□ 陳傲寒 韓揚眉

事業(yè)單位是我國公共服務的主要承擔者和公共產品的主要提供者。目前我國共有100 多萬個事業(yè)單位，3 000 多萬名從業(yè)人員，其中75%是專業(yè)技術人員，廣泛分布在全國各地的科教文衛(wèi)等各行各業(yè)，是我國經濟社會發(fā)展的重要力量。支持、培養(yǎng)和激勵事業(yè)單位專業(yè)技術人員參與到創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)（以下簡稱“雙創(chuàng)”）中，是充分挖掘事業(yè)單位技術優(yōu)勢，高效利用事業(yè)單位人才資源，推動實現創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略落地的重要舉措，有利于營造“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的良好環(huán)境，緩解就業(yè)壓力，保持社會穩(wěn)定。各地方和有關事業(yè)單位應積極落實國家政策，暢通專業(yè)技術人員在企事業(yè)單位之間的流動渠道，激發(fā)專業(yè)技術人員的工作活力和創(chuàng)業(yè)熱情，讓他們在行業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中發(fā)揮引領和示范作用。

一、專業(yè)技術人員“雙創(chuàng)”政策演變

黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視專業(yè)技術人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)工作，出臺了一系列重要政策文件。整體來看，2015—2019年較為集中，大致經歷了“探索—成型—成熟”的過程。中共中央、國務院在2015年3月印發(fā)的《關于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》中，明確“符合條件科研院所的科研人員經所在單位批準，可帶著科研項目和成果、保留基本待遇到企業(yè)開展創(chuàng)新工作或創(chuàng)辦企業(yè)”。[1]4月，國務院印發(fā)《關于進一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》[2]，這是對科研院所和高校等事業(yè)單位專業(yè)技術人員在職創(chuàng)業(yè)、離崗創(chuàng)業(yè)措施落地的進一步探索。6月，國務院印發(fā)《關于大力推進大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》[3]，進一步細化明確離崗創(chuàng)業(yè)政策，提出建立和健全科研工作者的雙向流動機制，對經單位同意的離崗人員，在3年內保留其人事關系?？梢钥闯觯?015年是“雙創(chuàng)”政策出臺的早期爆發(fā)期，但更多地停留在鼓勵、探索層面，對于執(zhí)行層面還缺乏具體指導意見。

2016年3月，中共中央印發(fā)的《關于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》，再次提出要“研究制定高校、科研院所等事業(yè)單位科研人員離崗創(chuàng)業(yè)的政策措施”[4]。11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見》，“允許科研人員和教師依法依規(guī)適度兼職兼薪，離崗從事相關科技成果轉化等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動”[5]。2017年3月，人力資源社會保障部印發(fā)《關于支持和鼓勵事業(yè)單位專業(yè)技術人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），這是“雙創(chuàng)”政策基本定型的重要標志性文件，明確提出了具體操作意見，支持鼓勵事業(yè)單位專業(yè)技術人員在職創(chuàng)辦企業(yè)，或到企業(yè)中兼職創(chuàng)新、參與項目合作、掛職。[6]

2018年9月，國務院印發(fā)《關于推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)高質量發(fā)展打造“雙創(chuàng)”升級版的意見》，指出應對科教類事業(yè)單位實施差異化分類指導，出臺實施細則，鼓勵和支持科研人員離崗創(chuàng)業(yè)。[7]2019年12月，人力資源社會保障部印發(fā)《關于進一步支持和鼓勵事業(yè)單位科研人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導意見》，相比于2017年的政策支持力度進一步加大，如明確資歷、年齡、職稱、獲獎層次、科技成果形式、獲得專利與否等均不作為限制科研人員離崗創(chuàng)辦企業(yè)的條件；要求各地要簡化流程，在不影響科研人員完成本職工作的情況下，對他們提出的兼職創(chuàng)新、在職創(chuàng)辦企業(yè)的申請，一般應予同意；對事業(yè)單位科研人員參與“雙創(chuàng)”活動不作審批或備案等。[8]至此，國家層面關于事業(yè)單位專業(yè)技術人員的“雙創(chuàng)”政策已較為成熟。

二、“雙創(chuàng)”政策的地方實踐

2017年，《指導意見》要求各地結合本地區(qū)實際，細化相關政策，研究具體措施。筆者通過梳理全國各省份人社部門官方網站了解到，江蘇、遼寧、陜西、云南等多個省份，在《指導意見》印發(fā)前，就已在具體實踐中探索了多種形式的“雙創(chuàng)”活動。《指導意見》印發(fā)后，各地積極響應，紛紛出臺了各具特色的支持鼓勵政策，總體可分為以下三種類型。

