勢等問題，應(yīng)該通過“聚焦重點、深耕細(xì)作”打造出優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集群。

（二）沿邊城市深化和擴(kuò)大開放還有其他一些重要機遇需要牢牢把握

其一，自貿(mào)區(qū)建設(shè)。近年來，伴隨著自由貿(mào)易試驗區(qū)的建立和推廣，一些沿邊城市已陸續(xù)成為自貿(mào)區(qū)的片區(qū)，例如崇左、蒙自、瑞麗、黑河、綏芬河等。自貿(mào)區(qū)建設(shè)突出強調(diào)充分利用各地資源稟賦優(yōu)勢與區(qū)位優(yōu)勢，形成各有側(cè)重、各具特色的試點格局，積極服務(wù)“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、東北振興、長三角區(qū)域一體化發(fā)展、海洋強國等國家戰(zhàn)略。①王珂：《我國自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)布局逐步完善》，http://finance.people.com.cn/n1/2019/0827/c1004-31318956.html.未來，隨著自貿(mào)區(qū)范圍的擴(kuò)大，各沿邊城市將陸續(xù)成為自貿(mào)區(qū)片區(qū)，其發(fā)展必須要進(jìn)一步著眼于特色定位，將自貿(mào)區(qū)發(fā)展與區(qū)位優(yōu)勢凝聚、城市功能升級相結(jié)合，通過各類產(chǎn)品要素聚合形成的比較優(yōu)勢，打造特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展高地；同時充分發(fā)揮先行先試的政策優(yōu)勢，大力改善營商環(huán)境、提升服務(wù)水平，讓沿邊成為新的投資熱土。

其二，中國開始構(gòu)建雙循環(huán)的新發(fā)展格局。隨著中美貿(mào)易摩擦不斷升級，加上疫情對國際經(jīng)貿(mào)合作的影響，2020 年5 月14 日，中共中央政治局常委會會議首次提出“深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，充分發(fā)揮中國超大規(guī)模市場優(yōu)勢和內(nèi)需潛力，構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”②《中共中央政治局常務(wù)委員會召開會議 習(xí)近平主持》，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-05/14/c_1125986000.htm.。擴(kuò)大內(nèi)需，突出強調(diào)內(nèi)循環(huán)的發(fā)展作用，必將帶來資源型產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口量的增加。從筆者2020 年調(diào)研走訪的情況看，沿邊城市互市貿(mào)易方面受到較大影響，但是過貨量，特別是進(jìn)口貨物量不降反增，恰恰說明了這一問題。充分利用這一新的發(fā)展趨勢，將給沿邊城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級帶來資源優(yōu)勢。

其三，《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）落地。2020 年11 月15 日，《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）正式簽署，涵蓋全球約29.7%的人口，有超過25 萬億美元的GDP，形成新的自由貿(mào)易圈，其中包括東盟十國、日本、韓國等周邊國家。此項自由貿(mào)易協(xié)定的簽署，也必將加大進(jìn)出口貨物量，從而給沿邊城市發(fā)展帶來新的機遇。特別是東北地區(qū)各沿邊城市，如何借勢加強對日、韓的開放，需要抓緊研判，制定行動方案。

二、推進(jìn)“興邊富民”戰(zhàn)略提升沿邊城市功能與品質(zhì)

“興邊富民行動”是1999 年由國家民委聯(lián)合國家發(fā)改委、財政部等部門倡議發(fā)起的一項邊境建設(shè)工程，宗旨就是振興邊境、富裕邊民。國務(wù)院辦公廳先后印發(fā)《興邊富民行動“十一五”規(guī)劃》（2007）、《興邊富民行動規(guī)劃（2011—2015）》（2011）、《興邊富民行動“十三五”規(guī)劃》（2017），從最初“大力改善邊民生產(chǎn)生活條件”為主，到“十三五”期間，強力推進(jìn)沿邊城鎮(zhèn)建設(shè)。按照沿邊集聚、合理布局、集約發(fā)展和適度超前的原則，以邊境市為引領(lǐng)，構(gòu)建以邊境重要節(jié)點城市和小城鎮(zhèn)為支撐、臨邊集鎮(zhèn)為節(jié)點、抵邊村寨為支點，沿邊境線輻射延伸的城鎮(zhèn)帶。開展沿邊重點城鎮(zhèn)建設(shè)工程，選擇具有一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、人口規(guī)模和發(fā)展?jié)摿^大、區(qū)位優(yōu)勢較為突出的沿邊境重點城鎮(zhèn)，完善發(fā)展規(guī)劃、拓展城鎮(zhèn)功能、提高管理服務(wù)水平，增強人口集聚能力，打造邊境地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展的重要節(jié)點。

