張 慧 蔡旺煒

(1.中工武大設(shè)計研究有限公司新疆分公司，新疆 烏魯木齊 830000;2.河海大學(xué)農(nóng)業(yè)科學(xué)與工程學(xué)院，江蘇 南京 210098)

隨著《關(guān)于全面推行河長制的意見》于2016年12月11日發(fā)布，河長制正式成為我國的一項(xiàng)治水方略。然而，河長制在實(shí)際推行過程當(dāng)中，仍然面臨著諸多困難與挑戰(zhàn)，特別是與各地原有的河湖治理管理制度體系的有效融合問題[1]。

加強(qiáng)飲用水源地保護(hù)是河長制的核心任務(wù)之一。我國集中式飲用水源地數(shù)量超過2.5萬個，供水人口規(guī)模超過10億，保障飲用水源地的安全與可持續(xù)性極為重要[2]。然而在水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、水量保證率、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面仍需開展大量工作，尤其在廣大農(nóng)村地區(qū)和內(nèi)陸地區(qū)，水源地管理機(jī)制不暢，多頭管水、職權(quán)交叉、規(guī)章制度不完善是飲用水源地管理效能不高的主要原因[3-7]。河長制的推行是優(yōu)化飲用水源地管理體系的良好契機(jī)[8]。皮山縣位于新疆南部地區(qū)，地廣人稀、土地貧瘠、氣候惡劣、經(jīng)濟(jì)落后，缺乏充足的人力物力資源實(shí)施大規(guī)模、大范圍的環(huán)境治理和社會治理。該縣自2017年開始落實(shí)河長制，目前仍在不斷深化中，與此同時也在實(shí)施飲用水源地安全保障建設(shè)專項(xiàng)行動。本文對這一問題展開探討，以期為提升我國內(nèi)陸地區(qū)飲用水源地管理效能提供有益參考。

1 皮山縣飲用水源地情況

1.1 飲用水源地概況

皮山縣地處新疆維吾爾自治區(qū)南部，南靠喀拉昆侖山北麓，北抵塔克拉瑪干大沙漠，多年平均降水量49.8mm，且區(qū)域內(nèi)分布極為不均，屬于典型內(nèi)陸干旱地區(qū)。縣域內(nèi)共有9條河流，均屬于和田河流域，年均徑流量0.16億～64.5億m3不等；縣域內(nèi)地下水年補(bǔ)給量為3.8696億m3，水位年內(nèi)變幅為0.45～1.18m，上部潛水普遍不符合飲用水標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)標(biāo)水源均處于中下部潛水層。

皮山縣共有集中式飲用水源地50處(含規(guī)劃)，其中35處為地下水類型，15處為地表水類型，總供水人口近30萬。水利部門和城建部門分別管轄48處和2處水源地。上述水源地水質(zhì)總體良好，但不同水源地供水壓力、供水能力差別巨大，部分水源地長時間處于滿負(fù)荷運(yùn)行狀態(tài)。

1.2 飲用水源地管理存在的主要問題

皮山縣地處我國內(nèi)陸地區(qū)，常年干旱少雨，縣域內(nèi)地表徑流年內(nèi)分配不均勻、地下水資源開發(fā)利用過度，干旱季節(jié)水源保證率低下，優(yōu)質(zhì)水資源較為匱乏。2017年皮山縣農(nóng)業(yè)用水量占全年各業(yè)用水總量的96.39%，遠(yuǎn)超全國水平28.00%，枯水年份將擠占生態(tài)用水，用水結(jié)構(gòu)屬于嚴(yán)重失衡狀態(tài)。根據(jù)調(diào)查，皮山縣飲用水源地多分布于中下游河道消散區(qū)，與農(nóng)業(yè)灌溉用水口交叉分布，城鄉(xiāng)飲用水水源地受自然環(huán)境影響，整體環(huán)境稟賦條件較差。近年來，皮山縣政府及相關(guān)責(zé)任部門已采取措施加強(qiáng)飲用水源地的管理，但是這些由不同部門主導(dǎo)的措施之間存在空間上的重疊、時間上的不協(xié)調(diào)、內(nèi)容上的重復(fù)甚至沖突的問題。從管理的角度看，制約皮山縣飲用水源地持續(xù)供應(yīng)達(dá)標(biāo)飲用水能力的因素主要如下：

