盧子敏

(紹興職業(yè)技術(shù)學(xué)院，浙江 紹興 312000)

截至2019年底，我國60周歲及以上老年人口25 388萬人，占總?cè)丝诘?8.1%，其中65周歲及以上老年人口17 603萬人，占總?cè)丝诘?2.6%(1)《2019年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2020-09-08，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/。，浙江省60周歲以上老年人口1 162萬人，占戶籍人口的23.05%(2)浙江統(tǒng)計(jì)局：《2020年浙江統(tǒng)計(jì)年鑒》，2021-01-01,http://tjj.zj.gov.cn/col/col1525563/index.html。，老齡化程度遠(yuǎn)高于其他省份。因原有家庭養(yǎng)老功能減弱，民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)獲得蓬勃發(fā)展，但其監(jiān)管涉及多主體、多領(lǐng)域，一直是養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的痛點(diǎn)和弱點(diǎn)。網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代背景下，數(shù)字技術(shù)為民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管的提質(zhì)增效提供了契機(jī)，通過數(shù)字技術(shù)與監(jiān)管平臺(tái)的互構(gòu)與耦合，為解決民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管困境開辟了新的路徑。

一、問題的提出

2018年12月，全國人大常委會(huì)對《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》(以下簡稱《老年人權(quán)益保障法》)作出重大修訂，即取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立行政許可，改為登記備案管理。這使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管產(chǎn)生了質(zhì)的變化：一方面，從管理方式看，將修改前的重“準(zhǔn)入”管理轉(zhuǎn)向放開準(zhǔn)入后的重“過程”管理；另一方面，從監(jiān)管重心看，由事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮惺潞蟊O(jiān)管(3)江治強(qiáng)：《建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合監(jiān)管制度亟待提速破題》，《中國社會(huì)報(bào)》2020年1月6日，第3版。。民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)逐利性的本質(zhì)驅(qū)使其逃避監(jiān)管，這就要求主管部門加強(qiáng)監(jiān)管力度。截至2018年底，浙江省民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)1 345家，占全省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總數(shù)的60.9%。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立行政許可的取消，雖在一定程度上減少了初入門檻的審核環(huán)節(jié)，但加重了民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管工作的難度。浙江作為互聯(lián)網(wǎng)發(fā)達(dá)大省，數(shù)字技術(shù)已深度融入各行各業(yè)，通過“數(shù)字技術(shù)+監(jiān)管”構(gòu)建多元參與、權(quán)責(zé)明確、部門聯(lián)動(dòng)的監(jiān)管機(jī)制，深度契合目前民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管制度缺失、監(jiān)管機(jī)構(gòu)紊亂低效等現(xiàn)狀的需求，可成為民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管創(chuàng)新的主要途徑。

民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是由民間出資，主要依靠民間機(jī)構(gòu)或者個(gè)人提供養(yǎng)老服務(wù)，更少依賴或者不依賴政府來滿足老年人口需求的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)(4)徐建紅、陳建梅：《我國民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展存在的問題與對策研究綜述》，《對外經(jīng)貿(mào)》2017年第1期，第71-73頁。。劉佩璐(2014)(5)劉佩璐：《公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化改革的必要性研究》，《科技視界》2014年第23期，第42-43頁。、郭林(2014)(6)郭林：《民營資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè):基本理論與政策建議》，《行政管理改革》2014年第10期，第38-42頁。等通過分析公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營中存在的問題以及民營化改革的理論依據(jù)，探討了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化的必要性，提出運(yùn)用新自由主義、“第三條道路”、福利多元主義和社會(huì)公平正義理論建設(shè)民營資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系，可以更好地實(shí)現(xiàn)公平養(yǎng)老。新中國成立至今，我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策經(jīng)歷全面管控、社會(huì)化開放、制度規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)四個(gè)發(fā)展階段(7)張?jiān)僭疲骸稄墓芸氐揭?guī)制：新中國成立以來我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策的歷史脈絡(luò)》，《老齡科學(xué)研究》2015年第1期，第39-49頁。，民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管始終附屬公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策，沒有單獨(dú)適用政策制度。民政作為主管部門，是民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管的主要主體，但在實(shí)際監(jiān)管過程中，缺乏針對性的監(jiān)管制度和政策，因此以實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)用以指導(dǎo)監(jiān)管工作成為行之有效的辦法。如山東海陽市民政局劉玉法等(2013)總結(jié)出民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管過程的四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：有法可依、把準(zhǔn)籌辦關(guān)口、審批后要跟蹤督導(dǎo)、運(yùn)營后要經(jīng)常檢查，并將整體運(yùn)營情況與相關(guān)優(yōu)惠政策掛鉤(8)劉玉法、徐志仁：《加強(qiáng)民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管》，《中國民政》2013年第3期，第45頁。。媒體監(jiān)督也是民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管的重要主體，記者李靜(2012)基于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“虐老”現(xiàn)象，揭示了行政監(jiān)管乏力、法律法規(guī)缺失的事實(shí)，特別是行政審批、行政許可缺乏法律基礎(chǔ)，需要從日常風(fēng)險(xiǎn)防范和政策的頂層設(shè)計(jì)加以解決(9)李靜：《虐老,“傷不起”的社會(huì)怪象》，《中國社會(huì)保障》2012年第2期，第50-51頁。。

