■ 趙淑芹

宅基地改革的核心是通過市場化方式保護農(nóng)民利益，讓農(nóng)民更多分享城市化紅利。新世紀以來，農(nóng)村人口減少2.54 億人，農(nóng)村居民點用地（宅基地和街巷用地）反而增加，宅基地面積呈“倒掛”趨勢。受功能單一、缺乏自主權(quán)、管控政策等因素影響，大面積存量宅基地閑置，成為巨大的沉淀資產(chǎn)。為提高資源配置效率，盤活閑置宅基地，提出如下依次遞進的3 種管理模式。

一、在傳統(tǒng)村莊實行城鄉(xiāng)地政統(tǒng)籌，分類管理

對宅基地實行“雙軌制”。將農(nóng)戶現(xiàn)有的宅基地按照面積分為標準內(nèi)（戶均面積標準）和標準外（超出標準部分）兩類，實行分類管理。標準內(nèi)按照宅基地管理，標準外按照混合用地管理。對標準外按照集體經(jīng)營性建設(shè)用地管理，執(zhí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤和集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策，其可用作宅基地、經(jīng)營性建設(shè)用地和集體公共建設(shè)用地（特別是生態(tài)用地）。以此建立宅基地、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、農(nóng)村集體公共建設(shè)用地（特別是生態(tài)用地）間的轉(zhuǎn)用通道。鼓勵“在村有宅，離村有償退出或與村集體合作”的行為。對于在城鎮(zhèn)獲得社保并有穩(wěn)定工作的農(nóng)戶，鼓勵逐步實現(xiàn)宅基地的有償退出，其退出的宅基地或轉(zhuǎn)給新申請人、或退還集體組織，或者與集體組織合作，推動閑置宅基地活化利用。這類管理模式有利于擴大城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤范圍，為宅基地提供流轉(zhuǎn)渠道，擴大了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地的來源，為資本下鄉(xiāng)與土地要素結(jié)合提供了平臺，還為農(nóng)民增收和宅基地增值提供了渠道和機會。

二、在特色村莊實行集體建設(shè)用地統(tǒng)一管理

對集體建設(shè)用地實行“分類同權(quán)”模式。“分類”是集體建設(shè)用地仍按宅基地、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地分類；“同權(quán)”是宅基地、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、農(nóng)村集體公共建設(shè)用地均可轉(zhuǎn)用，且將轉(zhuǎn)用權(quán)賦予村集體組織。比如，對于特色村莊，村集體組織可根據(jù)鄉(xiāng)村振興、美麗村莊建設(shè)、特色旅游和康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和農(nóng)戶意愿，調(diào)整集體建設(shè)用地利用結(jié)構(gòu)。鼓勵“在村有宅，離村有償退出或轉(zhuǎn)用”行為。對于離村產(chǎn)生的閑置宅基地，逐步實現(xiàn)有償退出，或者與集體組織合作經(jīng)營；對于在用的存量宅基地，通過轉(zhuǎn)用建立市場化通道，逐步盤活存量宅基地的資本功能，探索集體建設(shè)用地“引人、引資、引綠”改革。這類管理模式有利于村集體組織作為土地用途的調(diào)控者，精準施策、精準發(fā)力，解決管控問題。村集體組織按照村莊和農(nóng)戶需求及時調(diào)劑宅基地余缺，解決宅基地粗放利用的問題，并緩解倒掛問題，也為農(nóng)戶家庭作坊和開辦產(chǎn)業(yè)提供了場所用地，為農(nóng)民增收提供了通道，進而也可提高宅基地財富價值。

三、在示范試驗區(qū)、城鄉(xiāng)接合部的村莊實行城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理

實行宅基地社區(qū)管理。將村莊宅基地用地進行統(tǒng)一整體規(guī)劃，按照城市建設(shè)用地管理。比如，對雄安新區(qū)、河北自貿(mào)片區(qū)內(nèi)（正定區(qū)片）、城鄉(xiāng)接合部的村莊，按照國土空間規(guī)劃和綠色經(jīng)濟要求，進行生態(tài)農(nóng)莊、旅游農(nóng)莊等整體開發(fā)建設(shè)。再如，將村莊用地配置為綠色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品加工配送區(qū)、高科技農(nóng)業(yè)展示區(qū)、農(nóng)業(yè)品種技術(shù)試驗區(qū)等，實行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，原宅基地實現(xiàn)整體規(guī)劃建設(shè)，成為集體城鎮(zhèn)化生活社區(qū)，結(jié)余土地社區(qū)自動復耕或作為經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。鼓勵“在社有房，離社有償退出”。資格權(quán)與集體土地權(quán)利逐漸脫鉤，原集體成員自由加入和退出集體組織，實現(xiàn)人與地“脫鉤”發(fā)展，以特色產(chǎn)業(yè)“引人、引資、引綠”。這類管理模式有利于村集體組織實現(xiàn)建設(shè)用地間融合利用，原集體成員自由加入和退出集體組織，活化了集體建設(shè)用地要素資源，既為農(nóng)民和市民間流動提供了通道，也為城鄉(xiāng)要素平等流動提供了通道。