（一）突出“規(guī)范”，在國家現有政策基礎上細化具體條件

在“雙創(chuàng)”政策方面，江蘇省是最先積極作為的省份之一，早在2015年年底就印發(fā)了《關于鼓勵高校、科研院所專業(yè)技術人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)有關人事管理的意見》，明確提出江蘇省屬及各地所屬高校和科研院所等事業(yè)單位中的相關人員（編制內）在取得所在單位或主管部門同意后可以離崗，到企業(yè)開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)或自主創(chuàng)辦企業(yè)。為防止“吃空餉”等問題的出現，該文件明確“離崗創(chuàng)業(yè)人員在離崗期內不享受各項工資福利待遇”。[9]在落實《指導意見》時，江蘇省強調“離崗創(chuàng)業(yè)人員數量原則上不能超過單位專業(yè)技術人員總數的10%”[10]，并要求單位和主管部門嚴格把握條件，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)須緊緊圍繞創(chuàng)新這一主題，所涉及的創(chuàng)業(yè)也應是與創(chuàng)新相關的創(chuàng)業(yè)。

廣西省壯族自治區(qū)出臺的《關于支持高校科研院所專業(yè)技術人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人事管理及有關問題的通知》，重點明確了涉及人事管理方面的政策和具體手續(xù)問題，如“單位內設機構領導人員應將在兼職企業(yè)所獲報酬全額上繳”“選派人員原則上不能在選派駐單位領取薪酬”等。[11]

青海省制定《關于支持和鼓勵事業(yè)單位專業(yè)技術人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的實施意見》，明確事業(yè)單位專業(yè)技術人員在離崗創(chuàng)業(yè)期間可繼續(xù)領取基本工資、冬季取暖補助費，但“應當為省內企業(yè)或在青創(chuàng)辦企業(yè)”。此外，“專業(yè)技術人員不能到本單位所屬企業(yè)（包括獨資企業(yè)或控股企業(yè)）開展掛職、參與項目合作、兼職、離崗創(chuàng)業(yè)等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動”。[12]

（二）突出“激勵”，除國家現有政策外進一步擴大范圍

北京市制定《關于支持和鼓勵高校、科研機構等事業(yè)單位專業(yè)技術人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的實施意見》，極大地簡化了申請審批程序，要求個人書面提出申請，按人事管理權限批準。北京市還進一步擴大了政策實施范圍，將從事科技管理工作、具有科技成果推廣轉化能力的管理人員也納入其中，為其離崗創(chuàng)業(yè)打開渠道。其在返回原單位時，單位應按照其相應管理崗位等級做好崗位聘用工作。[13]

吉林省出臺《事業(yè)單位專業(yè)技術人員離崗創(chuàng)業(yè)實施細則》，將實施范圍明確為“具備創(chuàng)業(yè)條件的專業(yè)技術人員”，并從工資及社會保險待遇、人事管理等方面細化了政策保障措施。該文件中除國家明確規(guī)定的政策外，還進一步補充了在離崗創(chuàng)業(yè)期間，“離崗創(chuàng)業(yè)人員可根據所創(chuàng)業(yè)專業(yè)領域，享受申報第二職稱評審政策”[14]。

遼寧省早在2016年就印發(fā)了《關于做好鼓勵高等院校、科研院所專業(yè)技術人員離崗創(chuàng)業(yè)有關人事管理工作的通知》，明確離崗創(chuàng)業(yè)期間，原單位應停發(fā)離崗創(chuàng)業(yè)人員工資，保留其人事關系。[15]在《指導意見》出臺后，遼寧省將政策適用范圍由高校和科研院所擴大到所有事業(yè)單位。

河北省在《支持和鼓勵事業(yè)單位專業(yè)技術人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)實施辦法》中提出，“事業(yè)單位在核定績效工資總量時，離崗創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人員計入工作人員總數，核定的績效工資由所在單位統(tǒng)籌使用”[16]，這對于績效工資總量緊張的單位來說，是十分有吸引力的激勵政策。此外，“與事業(yè)單位解除人事關系的離崗創(chuàng)業(yè)人員，若離崗前具有正高級專業(yè)技術職稱或博士學位，辦理解聘手續(xù)后兩年內需要重新到省內同行業(yè)事業(yè)單位的，經主管部門和同級事業(yè)單位人事綜合管理部門同意后可直接選聘”[17]。這對于離崗創(chuàng)業(yè)人員來說，又多了一項關鍵性的托底保障。