目前，學(xué)界和實(shí)務(wù)界已經(jīng)充分意識(shí)到數(shù)字技術(shù)在民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管中的重要作用，也形成了一些學(xué)術(shù)成果，但還有較大的推進(jìn)空間：一是既有研究主要從理論和經(jīng)驗(yàn)層面分析數(shù)字技術(shù)在民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管中的重要作用，缺乏圍繞個(gè)案進(jìn)行深度挖掘的地方性經(jīng)驗(yàn)；二是既有研究大都從智慧養(yǎng)老服務(wù)視角探討數(shù)字技術(shù)在民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的價(jià)值，而從監(jiān)管視角探討數(shù)字技術(shù)在民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中作用的研究還比較少。因此，本研究試圖對浙江省S市智慧養(yǎng)老綜合服務(wù)監(jiān)管平臺(tái)進(jìn)行深度調(diào)查，剖析民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)字監(jiān)管存在的困境及其根源，并提出解決困境的思路。

二、智慧養(yǎng)老綜合服務(wù)監(jiān)管平臺(tái)的整體框架

民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)字監(jiān)管是提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的重要突破口，互聯(lián)網(wǎng)、傳感、遠(yuǎn)程監(jiān)控、通訊、無線移動(dòng)管理、大數(shù)據(jù)和智能分析等技術(shù)是實(shí)現(xiàn)數(shù)字監(jiān)管的主要工具，結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+”跨界融合、開放生態(tài)和連接萬物的功能，連接民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管中的老年人數(shù)量管理、老年人服務(wù)補(bǔ)貼、老年人出入院管理以及養(yǎng)老從業(yè)人員管理等業(yè)態(tài)，實(shí)現(xiàn)民政、公安等部門民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理的互聯(lián)互通。通過“大數(shù)據(jù)”搜集、存儲(chǔ)、分析和關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)數(shù)據(jù)社會(huì)效能的幾何倍增。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管涉及多主體、多領(lǐng)域，需要通過人工智能錨定監(jiān)管重點(diǎn)。

民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)字監(jiān)管平臺(tái)需要系列配套制度和現(xiàn)代信息技術(shù)的“軟、硬”支撐。軟支撐包含以下三個(gè)方面：一是管理制度。浙江省在《老年人權(quán)益保障法》的基礎(chǔ)上，先后出臺(tái)了《浙江省人民政府關(guān)于深化完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于深化養(yǎng)老服務(wù)綜合改革提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的實(shí)施意見》等，但這些制度只為民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管提供了宏觀指引，數(shù)字監(jiān)管如何開展、開展標(biāo)準(zhǔn)和推進(jìn)程度等細(xì)則尚未出臺(tái)，而數(shù)字監(jiān)管的深度推進(jìn)需要具體管理制度的保駕護(hù)航。二是數(shù)據(jù)制度。目前，國內(nèi)有關(guān)大數(shù)據(jù)采集、分析和共享的制度還比較薄弱，如果沒有有效的配套制度，民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)字監(jiān)管可能流于形式。三是運(yùn)作制度。民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)字監(jiān)管除了技術(shù)和平臺(tái)的暢通外，還需要考慮與具體執(zhí)行機(jī)制的相銜接，不能僅僅停留在數(shù)據(jù)匯總、展示、信息溝通和傳達(dá)層面，設(shè)置匹配的監(jiān)管數(shù)據(jù)運(yùn)用機(jī)制是民營養(yǎng)老服務(wù)數(shù)字監(jiān)管能否落實(shí)的關(guān)鍵?；谏鲜龇治?，本文認(rèn)為，民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)字監(jiān)管的總體框架包括技術(shù)支撐層、業(yè)務(wù)平臺(tái)層和制度支撐層。業(yè)務(wù)平臺(tái)層涉及養(yǎng)老服務(wù)大數(shù)據(jù)庫、呼叫中心、業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)、養(yǎng)老服務(wù)資金補(bǔ)貼系統(tǒng)、智能監(jiān)測系統(tǒng)以及養(yǎng)老服務(wù)增值系統(tǒng)等模塊，并通過大屏實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)顯示基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、呼叫數(shù)據(jù)、監(jiān)管數(shù)據(jù)和評(píng)估數(shù)據(jù)；技術(shù)支撐層包括互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、傳感技術(shù)、遠(yuǎn)程監(jiān)控技術(shù)、通信技術(shù)、無線移動(dòng)管理技術(shù)、大數(shù)據(jù)和智能分析等數(shù)字技術(shù)；制度支撐層則內(nèi)含制度、機(jī)制和測評(píng)等內(nèi)容。