a.皮山縣地處偏遠(yuǎn)且經(jīng)濟(jì)相對落后，當(dāng)?shù)鼐用駥r(nóng)村生活水環(huán)境保護(hù)治理意識不足，群眾參與度不夠，上下整體聯(lián)動的工作氛圍尚未完全形成。

b.相關(guān)部門已有的規(guī)章制度可操作性不強(qiáng)，且制度不完善。未嚴(yán)格落實(shí)飲用水源地保護(hù)區(qū)政策，對水源地保護(hù)區(qū)內(nèi)人口分布未實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格管控。對污染物(主要源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和居民生活)缺乏有效管控，仍普遍存在農(nóng)藥化肥不合理施用、生活垃圾和污水未經(jīng)處理分散或直排環(huán)境等現(xiàn)象。水源地保護(hù)區(qū)內(nèi)的水源涵養(yǎng)工作不到位，缺乏必要的水土保持和生態(tài)保護(hù)措施。

c.水源地管理涉及多部門，導(dǎo)致了職能交叉、權(quán)限分散、管理責(zé)任主體不明確、數(shù)據(jù)信息缺乏共享等問題。保護(hù)區(qū)邊界巡查管護(hù)、水源地設(shè)備維護(hù)、水質(zhì)水量監(jiān)測評估、監(jiān)測數(shù)據(jù)公開/共享等方面仍有較大提升空間。

d.應(yīng)急管理機(jī)制薄弱，缺乏單個水源地的應(yīng)急預(yù)案，縣域?qū)用鎮(zhèn)溆盟吹氐慕ㄔO(shè)和保護(hù)不夠科學(xué)合理。

e.資金落實(shí)有難度，易造成工作滯后，影響工作質(zhì)量及效率。

2 皮山縣河長制方案

2.1 皮山縣河長制推行概況

根據(jù)國家、自治區(qū)、地區(qū)各級提出的推行河長制方案的要求，皮山縣結(jié)合實(shí)際情況制定了《皮山縣推行河長制實(shí)施方案》，并于2017年10月12日正式發(fā)布。該縣根據(jù)河湖水系分布及管理體系情況，實(shí)施按河湖級別和河湖所在地相結(jié)合的多級河長制，覆蓋全縣范圍內(nèi)所有河湖及沿岸次生林。

皮山縣河長制組織體系框架見圖1。由于皮山縣域內(nèi)有新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的農(nóng)場轄區(qū)，因此，在河長的設(shè)置上區(qū)分地方和兵團(tuán)。對于縣級河流或跨多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的河流，其河長和副河長由縣委縣政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任。對于兵團(tuán)農(nóng)場轄區(qū)內(nèi)跨多個連隊(duì)的河流，由農(nóng)場主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長。對于在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)或連隊(duì)轄區(qū)內(nèi)的河流以及主要河流的河段，其河長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或兵團(tuán)連隊(duì)的負(fù)責(zé)人擔(dān)任。

圖1 皮山縣河長制組織體系框架

縣級河長接受上一級河長及河長制辦公室的指導(dǎo)與考核，接受同級人大和政協(xié)的監(jiān)督，同時，通過河長制辦公室對鄉(xiāng)鎮(zhèn)級河長進(jìn)行指導(dǎo)與考核。對于重點(diǎn)區(qū)域重點(diǎn)問題，需通過聯(lián)席會議協(xié)調(diào)相關(guān)責(zé)任部門(水利、環(huán)境、國土、財政、農(nóng)業(yè)等)確定督辦清單，進(jìn)而逐項(xiàng)落實(shí)。而根據(jù)不同需求設(shè)置的專業(yè)機(jī)構(gòu)也需歸口到相應(yīng)的責(zé)任部門進(jìn)行管理和指導(dǎo)。