（三）突出“運用”，將雙創(chuàng)政策與本省發(fā)展戰(zhàn)略相結合

山東省近年來大力推進“柔性引進人才”戰(zhàn)略，在支持和鼓勵事業(yè)單位設置創(chuàng)新型崗位方面，也表現出不遺余力引進人才的傾向。山東省《關于支持和鼓勵事業(yè)單位專業(yè)技術人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的實施意見》中明確規(guī)定，“事業(yè)單位可以設立流動崗位，吸引有創(chuàng)新實踐經驗的企業(yè)管理人才、科技人才和海外高水平創(chuàng)新人才兼職，也可以聘用已退休的專業(yè)技術一級二級崗位人才”[18]。并規(guī)定為居住地不在同一城市的流動崗位聘用人員，提供住房補貼、異地醫(yī)保、補充醫(yī)療保險等待遇。省外事業(yè)單位專業(yè)技術人員到山東事業(yè)單位掛職、參與項目合作、兼職創(chuàng)新、應聘到創(chuàng)新型崗位和流動崗位，由其從事創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)工作的事業(yè)單位按規(guī)定給予工作補助和相應的住房補助。

貴州省將專業(yè)技術人員“雙創(chuàng)”工作與脫貧攻堅任務相結合，制定《支持事業(yè)單位專業(yè)技術人員助力脫貧攻堅3年行動計劃（2018-2020年）》[19]，支持力度也有所傾斜。如專業(yè)技術人員兼職、在職創(chuàng)辦企業(yè)、參與項目合作、離崗創(chuàng)業(yè)或到貧困地區(qū)掛職的，年度考核“合格”以上，在競聘專業(yè)技術崗位小等級時，可優(yōu)先聘用，不占崗位職數；有一次及以上考核“優(yōu)秀”的，可優(yōu)先推薦評審職稱或聘用崗位大等級，不占單位結構比例。

三、高校和科研院所的內部制度銜接

高校和科研院所，尤其是中央部門所屬的重點高校和中科院等科研單位，作為落實事業(yè)單位專業(yè)技術人員“雙創(chuàng)”政策的主力軍，其出臺的內部制度對于教育、科研行業(yè)具有重要引領作用。筆者通過梳理相關單位公開發(fā)布的內部制度文件，發(fā)現大多數高校和科研院所對于教學科研人員從事兼職取酬、離崗創(chuàng)業(yè)等“雙創(chuàng)”活動持積極態(tài)度，但更偏向于“從嚴管理”。

（一）高校：以不影響學校教學、科研任務為前提

北京大學早在2016年就出臺了《教研系列教師校外兼職管理試行辦法》[20]，允許教師在全面履行崗位職責、保質保量完成本職工作任務的前提下，從事可擴大本人和學校學術聲譽或社會影響的非營利性兼職。但除學校委派外，教師個人不得作為法定代表人開辦企業(yè)，不得在校外的企業(yè)中擔任或兼任企業(yè)負責人。

清華大學制定了《關于教師校外兼職活動的若干規(guī)定(試行)》[21]，規(guī)定如果本校教師需全時到校外單位從事企業(yè)的經營管理或成果轉化工作，須由本人向學校提出申請，經批準后方可離崗。離崗兼職期間，本人的工資福利等待遇由聘用單位負責；校內按停薪留職人員對待。離崗時間一般不得超過2年，離崗兼職結束后，可在校內競聘上崗。除學校委派外，教師個人不得在校外的企業(yè)中兼任董事長、財務負責人、經理、執(zhí)行董事等重要職務，教師個人不得作為法定代表人開辦公司。個人校外兼職所取得報酬應依法納稅。占用工作時間的兼職所得報酬（稅后）的20%交所在單位，工作時間之外的兼職所得報酬歸個人所有。

南開大學制定了《南開大學促進科技成果轉化管理辦法（試行）》[22]和《南開大學促進科技成果轉化管理辦法實施細則（試行）》[23]，原則上允許教學科研人員離崗或在崗創(chuàng)業(yè)，從事與其學術領域有關的科技成果轉化活動，但所創(chuàng)辦企業(yè)不得侵犯學校知識產權。學校鼓勵師生員工與企業(yè)及其他組織開展科技人員交流，在不影響教學、科研任務等學校工作的前提下，學校支持師生員工到企業(yè)及其他組織從事科技成果轉化活動。