《興邊富民行動“十三五”規(guī)劃》強調(diào)沿邊城鎮(zhèn)，特別是州市一級的引領(lǐng)作用，順應(yīng)了中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快的現(xiàn)實狀況。從近年來沿邊地區(qū)發(fā)展看，人口外流問題依然嚴(yán)峻。便捷的交通網(wǎng)絡(luò)、大城市信息時代的生活環(huán)境、年輕人渴望更廣闊天地的進(jìn)取心，加上農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對勞動力需求的下降，都決定了沿邊地區(qū)鄉(xiāng)村人口外流的必然趨勢。從周邊國家看，俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)盡管地域遼闊、人口稀少，但是卻形成了幾個人口集聚的大城市，如遠(yuǎn)東首府哈巴羅夫斯克市（人口60 余萬），符拉迪沃斯托克市（人口60 余萬）、布拉戈維申斯克市（人口20 余萬）。相較而言，中國沿邊城市人口明顯不足。

因此，應(yīng)推動興邊富民行動在三個“五年規(guī)劃”基礎(chǔ)上，繼續(xù)深化和提升，在“十四五”期間，著力加強沿邊城市，特別是沿邊口岸城市建設(shè)，打造若干50 萬人口以上的戰(zhàn)略支點型中等城市。為實現(xiàn)這一宏偉目標(biāo)，沿邊城市應(yīng)在以下方面著力提升治理能力。

其一，做大做強支柱產(chǎn)業(yè)。沒有具備足夠支撐力的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，就不可能做到集聚人口、留住人口。

其二，進(jìn)一步加強水利、鐵路、公路、水運、航空、管道、電網(wǎng)、信息、物流等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，推動沿邊城市與區(qū)域中心城市之間的交通、信息聯(lián)通便利化。當(dāng)然，在這方面也應(yīng)注意兩者之間的相互依托、相輔相成關(guān)系。例如，根據(jù)2020 年8月國鐵集團(tuán)出臺的《新時代交通強國鐵路先行規(guī)劃綱要》，提出到2035 年率先建成現(xiàn)代化鐵路網(wǎng)，其中，20 萬人口以上城市實現(xiàn)鐵路覆蓋，50 萬人口以上城市實現(xiàn)高鐵通達(dá)，并形成全國1、2、3 小時高鐵出行圈。實際上，只有人口數(shù)量大幅度提升，各項基礎(chǔ)設(shè)置建設(shè)成本才會下降到合理區(qū)間。

其三，全面提升城市基本公共服務(wù)水平。系統(tǒng)提升教育、醫(yī)療、公共文化服務(wù)體系、社會保障制度等方面，改變沿邊城市在東西部不平衡、中心與邊緣不平衡兩個不平衡中的不利地位，讓沿邊城市人口實現(xiàn)安居樂業(yè)。

其四，加大人才引進(jìn)、扶持力度。目前，在人才爭奪戰(zhàn)中，高等院校、大型企業(yè)是主導(dǎo)力量。此外，依托中心城市、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，部分科研院所、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)等也實現(xiàn)了人才“虹吸效應(yīng)”。由于缺乏上述有力條件，沿邊城市在人才競爭中處于弱勢地位，特別是專業(yè)化人才外流嚴(yán)重、引進(jìn)困難，直接影響到城市科技創(chuàng)新能力和公共服務(wù)水平的提升甚至保持。在這方面，國家和各級地方政府應(yīng)該加大專項投入，以資金支持、政策扶持等手段為主，同時撬動社會資本加大投入，設(shè)置創(chuàng)業(yè)基金，建設(shè)眾創(chuàng)空間和孵化基地，引導(dǎo)各類型人才向沿邊城市流動，其中教育、醫(yī)療、法律、社區(qū)服務(wù)等人才需要采取政策兜底方式。

