吳 飛

（宿松縣自然資源和規(guī)劃局，安徽 安慶 246500）

1 生態(tài)文明和國土空間規(guī)劃的內(nèi)涵

作為稀缺的自然資源，土地是人類賴以生存和發(fā)展的根本，同時也是最重要的生產(chǎn)資源。隨著社會的不斷發(fā)展，人地矛盾愈加突出，隨之也帶來了嚴(yán)峻的環(huán)境問題。人口的增長，城鎮(zhèn)化的不斷深化，造成了社會各行業(yè)用地矛盾的突出，土地質(zhì)量的下降，生態(tài)環(huán)境的惡化，這與我國可持續(xù)發(fā)展的理念相悖。如何實現(xiàn)土地資源、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和諧發(fā)展，成為現(xiàn)階段國土空間規(guī)劃的重要任務(wù)。作為人類文明發(fā)展的一個新階段，生態(tài)文明是工業(yè)文明之后的新文明形態(tài)。生態(tài)文明要求遵循“人－自然－社會”三者和諧發(fā)展的客觀規(guī)律，加大生態(tài)文明建設(shè)，要正確處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，始終堅守樹立保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力的理念，始終堅持改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的目標(biāo)。在聚焦發(fā)展的同時，關(guān)注生態(tài)環(huán)境，充分發(fā)揮生態(tài)價值與作用，走綠色可持續(xù)發(fā)展之路。

伴隨社會經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，國土空間規(guī)劃備受關(guān)注。自中共中央國務(wù)院于2019年5月23日《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下稱若干意見）正式公布以后，標(biāo)志著我國國土空間規(guī)劃體系的頂層設(shè)計已基本形成。說明當(dāng)前我國空間發(fā)展和空間治理進(jìn)入了生態(tài)文明新時代、規(guī)劃體制改革進(jìn)入了建立空間規(guī)劃體系的新時期、國土空間規(guī)劃體系建立進(jìn)入了落地實施的新階段，也意味著一個時代的落幕，一個紀(jì)元的開始，舊格局已經(jīng)打破，新體系亟待重構(gòu)。作為一項重構(gòu)性的工作，目前已經(jīng)明確了國土空間規(guī)劃頂層設(shè)計和政策指引，正在逐步完善體系構(gòu)建，要想做好此項工作，就必須擺正態(tài)度、正確認(rèn)識，將生態(tài)文明理念納入國土空間規(guī)劃全過程當(dāng)中，體現(xiàn)到規(guī)劃編制、項目審批、工程建設(shè)等各個方面，讓生態(tài)文明成為國土空間規(guī)劃的價值追求和土地管理事業(yè)發(fā)展的鮮明標(biāo)識。

2 生態(tài)理念視角下國土空間規(guī)劃策略

1）樹立正確的國土空間規(guī)劃理念。新時代國土空間規(guī)劃理念已由增量時代的物質(zhì)規(guī)劃向存量時代的品質(zhì)規(guī)劃轉(zhuǎn)型。過去空間規(guī)劃更加側(cè)重規(guī)模、保發(fā)展，而進(jìn)入生態(tài)文明新時代，國土空間規(guī)劃要做到保護(hù)與發(fā)展協(xié)調(diào)統(tǒng)一。對此，編制工作者應(yīng)轉(zhuǎn)變過去傳統(tǒng)的擴(kuò)張型規(guī)劃思維，摸清底圖底數(shù)，加強對現(xiàn)有土地、森林、海域等資源的保護(hù)和利用，不斷提升其價值；強化“山水林田湖草”生命共同體的整體系統(tǒng)觀以及底線思維，推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式；注重以人為中心，增強空間和資源的生態(tài)化、品質(zhì)化、社區(qū)化，塑造以人為本的高品質(zhì)國土空間；轉(zhuǎn)變空間資源粗放利用模式，體現(xiàn)存量優(yōu)先、精明增長、精準(zhǔn)配置、分類施策，提高資源利用質(zhì)量和效率，推動高質(zhì)量發(fā)展。

2）實現(xiàn)國土空間規(guī)劃思維和方法創(chuàng)新。在生態(tài)文明新時代的背景下，若要改變規(guī)劃方法，先要改變傳統(tǒng)的思維模式。首先，編制工作者應(yīng)轉(zhuǎn)變原來的單一、不系統(tǒng)的規(guī)劃思維模式，采用全面的、系統(tǒng)的、戰(zhàn)略的、有底線的思維模式。在綜合分析全域空間、“山水林田湖草”全要素、人口、經(jīng)濟(jì)等方面基礎(chǔ)上，結(jié)合實際需求和未來發(fā)展戰(zhàn)略，對其進(jìn)行科學(xué)合理、高效的創(chuàng)新、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)規(guī)劃，在守住其資產(chǎn)底線的同時，還應(yīng)盡可能地促進(jìn)資產(chǎn)價值的有效提升，以激活地區(qū)發(fā)展活力。其次，應(yīng)改變規(guī)劃方法。以往國土空間規(guī)劃編制工作者主要采用的是統(tǒng)計型、圖形型的方式方法，例如點－線－群、核－軸－帶等。對此，編制工作者應(yīng)在遵循生態(tài)理念要求下打破這種模式，采用網(wǎng)絡(luò)化方式，將以品質(zhì)以及效率為主導(dǎo)，更好地協(xié)調(diào)好國土空間開發(fā)利用的關(guān)系和秩序。