大連理工大學制定了《促進科技成果轉化實施辦法（修訂）》[24]《科技人員校外兼職從事科技成果轉化實施細則（暫行）》[25]，明確從事科研工作的人員在履行崗位職責和完成本職工作的條件下，經所在二級單位同意和學校批準后，可以到企業(yè)、高校、社會組織或其他科研機構等從事兼職。從事科研工作的人員從事兼職工作需進行公示，取得兼職工作的合法報酬原則上歸個人，涉及股權及紅利等收入需提交報告，個人須如實將兼職收入報學校備案，按有關規(guī)定繳納個人所得稅。

中國地質大學（武漢）制定了《教學科研人員兼職、離崗創(chuàng)業(yè)管理辦法（試行）》[26]，明確教學科研人員在不影響學校和二級單位正常教學、科研、管理工作的前提下，經二級單位和學校審批，簽訂離崗創(chuàng)業(yè)合同后，可離崗從事科技成果轉化活動。離崗創(chuàng)業(yè)期間，不享受事業(yè)編制職工貨幣化補貼待遇，享受學校公費醫(yī)療待遇，參照學校開發(fā)編制人員繳納醫(yī)療基金。

北京科技大學制定了《教師兼職兼薪及離崗創(chuàng)業(yè)暫行辦法》[27]，允許已取得長聘教師資格（不含輔導員），承諾全面履行與學校的聘用合同、崗位職責或相關協(xié)議的教師，可向學校申請校外兼職或離崗創(chuàng)業(yè)。教師離崗創(chuàng)業(yè)期間，學校保留教師與學校的人事關系，發(fā)放基本工資，暫停其他薪酬和相關待遇；以學校署名取得的教學科研成果可按照學校相關規(guī)定納入教師本人教學科研業(yè)績成果統(tǒng)計，并可應用于學校崗位聘任、專業(yè)技術職務評聘、年終教學科研獎勵申報等評聘、評選工作。

（二）科研院所：以鼓勵實現科技成果轉化為目標

中國科學院制定了《科技人員離崗創(chuàng)業(yè)管理暫行辦法》[28]，明確連續(xù)工作滿3年的事業(yè)編制人員可申請離崗創(chuàng)業(yè)，離崗創(chuàng)業(yè)期間從事的工作與人事關系所在單位科技成果轉化相關、現主持國家或中國科學院重大科技項目的人員，原則上不得離崗創(chuàng)業(yè)。單位領導班子成員、中層管理人員符合規(guī)定的，在辭去領導職務后，可以申請離崗創(chuàng)業(yè)。

廣西科學院制定了《促進科技成果轉化試行辦法》[29]，指出科技人員在完成院所（中心）布置的各項工作任務的前提下，經院所（中心）批準可以兼職從事科技成果轉化工作，并獲取兼職報酬?？萍既藛T書面提出離崗創(chuàng)業(yè)申請，經院所（中心）批準，應與院所（中心）、相關企業(yè)簽訂協(xié)議，明確協(xié)議期限（執(zhí)行自治區(qū)有關政策規(guī)定）、聘用合同變更、科研成果歸屬、收益分配、薪酬社保等事項。

浙江省醫(yī)學科學院制定了《科技成果轉化管理辦法（試行）》[30]，允許科研人員按規(guī)定辦理兼職或離崗創(chuàng)業(yè)，并將成果轉化情況作為職稱、職務評聘和績效考核的重要依據，對貢獻突出的，可破格評聘等。

四、問題及建議

國家層面出臺的關于支持和鼓勵事業(yè)單位專業(yè)技術人員“雙創(chuàng)”的一系列政策措施，尤其是人力資源社會保障部的兩個《指導意見》，在調動事業(yè)單位專業(yè)技術人員積極性、促進科技創(chuàng)新和科技成果轉化方面，起到了引領和促進作用，也得到了廣大高校、科研院所專業(yè)技術人員的支持和響應。與此同時，在實踐中也陸續(xù)暴露出了一些問題和困難，需要進一步完善。