其五，創(chuàng)新邊疆地區(qū)落戶優(yōu)惠政策，探索外來人口移住邊疆地區(qū)的可能性。目前看，有關(guān)邊民補貼政策基本是補貼行政村村民，由于執(zhí)行戶籍標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村戶籍并不能隨意遷入，因此只能發(fā)揮穩(wěn)定現(xiàn)有戶籍人口的作用，難以吸納更多常住人口固邊、穩(wěn)邊?！笆奈濉逼陂g，應(yīng)從中央和地方兩個層面入手，推動“興邊富民”戰(zhàn)略擴(kuò)大惠及面，實施沿邊城市人口落戶優(yōu)惠政策，推動人口向邊疆地區(qū)回流。

三、落實“治邊維穩(wěn)”的基本措施

習(xí)近平總書記強調(diào)“治國必治邊”，邊疆的安全、穩(wěn)定關(guān)系到國家的長治久安。在治邊維穩(wěn)工作中，沿邊城市作用突出，城市人口集中，在外交、政治、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、人口、文化等多個領(lǐng)域，都發(fā)揮著區(qū)域中心作用，穩(wěn)定城市，就能形成堅強支點。

在外交方面，沿邊城市是對外開放的橋頭堡，在與周邊國家實現(xiàn)經(jīng)貿(mào)往來的過程中，也會面臨諸多的跨境問題，例如跨境人口非法流動、跨境違法犯罪、外來文化滲透，甚至是基于歷史、現(xiàn)實等方面因素引發(fā)的邊界爭議，都會影響到兩國間的外交關(guān)系。這是沿邊城市治理所必須著力解決的問題。此外，突如其來的新冠疫情也給沿邊城市治理帶來了前所未有的新難題，提升跨境突發(fā)事件的應(yīng)對能力，是沿邊城市治理能力現(xiàn)代化的一個重要方面。

在政治領(lǐng)域，沿邊城市往往存在一定的民族、宗教問題，而“宗教文化與民族心理緊密相連，極易喚起人們的社會群體感、認(rèn)同感和歸屬感，進(jìn)而形成跨文化的認(rèn)同感”①王霞：《民族地區(qū)中華文化認(rèn)同與邊疆文化安全》，《黑龍江民族叢刊》2012 年第5 期。。因此沿邊城市在推進(jìn)政治治理的時候，在關(guān)注一般民生問題的同時，還必須以高度的政治責(zé)任感，充分注意并妥善處理民族、宗教問題。

在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后是影響社會穩(wěn)定的根本原因。一方面，這種差距是由方方面面原因造成的，特別是底子薄、起點低、自然條件制約大、國內(nèi)發(fā)展不平衡等，因此加速發(fā)展經(jīng)濟(jì)、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興是沿邊城市穩(wěn)定的一個重要抓手；另一方面，也應(yīng)注意到，有些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的不穩(wěn)定問題是因為分配不公導(dǎo)致的，因此在加速發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，必須注意效率與公平之間的關(guān)系，避免經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致的社會貧富差距進(jìn)一步拉大，部分民眾產(chǎn)生新的抱怨和不滿情緒。

在生態(tài)領(lǐng)域，邊疆地區(qū)承擔(dān)著保護(hù)國家生態(tài)安全的重要任務(wù)?！瓣懡侵袊鷳B(tài)過渡區(qū)和植被交錯區(qū)，處于農(nóng)牧、林牧、農(nóng)林等復(fù)合交錯帶，具有特殊的生態(tài)稟賦、地理區(qū)位和民俗文化，也是中國目前生態(tài)問題突出、經(jīng)濟(jì)相對落后、人民生活貧困等多項社會問題重疊區(qū)域?！雹隈T琳等：《西部邊疆地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的特點及其應(yīng)對措施》，中國環(huán)境資源法學(xué)研究會：《2013 年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會（年會）論文集》，2013 年。有學(xué)者指出，邊疆生態(tài)是保障國家生態(tài)安全的基礎(chǔ)，邊疆生態(tài)關(guān)乎國家能源安全的實現(xiàn)，邊疆生態(tài)是國家生態(tài)安全的危機源頭，邊疆生態(tài)治理是國家政治安全和社會安全的重要保障。③林麗梅、鄭逸芳：《我國國家安全視閾中的邊疆生態(tài)治理研究》，《探索》2016 年第4 期。習(xí)近平總書記高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)。黨的十九大明確提出加快生態(tài)文明體制改革和建設(shè)美麗中國的目標(biāo)、任務(wù)、舉措。近年來，中國環(huán)保工作的主要政策和制度包括：生態(tài)省建設(shè)、國家生態(tài)建設(shè)示范區(qū)命名，生態(tài)文明建設(shè)試點工作；編制《全國生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)體系》，積極推動生態(tài)示范建設(shè)提檔升級；制定《國家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)管理規(guī)程（試行）》和《國家生態(tài)文明建設(shè)示范縣、市指標(biāo)（試行）》；印發(fā)《全國生態(tài)功能區(qū)劃（修編版）》；制定實施《生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南》；制定《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》；制定《全國自然保護(hù)區(qū)發(fā)展規(guī)劃（2016—2025 年）》。