皮山縣河長制信息平臺作為數(shù)據(jù)共享、信息通報、民眾監(jiān)督、上級督查最核心的載體和依據(jù)，目前由河長制辦公室領(lǐng)導(dǎo)專責(zé)部門(水利部門)進(jìn)行管理。

2.2 皮山縣河長制推行現(xiàn)階段面臨的挑戰(zhàn)

當(dāng)前河長制湖長制正處于從“有名”到“有實(shí)”的關(guān)鍵期，全國河湖正處于從“集中治理”到“規(guī)范管理”的轉(zhuǎn)折期。皮山縣在實(shí)際推行河長制的過程中仍然面臨諸多問題，包括行動經(jīng)費(fèi)落實(shí)困難、河長履行巡河職責(zé)不到位、河長制體系運(yùn)行溝通不順暢、河長制信息平臺運(yùn)維情況不理想、群眾對河流保護(hù)的參與意識與責(zé)任意識較低等問題。造成這些問題的客觀原因主要是皮山縣面積廣闊，地理位置偏遠(yuǎn)，人口稀少，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)主要為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型，工業(yè)基礎(chǔ)較薄弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，縣財政緊張，在人力物力都相對匱乏的情況下，較多工作難以開展。

加強(qiáng)飲用水源地保護(hù)是河長制的核心任務(wù)之一，但目前未實(shí)現(xiàn)有效管控?，F(xiàn)階段的皮山縣河長制方案中已有多處直接涉及飲用水源地的定界、行政執(zhí)法、監(jiān)測評估等方面的工作，并在一定程度上明確了各項(xiàng)工作的責(zé)任主體，但以上內(nèi)容未充分發(fā)揮各水源地原有運(yùn)營主體的作用。皮山縣集中式飲用水水源地運(yùn)營主體歸口水利部門、住建部門管轄，其主要職責(zé)是運(yùn)行和維護(hù)取水工程，各相關(guān)部門對各級保護(hù)區(qū)水體的監(jiān)測評估以及保護(hù)區(qū)邊界的巡查管理參與度不夠。這一傳統(tǒng)模式帶來的問題一方面是供水部門對水源地的水質(zhì)、水量問題反應(yīng)滯后；另一方面水質(zhì)監(jiān)測部門由于人力物力有限，無法持續(xù)并全面地對水源地環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行采樣監(jiān)測評估，且信息共享與發(fā)布往往也處于滯后狀態(tài)。

3 基于縣級河長制的飲用水源地管理體系

3.1 管理體系框架構(gòu)建

在充分考慮皮山縣自然環(huán)境資源稟賦條件較差及經(jīng)濟(jì)相對落后等客觀因素基礎(chǔ)上，本研究提出將飲用水源地作為河長制落實(shí)區(qū)域中的控制性節(jié)點(diǎn)，擴(kuò)充原有飲用水源地運(yùn)營機(jī)構(gòu)的職責(zé)并將其職責(zé)提前至一級保護(hù)區(qū)或二級保護(hù)區(qū)內(nèi)，同時利用河長制信息平臺實(shí)現(xiàn)飲用水源地信息快速共享和感知。本文提出的基于縣級河長制的集中式飲用水源地管理體系框架見圖2。

圖2 基于河長制的皮山縣集中式飲用水源地管理體系框架

首先，需要為每個集中式飲用水源地配置專門的管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)落實(shí)該處水源地的監(jiān)測評估、運(yùn)營維護(hù)、應(yīng)急響應(yīng)，將相關(guān)情況及時報備水廠運(yùn)營主體并共享于河長制信息平臺。

