■編譯／秦靖沂

譯者單位：人社部信息中心

從過去30 年全球趨勢(shì)來看，持續(xù)深度貧困、日益嚴(yán)重的不平等以及缺乏收入保障，會(huì)破壞公共部門公信力，削弱社會(huì)凝聚力。新冠疫情蔓延進(jìn)一步讓國(guó)際社會(huì)認(rèn)識(shí)到，需加快社會(huì)保障體系建設(shè)，至少確保向所有人提供基本水平的社會(huì)保障。

疫情前已被削弱的社會(huì)契約

日益嚴(yán)重的不平等破壞了社會(huì)契約。疫情發(fā)生前，各國(guó)面臨的挑戰(zhàn)在于：如何使本已脆弱的社會(huì)契約適應(yīng)不斷變化的世界。貿(mào)易和金融全球化、經(jīng)濟(jì)金融化、技術(shù)變革、新業(yè)態(tài)和非正規(guī)就業(yè)的普遍性、惡劣的工作條件等因素，加上較低的所得稅累進(jìn)率、碎片化的社會(huì)保障措施和薄弱的勞動(dòng)力市場(chǎng)制度，都導(dǎo)致不平等水平不斷加劇、收入缺乏保障。目前，超過60%的就業(yè)人口為非正規(guī)就業(yè)，其中多數(shù)人生活條件艱苦，缺乏社會(huì)保障。在家庭、勞動(dòng)力市場(chǎng)和護(hù)理工作方面，兩性不平等現(xiàn)象依然存在。種種不平等現(xiàn)象，減少了人們獲得高質(zhì)量醫(yī)療、教育和技能的機(jī)會(huì)，削弱了抵御不可預(yù)見風(fēng)險(xiǎn)的能力。

社會(huì)保障緩解不平等和減少貧困，對(duì)于完善社會(huì)契約至關(guān)重要。從歷史上看，注重平等社會(huì)政策，實(shí)行全面、普遍和“去商品化”社會(huì)保障制度的國(guó)家，往往比其他國(guó)家收入不平等程度更低和社會(huì)凝聚力更高。因此，稅收和社會(huì)轉(zhuǎn)移支付的綜合效應(yīng)對(duì)于實(shí)現(xiàn)更公平的收入分配至關(guān)重要。例如，2001 至2011年，由于“家庭轉(zhuǎn)移”等計(jì)劃，巴西的不平等程度下降13%。除了收入分配方面，社會(huì)保障還對(duì)社會(huì)關(guān)系產(chǎn)生積極影響，加強(qiáng)信任互惠，促進(jìn)平等。

20 世紀(jì)90 年代南半球國(guó)家的“社會(huì)轉(zhuǎn)向”尚不足以建立強(qiáng)有力的社會(huì)契約。危機(jī)有時(shí)會(huì)引發(fā)漸進(jìn)的社會(huì)變革。二戰(zhàn)后歐洲福利國(guó)家的建立就是典型的例子。此時(shí)，社會(huì)保障制度以前所未有的速度發(fā)展，在福利資本主義的“黃金時(shí)代”增強(qiáng)了社會(huì)凝聚力。然而，上世紀(jì)90 年代末期，多數(shù)國(guó)家逐漸轉(zhuǎn)向社會(huì)政策的私有化和自由化。20 世紀(jì)末，人們開始更加關(guān)注貧窮和不平等問題，導(dǎo)致新一輪的“社會(huì)轉(zhuǎn)向”。然而，這種轉(zhuǎn)變并沒有帶來宏觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策的相應(yīng)轉(zhuǎn)變。相反，現(xiàn)行的社會(huì)政策往往治標(biāo)不治本，忽視了與不發(fā)達(dá)和普遍貧困緊密關(guān)聯(lián)的結(jié)構(gòu)性、系統(tǒng)性缺陷。許多發(fā)展中國(guó)家沒有建立普遍全面的社會(huì)保障制度，而是追求有限的“安全網(wǎng)”。

2008 年全球金融危機(jī)以來的財(cái)政緊縮政策，使許多國(guó)家應(yīng)對(duì)疫情危機(jī)準(zhǔn)備不足。近幾十年來，周期性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)削弱了社會(huì)契約。應(yīng)對(duì)2008 年全球金融危機(jī)的政策就是很好的例子。中國(guó)、越南等國(guó)在加強(qiáng)社會(huì)保障體系方面大量投入，提升了應(yīng)對(duì)危機(jī)的適應(yīng)力，因此能更好地應(yīng)對(duì)本次疫情。然而，許多國(guó)家在經(jīng)歷了2008 至2009 年短暫的財(cái)政規(guī)模擴(kuò)張后，采取了緊縮政策，約四分之一的發(fā)展中國(guó)家的財(cái)政支出降至金融危機(jī)前水平以下。這與各國(guó)對(duì)建立普遍社會(huì)保障制度的政治承諾背道而馳。