上述政策和文件多數(shù)涉及沿邊城市，從落實情況看，總體實現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)。但是，從前文敘述也不難看出，沿邊城市還承擔(dān)著重要的發(fā)展任務(wù)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)難免要消耗自然資源，如土地、水體、林木、礦產(chǎn)、能源、生物等，作為能量交換，還可能會造成環(huán)境污染。面對“兩難選擇”，沿邊城市唯有堅守生態(tài)保護(hù)紅線，破除依靠資源粗放發(fā)展的慣性思維，科學(xué)、辯證地認(rèn)識和實踐“綠水青山也是金山銀山”的發(fā)展理念，創(chuàng)造性地發(fā)展綠色生態(tài)經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)，拒絕高能耗、高污染企業(yè)，走創(chuàng)新驅(qū)動的發(fā)展路徑。依靠國家生態(tài)補償、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等政策的支持，加強環(huán)保教育，在社會上形成環(huán)保意識，推廣綠色生活方式。充分利用沿邊地區(qū)內(nèi)外兩種資源，特別是生態(tài)環(huán)境資源，大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)、新興科技產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)等，在綠色產(chǎn)業(yè)科技化、精品化的道路上加速前進(jìn)。同時，積極爭取中央財政加大對生態(tài)效益補償轉(zhuǎn)移支付力度，彌補沿邊城市為生態(tài)保護(hù)犧牲的經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益。此外，還可以考慮采用未來可能全面推廣的國內(nèi)碳交易市場機制。

在人口方面，近年來，中國總體生育率放緩，伴隨著城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)，邊疆地區(qū)人口有大幅度減少的趨勢，特別是常住人口方面，不但總量減少，而且減少的大多是青壯年，由此給邊疆安全、穩(wěn)定造成了極為不利的影響，對邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是重要的制約因素。在吸納人口方面，沿邊城市承擔(dān)著重要職責(zé)，只有通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提升社會公共服務(wù)水平，加強交通、通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，創(chuàng)建宜居環(huán)境等系統(tǒng)工程，才能夠從根本上解決人口外流的問題。同時，著重加強人口素質(zhì)安全、結(jié)構(gòu)安全建設(shè)是深層次解決人口問題的必由之路。

在文化安全方面，邊疆區(qū)域因地緣政治特征而被賦予了國家文化安全與文化戍邊的特殊使命。①劉永剛：《中國邊疆治理中的文化建設(shè)論綱》，《云南行政學(xué)院學(xué)報》2018 年第5 期。總體來看，邊疆地區(qū)在國家文化安全方面，承擔(dān)著三個方面的任務(wù)：一是抵制境外敵對勢力向中國邊疆地區(qū)的文化滲透、宗教干預(yù)，防范由此造成的分裂活動與極端暴力事件；二是筑牢中華民族共同體意識；三是維護(hù)統(tǒng)一多民族國家疆域的完整性。沿邊城市作為守衛(wèi)邊疆的戰(zhàn)略支點，在上述方面均應(yīng)發(fā)揮核心作用。

對于文化滲透和宗教干預(yù)，必須堅決予以抵制和清除，既要扎緊防范的籬笆，也要通過正確的國家觀、文化觀、價值觀的培育和樹立，形成思維反饋、產(chǎn)生思想共鳴，從而從源頭上自覺抵制各種錯誤觀念和思潮。同時，還應(yīng)看到，不同的沿邊城市所面對的外來文化滲透不同，有的比較明顯，對抗性強，易于引起重視，盡管破壞性較大，但是防范應(yīng)對也相對易于操作；有的則具有較大隱蔽性，滲透性更強，帶來的負(fù)面影響要經(jīng)過一段時間累積才會彰顯出來。這就要求沿邊城市治理者對各種外來文化、思潮保持高度警惕，加強信息追蹤、收集和研判，隨時掌握最新動態(tài)，并做出恰當(dāng)?shù)姆磻?yīng)。