其次，水廠運(yùn)營主體與河長辦對具體河段集中飲用水源地環(huán)境保護(hù)和污染防治工作可進(jìn)行授權(quán)清單化管理，分為針對日常監(jiān)測管理的日常授權(quán)和針對突發(fā)情況或重大事項(xiàng)下的臨時授權(quán)，其中臨時授權(quán)主要通過水源地管理機(jī)構(gòu)向歸口主管部門或河長及時匯報申請。同時，將重點(diǎn)飲用水源地的管理機(jī)構(gòu)納入聯(lián)席會議，共同協(xié)調(diào)解決推進(jìn)河長制及飲用水源地保護(hù)工作中遇到的突出問題。通過事權(quán)分配使各部門更好協(xié)同配合、各負(fù)其責(zé)，加強(qiáng)對事關(guān)飲用水源地的重點(diǎn)事項(xiàng)的管理落實(shí)。

3.2 管理體系效用分析

針對皮山縣飲用水源地管理存在的問題，利用皮山縣全面推行河長制的契機(jī)建立集中式飲用水源地管理體系，將形成上下聯(lián)動而整體高效的工作氛圍。首先，已有的飲用水源地保護(hù)管理的規(guī)章制度及政策通過該管理體系將得到更為有效的落實(shí)，水利、城建、環(huán)境等不同部門的權(quán)責(zé)協(xié)調(diào)將更為高效。其次，該管理體系能為全縣飲用水安全增添一道保險，達(dá)到水源地管理“加強(qiáng)協(xié)作、各司其職、互通信息、聯(lián)合監(jiān)管”局面，通過該管理體系可整合已有監(jiān)測數(shù)據(jù)及資金資源，充分利用河長制信息平臺，與飲用水源地專業(yè)管理機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)各部門資料信息共享，提升監(jiān)測預(yù)警能力水平，可加快建立飲用水源地監(jiān)測安全預(yù)警系統(tǒng)。再次，該管理體系能夠充分利用多種載體更廣泛地向社會公眾宣傳飲用水源地保護(hù)的意義、內(nèi)容等，特別針對鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級區(qū)域的宣傳。

皮山縣河長制推行現(xiàn)階段面臨著運(yùn)行體系溝通不順暢、未實(shí)現(xiàn)水源地保護(hù)有效管控等挑戰(zhàn)。本研究所構(gòu)建的基于河長制的集中式飲用水源地管理體系提出將飲用水源地作為河長制落實(shí)的控制性節(jié)點(diǎn)，整合現(xiàn)有資源為每個集中式飲用水源地配備專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)落實(shí)水源地的監(jiān)測評估、運(yùn)營維護(hù)、應(yīng)急響應(yīng)。通過與河長制相關(guān)工作的有機(jī)結(jié)合，構(gòu)建高效的河湖管理體系。

授權(quán)清單化管理是時代對管理信息化、全球化和高新技化的要求，基于水廠運(yùn)營主體與河長辦可清晰了解對各自管理領(lǐng)域所存在的問題。通過授權(quán)清單化管理，建立“動態(tài)式”的管理控制，以隨時對管理對象的動態(tài)變化作出快速響應(yīng)。這有利于加強(qiáng)飲用水源地管理與推行河長制之間相互促進(jìn)，一方面深化了河長制的內(nèi)涵，另一方面也大幅度提高飲用水源地管理的效能。

4 結(jié) 語

本文分析了皮山縣河長制推行落實(shí)過程中存在的問題，提出皮山縣應(yīng)借助推行河長制的過程建立或優(yōu)化飲用水源地管理體系，有效落實(shí)水源地水質(zhì)監(jiān)測、水量保障工作。應(yīng)設(shè)立或強(qiáng)化專職的飲用水源地管理機(jī)構(gòu)，整合河長制體系及原有水源地管理體系，對其建立清單化授權(quán)管理機(jī)制，并充分開發(fā)利用河長制信息平臺。除此之外應(yīng)將重點(diǎn)飲用水源地的管理機(jī)構(gòu)納入聯(lián)席會議，以便更有效且高效地解決飲用水源地管理中不同部門的職能存在空間上重疊、時間上不協(xié)調(diào)、內(nèi)容上重復(fù)甚至沖突等問題，進(jìn)而逐漸形成基于河長制的集中式飲用水源地常態(tài)化管理機(jī)制。