（一）政府層面：政策支持范圍局限在高校、科研院所的專業(yè)技術人員

目前，人力資源社會保障部和各省市的政策范圍還主要局限在高校和科研院所，人員范圍局限在專業(yè)技術人員，支持目標以實現科技成果轉化為主。如2020年1月，人力資源社會保障部事業(yè)單位管理司有關負責人答記者問時明確表示，“關于‘雙創(chuàng)’活動的適用范圍是指依據《中華人民共和國促進科技成果轉化法》開展科技成果研發(fā)和轉化的活動，以及與此有關的創(chuàng)業(yè)活動；關于人群的適用范圍，主要是高校、科研院所聘用在專業(yè)技術崗位上的科研人員”。但我國的事業(yè)單位數量眾多，行業(yè)范圍涉及教育、科學、技術、文化、衛(wèi)生、體育等各個領域，聚集了大量優(yōu)秀人才資源，這也包括管理人才、工勤技能人才等。“雙創(chuàng)”政策不應僅以科技成果轉化為目標，只要是有利于推動“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，都應予以支持。因此，建議參照北京市等省市，將政策覆蓋范圍擴大至全部事業(yè)單位的全部正式工作人員。

（二）單位層面：在知識產權、吃空餉、績效工資總量、編制崗位等方面仍有所顧慮

高校、科研院所在執(zhí)行“雙創(chuàng)”政策過程中，普遍遇到以下困難：一是部分單位超編超崗或編制、崗位緊張，難以為離崗創(chuàng)業(yè)人員保留編制和崗位；二是部分高層次人才國家項目要求全職在崗，與“雙創(chuàng)”相關要求存在一定矛盾；三是對專業(yè)技術人員在兼職或離崗創(chuàng)業(yè)中取得的業(yè)績評價存在困難，對其參與項目合作或企業(yè)兼職創(chuàng)新中所取得的工作量和工作業(yè)績難以定量考核；四是在專業(yè)技術人員“雙創(chuàng)”過程中，如何有效地保護原單位的知識產權尚需進一步探索，對人才和科研成果的流失也有一定擔憂；五是對重點人群加大科研績效獎勵力度不夠，由于事業(yè)單位績效工資總量受限，導致單位制定的內部管理辦法很難實現；六是與部分事業(yè)單位現行管理條例相沖突，存在不易界定等風險，如《事業(yè)單位工作人員處分規(guī)定》規(guī)定對從事、參與營利性活動或者兼任職務領取報酬的給予警告或者記過處分，“教育部紅七條”禁止影響正常教育教學工作的兼職兼薪行為等。

為解決這些問題，事業(yè)單位主管部門應充分解放思想，大膽創(chuàng)新，根據行業(yè)特點有針對性地研究制定具體實施措施。同時加大政策宣傳力度，優(yōu)化監(jiān)督管理措施，為引導和激勵“雙創(chuàng)”營造良好的外部環(huán)境，釋放人才“雙創(chuàng)”活力。高校、科研機構等事業(yè)單位應不斷完善激勵政策和保障措施，建立健全內部管理制度，建立分類評價體系，破除人才發(fā)展體制機制壁壘、暢通人才流動通道、激發(fā)人才“雙創(chuàng)”活力，形成人才不為所有、但為所用的人才共享模式，使廣大專業(yè)技術人才“出得來、回得去、用得活、管得好”。

（三）個人層面：知識成果轉化、與市場相結合的能力有待提升

在國家政策的大力推動下，高等教育領域“雙創(chuàng)”教育得到了空前發(fā)展，各高校紛紛開設“雙創(chuàng)”相關課程，但這些課程僅僅針對少數具有創(chuàng)新意愿、創(chuàng)業(yè)理想的學生群體，并沒有融入整個高校和社會的人才培養(yǎng)體系之中，讓有創(chuàng)業(yè)想法的教師群體都難以參與，更何況其他事業(yè)單位的專業(yè)技術人員。一些專業(yè)技術人員即使具備豐富的科研項目經驗和項目管理能力，有離崗創(chuàng)業(yè)的意愿，但因未受過相關教育培訓，不具備知識成果轉化、與市場相結合的能力，面對企業(yè)經管管理中的融資、法務、財稅、知識產權、運營等問題難以應對，最終放棄創(chuàng)業(yè)夢想。為此，高校、科研院所等事業(yè)單位一方面要加強宣傳引導，將國家相關政策、單位內部制度、典型成功案例、市場行業(yè)風險等準確無誤地傳達給相關專業(yè)技術人員，引導和強化他們從事“雙創(chuàng)”的意愿。另一方面，應主動開發(fā)或與市場機構合作，面向有“雙創(chuàng)”意愿的專業(yè)技術人員出臺相應的培訓課程、學習材料等，讓更多的專業(yè)技術人員接受“雙創(chuàng)”教育，更好地激發(fā)他們的創(chuàng)新精神和創(chuàng)業(yè)意識，提高“雙創(chuàng)”能力；邀請經驗豐富的企業(yè)家交流座談，為專業(yè)技術人員答疑解惑、提供幫助。