在筑牢中華民族共同體意識方面，2019 年9月27 日，習(xí)近平總書記出席全國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會并發(fā)表重要講話，為創(chuàng)新推進(jìn)新時代民族工作提供了根本遵循。該講話指出，堅定“四個自信”，把握“中華民族一家親、同心共筑中國夢”這一新時代民族工作創(chuàng)新推進(jìn)的鮮明特征；以九個堅持概括新中國70 年民族工作經(jīng)驗；把握歷史規(guī)律，增強鑄牢中華民族共同體意識的自信自覺；直面機遇和挑戰(zhàn)，把新時代民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)作為基礎(chǔ)性事業(yè)抓緊抓好；明確目標(biāo)任務(wù)，推動中華民族走向包容性更強、凝聚力更大的命運共同體。②《習(xí)近平：在全國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會上的講話》，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-09/27/c_1125049000.htm.

沿邊城市開展民族工作，應(yīng)牢牢把握、深入領(lǐng)會總書記上述講話精神，提高政治站位，真正把做好民族團(tuán)結(jié)工作作為頭等大事來抓。既要落實國家統(tǒng)一制定的民族政策、民族歷史教育方案，也要結(jié)合本地實際，編寫與本地區(qū)民族問題直接相關(guān)的知識讀本，列入公職人員培訓(xùn)、社區(qū)宣講和學(xué)校公民教育課程體系。

在維護(hù)統(tǒng)一多民族國家疆域完整性方面，重點是加強國民教育和領(lǐng)土教育。沿邊城市站在維護(hù)國家統(tǒng)一的第一線，負(fù)有為國戍邊的重要職責(zé)，這就要求沿邊城市民眾深入了解中國統(tǒng)一多民族國家形成的歷史，特別是了解本地區(qū)融入統(tǒng)一中國的歷史進(jìn)程，培養(yǎng)熱愛家鄉(xiāng)、守護(hù)家鄉(xiāng)、建設(shè)家鄉(xiāng)的情感；同時，還要堅決抵制各種錯誤認(rèn)識。從具體操作層面看，除一般性的宣傳教育外，向市民普及統(tǒng)一多民族國家認(rèn)識的一個重要抓手是歷史博物館建設(shè)。

習(xí)近平總書記在《致國際博物館高級別論壇賀信》中指出：“博物館是保護(hù)和傳承人類文明的重要殿堂，是連接過去、現(xiàn)在、未來的橋梁，在促進(jìn)世界文明交流互鑒方面具有特殊作用。中國博物館事業(yè)已有100 多年歷史……中國各類博物館不僅是中國歷史的保存者和記錄者，也是當(dāng)代中國人民為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢而奮斗的見證者和參與者。”①《習(xí)近平主席致國際博物館高級別論壇賀信》，《中國博物館通訊》2016 年第11 期。2017 年4 月，習(xí)總書記在廣西考察工作時，再次談到博物館的重要作用：“中華民族歷史悠久，中華文明源遠(yuǎn)流長，中華文化博大精深，一個博物館就是一所大學(xué)校。博物館建設(shè)要注重特色。向海之路是一個國家發(fā)展的重要途徑，這里圍繞古代海上絲綢之路陳列的文物都是歷史、是文化。要讓文物說話，讓歷史說話，讓文化說話。”②《學(xué)習(xí)他——一個博物館就是一所大學(xué)?！罚琱ttp://news.cctv.com/2017/05/18/ARTIBKnITrvL6oWP66xCJ6ew170518.shtml.