應(yīng)對(duì)疫情的社會(huì)保障措施能否修復(fù)社會(huì)契約

社會(huì)保障制度是應(yīng)對(duì)全球流行病和嚴(yán)重危機(jī)的協(xié)調(diào)政策中不可或缺的部分。作為危機(jī)應(yīng)對(duì)措施，如果社會(huì)保障僅針對(duì)有限人群，并且附帶嚴(yán)格的監(jiān)測(cè)條件，是不可行的，特別是對(duì)于非正規(guī)就業(yè)者。有必要快速?gòu)浐喜罹?，建立全面的社?huì)保障制度，擴(kuò)大覆蓋規(guī)模。這一舉措有助于減少貧困和降低收入風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)社會(huì)凝聚力。然而，目前為應(yīng)對(duì)疫情實(shí)施的大多數(shù)社會(huì)保障措施都是臨時(shí)性的，因?yàn)橐咔槿栽诼?，而且有可能持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)。各國(guó)可能不得不延長(zhǎng)、擴(kuò)大、增加或引入新的福利，以保護(hù)本國(guó)人口的健康和收入穩(wěn)定。

總體來看，疫情將社會(huì)保障制度推向了一個(gè)重要關(guān)頭。推行全面社會(huì)保障戰(zhàn)略，將采取的臨時(shí)性社會(huì)保障措施擴(kuò)大化、制度化，同時(shí)在制度設(shè)計(jì)和問責(zé)方面建立參與機(jī)制，是否會(huì)成為各國(guó)政府的選擇，仍然不得而知。但不可否認(rèn)的是，這種方式可以建立公眾對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)的信任，重振社會(huì)契約。即便如此，各國(guó)也可能會(huì)推行最低社會(huì)保障戰(zhàn)略，將社會(huì)保障制度作為權(quán)宜之計(jì)，限制在最低限度的“安全網(wǎng)”之內(nèi)，留下巨大的保障缺口。

經(jīng)歷疫情危機(jī)表明，全面社會(huì)保障戰(zhàn)略是可能的。這場(chǎng)危機(jī)表明，國(guó)家有能力代表所有公民的利益行事，可以有效履行職責(zé)。

為應(yīng)對(duì)疫情，需要采用覆蓋面更為廣泛的政策。比如，只有普及性的醫(yī)療保障制度，才能保證民眾獲得醫(yī)療服務(wù)，并有效遏制病毒傳播。此外，覆蓋范圍有限、服務(wù)方式不完善的收入支持計(jì)劃，在大部分人口易受傷害和行政能力受限的情況下，顯然是不合適的。一種審慎的做法是，在疫情期間停止對(duì)福利待遇設(shè)置“門檻”。

還有一些跡象表明，疫情進(jìn)一步轉(zhuǎn)變了國(guó)際金融機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)保障政策的觀點(diǎn)，逐漸傾向于普遍的社會(huì)保障政策。這一轉(zhuǎn)變的標(biāo)志是，世界銀行為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，參與了全球普遍社會(huì)保障伙伴關(guān)系。國(guó)際貨幣基金組織也發(fā)布了關(guān)于保障社會(huì)支出的指導(dǎo)意見。世界銀行提出了“普遍享有醫(yī)療保險(xiǎn)和收入保障”的優(yōu)點(diǎn)，以及制度需要延伸至“目前未觸及的中間階層”，即那些尚未被社會(huì)保險(xiǎn)或社會(huì)援助所覆蓋的人。國(guó)際貨幣基金組織已經(jīng)認(rèn)識(shí)到普遍性社會(huì)保障政策對(duì)于應(yīng)對(duì)疫情危機(jī)的重要性，至少在短期內(nèi)是這樣。

可以觀察到的還有對(duì)社會(huì)保障重要作用的重新評(píng)估，包括建立更普遍的再分配手段，修復(fù)社會(huì)契約。政府和公眾重新認(rèn)識(shí)到社會(huì)保障的重要性，強(qiáng)調(diào)應(yīng)為所有人的一生提供充分的社會(huì)保障，以便管理勞動(dòng)力市場(chǎng)和生命周期風(fēng)險(xiǎn)，以及應(yīng)對(duì)流行病等沖擊。

在危機(jī)期間，人們對(duì)全民基本收入作為緊急穩(wěn)定措施的興趣日增。人們希望重塑社會(huì)契約，使收入保障成為契約的基石。國(guó)際勞工組織2012 年《關(guān)于國(guó)家社會(huì)保護(hù)底限的建議書》中所體現(xiàn)的原則提供了有用的工具，確保社會(huì)保障政策以個(gè)人權(quán)益為基礎(chǔ)，遵循國(guó)際社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)，而不僅是提供一個(gè)覆蓋范圍有限的“安全網(wǎng)”。