3）明確社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對規(guī)劃的要求。近年來，我國正面臨經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，由粗放型的增長模式向著集約型增長模式轉(zhuǎn)變，由速度型的增長模式向著質(zhì)量效益型的增長模式轉(zhuǎn)變。由此可以看出，我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然朝著高質(zhì)量的方向發(fā)展。這就對國土空間規(guī)劃提出了更高的要求，要求必須對自然資源進(jìn)行高效、集約利用。社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展給人們生活帶來了改變，人們不滿足于物質(zhì)財富需求，對精神財富也有了更高的追求，因此，應(yīng)通過國土空間的合理規(guī)劃為人們創(chuàng)造良好自然生態(tài)環(huán)境條件，滿足人們對美好生活的需求。除此以外，針對目前區(qū)域發(fā)展不平衡以及不充分的問題，還需要通過國土空間規(guī)劃調(diào)整區(qū)域發(fā)展格局，對各區(qū)域發(fā)展的情況進(jìn)行優(yōu)勢對比，由先進(jìn)城市帶領(lǐng)城鄉(xiāng)共同發(fā)展，并不斷優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，促進(jìn)國土資源能夠在更大范圍內(nèi)進(jìn)行流動和配置，進(jìn)一步提高對國土空間資源的利用率。

4）實現(xiàn)國土空間規(guī)劃配置優(yōu)化。第一，要堅持戰(zhàn)略引領(lǐng)。積極響應(yīng)國家、地方重大戰(zhàn)略要求，聚焦區(qū)域發(fā)展重點和核心問題，開展國土空間規(guī)劃工作，對經(jīng)濟(jì)開發(fā)、生態(tài)建設(shè)、公服設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施等各類要素進(jìn)行優(yōu)化配置，優(yōu)化各類空間布局，促進(jìn)各區(qū)域發(fā)展的同時，加強生態(tài)文明建設(shè)，創(chuàng)造高品質(zhì)生活。第二，加強趨勢影響的分析和預(yù)判。對歷年的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口、交通、城鎮(zhèn)化等進(jìn)行變化趨勢分析，識別規(guī)律和問題并分析原因，在此基礎(chǔ)上，通過各類方法科學(xué)預(yù)測資源需求量以及空間格局演變，為合理優(yōu)化配置國土空間布局和要素提供支撐。第三，統(tǒng)籌優(yōu)化空間格局。把握區(qū)域國土空間開發(fā)演變歷史特征和規(guī)律，綜合分析自然地理格局、人口分布與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的空間匹配關(guān)系，并圍繞發(fā)展定位目標(biāo)，重塑“山水林田湖草”生命共同體，統(tǒng)籌優(yōu)化生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等各類空間格局，形成人與自然和諧發(fā)展的、主體功能突出的“開發(fā)－保護(hù)”格局，以引導(dǎo)合理開發(fā)，注重布局與功能匹配。

5）健全國土空間規(guī)劃政策體系。第一，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策。目前，我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策主要是在縣域范圍內(nèi)進(jìn)行，只有少數(shù)試點地區(qū)開放了區(qū)域，這大大限制了土地整治工作的開展。對此，建議突破地域局限，先拓展至緊密都市圈，然后再逐漸擴(kuò)大區(qū)域，以促進(jìn)區(qū)域間布局優(yōu)化。第二，完善城市用地管控相關(guān)政策。從城市經(jīng)營性用地管控現(xiàn)狀來看，還存在缺乏靈活性問題，對此建議在管理不同屬性的城市用地時遵循差異性要求，采取靈活的管控措施。如對于公益性用地，應(yīng)充分發(fā)揮政府嚴(yán)格管控的作用，避免隨意更改土地性質(zhì)和使用功能；對于經(jīng)營性用地，應(yīng)采取彈性管控措施，促進(jìn)土地資源的流動。第三，完善城市土地管理相關(guān)政策。城市土地與農(nóng)村土地相比，在用途上復(fù)合性更強，功能上也呈現(xiàn)多樣化的特點。對此，建議加強城市土地復(fù)合用途的管理，提出具體的要求，并對城市土地復(fù)合用途統(tǒng)計和轉(zhuǎn)化進(jìn)行引導(dǎo)和約束。

3 結(jié)束語

綜上所述，生態(tài)文明建設(shè)是從生態(tài)文明的高度來提升對資源的節(jié)約程度，同時提高對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)力度，從而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)增長方式與消費模式之間的協(xié)調(diào)增長。因此，國土空間規(guī)劃建設(shè)必然會要求國土空間規(guī)劃體系能夠隨時代的發(fā)展變化而不斷變化。國土空間規(guī)劃必須以生態(tài)文明為視角，提倡國土空間規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境之間相適應(yīng)，只有這樣才能夠促進(jìn)國土空間規(guī)劃的創(chuàng)新和發(fā)展。