近年來，沿邊各城市大多建立起自己的博物館，并且形成了一定的展出規(guī)模。但是，仍然存在博物館未能普遍建立、館舍建設(shè)滯后、展品數(shù)量不足、真品較少、內(nèi)容解說不夠嚴(yán)謹(jǐn)?shù)葐栴}。加強城市歷史博物館軟硬件建設(shè)，是當(dāng)前沿邊各城市做好統(tǒng)一多民族國家歷史敘述，承擔(dān)起維護(hù)國家領(lǐng)土安全重任的關(guān)鍵性問題之一。

四、從服務(wù)周邊命運共同體構(gòu)建的視角加強沿邊城市建設(shè)與管理

2013 年10 月，習(xí)近平總書記在周邊外交工作座談會上強調(diào)，要謀大勢、講戰(zhàn)略、重運籌，把周邊外交工作做得更好，為此提出了“命運共同體”等外交新理念。③《習(xí)近平：讓命運共同體意識在周邊國家落地生根》，http://www.xinhuanet.com//politics/2013-10/25/c_117878944.htm.中共十九大報告明確提出，堅持和平發(fā)展道路，推動構(gòu)建人類命運共同體。人類命運共同體理念是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。

沿邊城市作為對外開放的窗口和橋梁，與周邊國家密切連接，成為踐行周邊命運共同體理念的排頭兵。為完成此項職責(zé)，應(yīng)在以下方面提升治理能力。

（一）加強人文城市建設(shè)

要在中外之間架設(shè)起開放的窗口和友誼的橋梁，必須加強沿邊城市的“人文”建設(shè)。人文城市建設(shè)注重歷史文化底蘊的生態(tài)性構(gòu)建，以人文化、人性化、自然化、情調(diào)化、生活藝術(shù)化為城市顯性形態(tài)，其基本特征包括：

其一，人文城市強調(diào)歷史底蘊的挖掘和展示，包括歷史遺跡保護(hù)，老建筑的修復(fù)和沿用，歷史符號、象征在城市建設(shè)中的使用等，從而使城市歷史文脈得以延續(xù)。有些沿邊城市曾經(jīng)只注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對城市歷史建筑、街區(qū)有過較為嚴(yán)重的破壞。在與周邊國家抵邊城市比較中不難發(fā)現(xiàn)，中方城市在現(xiàn)代化方面優(yōu)勢明顯，但是歷史底蘊明顯不足。由于缺乏深邃歷史帶來的文化吸引力，難以讓入境游客產(chǎn)生親切感，進(jìn)而妨礙跨文化認(rèn)同的構(gòu)建。

其二，人文城市要彰顯人文關(guān)懷，革除現(xiàn)代化給城市帶來的弊端。城市的發(fā)展，不應(yīng)一味追求經(jīng)濟(jì)增長，造成環(huán)境污染、資源緊張、生活成本高企、安全感缺失。緊張、失衡、無序的城市生活難以讓人產(chǎn)生共鳴。

其三，人文城市要突出個性化。結(jié)合獨特自然、人文優(yōu)勢打造個性化城市面貌，避免千城一面造成的平庸無趣。

其四，人文城市要有藝術(shù)性。從藝術(shù)展館，到公共建筑、街區(qū)的藝術(shù)設(shè)計，在與城市的歷史文脈、個性魅力交相輝映中，傳遞出一座城市獨有的文化特質(zhì)和精神風(fēng)貌。

其五，一座城市的人文建設(shè)，還可以與大學(xué)相結(jié)合。由于沿邊城市發(fā)展起步較晚，絕大部分并無高等學(xué)校，這也是造成城市人文氣息缺乏的重要原因之一。隨著沿邊城市交通、通信基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善，對外聯(lián)絡(luò)的日益便捷，經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展進(jìn)入一個新階段，完全有能力建設(shè)大學(xué)城，承接中心城市大學(xué)新校區(qū)，或者采取聯(lián)合辦學(xué)等方式開展職業(yè)教育。當(dāng)然，從目前一些沿邊城市高等教育辦學(xué)情況看，仍存在較多不盡如人意之處，特別是沒有解決好辦學(xué)特色、人才培養(yǎng)與社會需求關(guān)系等問題。這也是沿邊城市治理能力現(xiàn)代化水平提升過程中需要重點解決的一個問題。

（二）加強進(jìn)出境人員服務(wù)與管理

人員流動是實現(xiàn)交流互鑒，促進(jìn)民心相通，進(jìn)而推動人類命運共同體構(gòu)建的重要渠道。沿邊城市是跨境人員流動的重要交換站和目的地，通過加強進(jìn)出境人員服務(wù)與管理，消除隱患、厚植民意，鞏固世代睦鄰友好。