政策趨勢(shì)表明，最低社會(huì)保障戰(zhàn)略也是可能的。目前對(duì)低收入國(guó)家的財(cái)政承諾和實(shí)際資助嚴(yán)重不足。國(guó)際金融機(jī)構(gòu)和發(fā)展伙伴宣布了各種金融一攬子計(jì)劃，以幫助中低收入國(guó)家應(yīng)對(duì)危機(jī)，截至2020 年6 月1 日，總額達(dá)1.3 萬(wàn)億美元。然而，認(rèn)捐總額中只有少部分得到有效核準(zhǔn)和分配，用于在社會(huì)保障和衛(wèi)生領(lǐng)域資助各國(guó)。目前面對(duì)疫情的應(yīng)對(duì)措施達(dá)到了微妙的平衡，如果不繼續(xù)支持社會(huì)保障支出和延長(zhǎng)緊急措施，許多國(guó)家的福利待遇可能面臨“懸崖式下跌”的情況，即緊急社會(huì)保障支持在危機(jī)結(jié)束之前過早或突然結(jié)束。

這將使許多人失去收入保障，并對(duì)社會(huì)凝聚力和社會(huì)契約產(chǎn)生負(fù)面影響。例如，美國(guó)提供的每周額外600 美元緊急失業(yè)救濟(jì)金為2500 萬(wàn)美國(guó)公民提供了重要的收入支持，但這項(xiàng)福利于2020 年7 月31 日結(jié)束。8 月12 日，總統(tǒng)行政命令實(shí)施了一項(xiàng)新措施，待遇調(diào)整為每周400 美元，支付給人數(shù)較少的受助者。總體而言，當(dāng)年8 月份的聯(lián)邦失業(yè)救濟(jì)支出比7 月份下降了近一半。更廣泛而言，國(guó)際勞工組織的分析表明，社會(huì)保障收縮措施已經(jīng)在不同國(guó)家發(fā)生，不論國(guó)家收入水平如何。

從疫情危機(jī)中復(fù)蘇

加快實(shí)現(xiàn)普遍社會(huì)保障。以保護(hù)個(gè)人權(quán)益和達(dá)到國(guó)際社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)、以國(guó)家作為個(gè)人權(quán)益的保障者，對(duì)于建設(shè)國(guó)家社會(huì)保障體系至關(guān)重要。同時(shí)，要協(xié)調(diào)社會(huì)保障、衛(wèi)生和就業(yè)政策，包括促進(jìn)就業(yè)和積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策，支持和幫助經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。疫情危機(jī)證實(shí)，民眾對(duì)社會(huì)保障的需求是普遍的，對(duì)于建立普遍社會(huì)保障制度的訴求已形成共識(shí)。亟需加快步伐，將社會(huì)保障擴(kuò)大到那些尚未覆蓋和保障不足的人，包括非正規(guī)就業(yè)者、自營(yíng)職業(yè)者、新業(yè)態(tài)從業(yè)者及其家屬。將社會(huì)保障制度納入國(guó)家立法，克服臨時(shí)和零散措施的局限性，確保制度包容性和可持續(xù)性。

在危機(jī)中和危機(jī)后為社會(huì)保障提供可持續(xù)、水平合理的財(cái)政支持。各國(guó)必須在當(dāng)前健康危機(jī)消除時(shí)，維持社會(huì)保障措施和社會(huì)支出水平，保護(hù)人民的健康和收入。合理融資還意味著必須以漸進(jìn)方式提高收入。此外，由于危機(jī)應(yīng)對(duì)措施包括暫時(shí)中止或減少社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)，因此必須采取適當(dāng)措施，確保社會(huì)保障制度的財(cái)政可持續(xù)性，以及福利待遇的充分性。

為未來危機(jī)做好準(zhǔn)備。社會(huì)保障制度必須做好充分準(zhǔn)備以應(yīng)對(duì)危機(jī)，這需要不斷投資，擴(kuò)大普遍社會(huì)保障制度的覆蓋面和保障充分性。目前，許多國(guó)家的社會(huì)保障制度都存在覆蓋面嚴(yán)重不足問題。各國(guó)政府應(yīng)與社會(huì)伙伴和其他利益相關(guān)者一道，完善社會(huì)保障體系，充分發(fā)揮其在必要時(shí)保護(hù)全體國(guó)民的作用。普遍全面的社會(huì)保障體系的相對(duì)優(yōu)勢(shì)在于能夠自動(dòng)啟動(dòng)，保護(hù)所有受沖擊影響的人，并足夠靈活，可以在需要時(shí)調(diào)整。在發(fā)生原因復(fù)雜、快速惡化和不可預(yù)測(cè)的危機(jī)時(shí)，通用方法比狹義方法更為有效。（文獻(xiàn)來自《國(guó)際社會(huì)保障評(píng)論》Shahra Razavi,Christina Behrendt,Mira Bierbaum,Ian Orton and Lou Tessier，“Reinvigorating the social contract and strengthening social cohesion:Social protection responses to COVID‐19”）■