其一是人員短期出境，包括海外勞務(wù)商務(wù)活動、出境旅游等。在沿邊城市，隨著“一帶一路”建設(shè)的推進(jìn)，短期出境手續(xù)便利化，上述出境人員日益增多。此類出境人員構(gòu)成較為復(fù)雜，層次各異，沿邊城市應(yīng)加強相關(guān)管理，避免出現(xiàn)非法出境情況；特別是對出境人員加強行前教育，遵守國外法律、法規(guī)，維護(hù)國人形象。

其二是國外人員短期入境，同樣包括外國人來華勞務(wù)商務(wù)活動、入境旅游等。隨著中國經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展，改革開放的不斷深入，特別是在“一帶一路”建設(shè)影響下，跨境商務(wù)、務(wù)工活動不斷增加，沿邊城市出現(xiàn)一定數(shù)量入境居住人口。由于這部分入境人員來華時間差異大、成分相對復(fù)雜、來華目的各異，因此對這部分人員的管理是一項重要的治理任務(wù)。

其三是跨境旅游。隨著沿邊城市深度開發(fā)，利用內(nèi)外自然、人文兩種資源，開發(fā)跨境旅游產(chǎn)品成為新的旅游產(chǎn)業(yè)增長點，有的沿邊城市還開發(fā)了跨境自駕游產(chǎn)品。對跨境旅游帶來的人員流動隨意性增強的問題，沿邊城市應(yīng)制定更為合理的管控措施，通過積極引導(dǎo)，不斷加強雙邊聯(lián)系，形成良性交流、互動交融的局面。

其四是國外留學(xué)生。沿邊城市通過發(fā)展高等教育，接收國外留學(xué)生在中國長期生活、學(xué)習(xí)，使其對中國文化傳統(tǒng)、社會理念有深入的理解和認(rèn)同，對中國經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展有全方位的接觸和感受。未來國外留學(xué)生返回本國后，這種影響會潛移默化到其日常生活之中，使其成為兩國友誼的使者。

（三）跨境人文交流

由于歷史原因，中國沿邊地區(qū)往往與周邊國家毗鄰地區(qū)具有一定的歷史、文化聯(lián)系，如跨境民族、相同風(fēng)俗以及一些長期延續(xù)的文化交流活動等。今天，隨著中國沿邊開放的深化，這些歷史、文化基礎(chǔ)以及由此衍生的聯(lián)誼活動對于進(jìn)一步加強雙方友誼，推動跨境旅游和雙邊經(jīng)貿(mào)合作都具有重要意義，需要沿邊城市進(jìn)一步推動。此外，還可以融入時代發(fā)展的新特色，創(chuàng)新交流方式，如人文論壇、跨境教育合作、藝術(shù)交流、體育賽事等。

（四）跨境企業(yè)合作

隨著沿邊城市對內(nèi)外兩種資源的綜合利用，企業(yè)引進(jìn)來、走出去成為常態(tài)，尤其是中國企業(yè)的境外經(jīng)營活動產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會影響較大。沿邊城市管理者應(yīng)加大對這方面的形勢研判，加快相關(guān)政策制定和管理制度出臺。一方面要充分遵守兩國間簽署的各項合作協(xié)定，在此基礎(chǔ)上，加快與對方的對等談判，制定省、市層面的協(xié)定，為企業(yè)海外經(jīng)營保駕護(hù)航；另一方面，也要充分遵守所在國的法律法規(guī)，在互利互惠、合作共贏的前提下，穩(wěn)步推進(jìn)走出去企業(yè)健康發(fā)展。

五、結(jié) 語

沿邊城市發(fā)展離不開黨中央、國務(wù)院推進(jìn)沿邊開發(fā)開放的重大戰(zhàn)略思想和決策部署的支持、帶動，同時，沿邊城市又承載著國家的多重需求，只有深入學(xué)習(xí)、準(zhǔn)確把握各項戰(zhàn)略思想和決策部署，全面落實各項方針政策、制度措施，并因地制宜，創(chuàng)造性地提出適合本地區(qū)實際的發(fā)展目標(biāo)、實施路徑，才能夠不斷取得發(fā)展成績，并實現(xiàn)維護(hù)國家外交安全、領(lǐng)土安全、生態(tài)安全、文化安全的戰(zhàn)略目標(biāo)。