基于此思路，通過S市智慧養(yǎng)老綜合服務(wù)監(jiān)管平臺(tái)以小窺大，深度分析現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)在民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管運(yùn)用中存在的困境及其根源，并據(jù)此提出改善民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)字監(jiān)管困境的具體應(yīng)對。本研究之所以選擇S市智慧養(yǎng)老綜合服務(wù)監(jiān)管平臺(tái)作為研究案例，主要是出于以下三方面的考慮：一是案例的適應(yīng)性。近年來，S市大力發(fā)展智慧養(yǎng)老服務(wù)，這符合民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)字監(jiān)管研究的基本場景。二是案例的典型性。S市智慧養(yǎng)老綜合服務(wù)監(jiān)管平臺(tái)表現(xiàn)出來的問題以及采用的數(shù)字監(jiān)管行為能反映浙江其他地市的共同特性，能代表該類案例的基本特征。三是案例的時(shí)效性。S市在智慧養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域不斷進(jìn)行改革和創(chuàng)新，其相關(guān)行為能反映當(dāng)前民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)字監(jiān)管的最新進(jìn)展，具有較好的實(shí)踐前沿性。

研究數(shù)據(jù)主要來源于三個(gè)方面：一是觀察數(shù)據(jù)。筆者對于S市的智慧養(yǎng)老綜合服務(wù)監(jiān)管平臺(tái)進(jìn)行了長期關(guān)注，積累了大量數(shù)據(jù)。二是訪談數(shù)據(jù)。先后對S市智慧養(yǎng)老綜合服務(wù)監(jiān)管平臺(tái)的業(yè)務(wù)主管領(lǐng)導(dǎo)、平臺(tái)運(yùn)營領(lǐng)導(dǎo)、老年人等進(jìn)行了多次座談和訪談，積累了大量資料。三是其他資料。筆者通過參與評(píng)估、聽取匯報(bào)等方式，獲取了相關(guān)政府文件、講話和平臺(tái)運(yùn)行報(bào)告等資料。

三、民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)字監(jiān)管困境：以S市智慧養(yǎng)老綜合服務(wù)監(jiān)管平臺(tái)為例

S市智慧養(yǎng)老綜合服務(wù)監(jiān)管平臺(tái)成立于2019年，占地800多平方米，專職工作人員22人，具體架構(gòu)圖如圖1所示。

圖1 S市智慧養(yǎng)老綜合服務(wù)監(jiān)管平臺(tái)架構(gòu)圖

運(yùn)行2年來，監(jiān)管平臺(tái)已實(shí)現(xiàn)與公安、大數(shù)據(jù)局、特困、殯葬與殘聯(lián)等部門數(shù)據(jù)和技術(shù)的對接，完成了系統(tǒng)內(nèi)老年人基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的更新，實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)展現(xiàn)；完成了T街道市民卡電子消費(fèi)試點(diǎn)、187 692張70周歲老年人補(bǔ)貼券發(fā)放、25 424張90周歲老年人補(bǔ)貼券的消費(fèi)記錄抽查回訪監(jiān)管工作，并形成了派單、接單、服務(wù)、統(tǒng)計(jì)流程；完成了57 639人次居家養(yǎng)老服務(wù)的追蹤與回訪，實(shí)現(xiàn)全區(qū)域?qū)崟r(shí)服務(wù)監(jiān)管；完成了全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)級(jí)57家民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)星級(jí)評(píng)定的申報(bào)、評(píng)定、考核和管理。數(shù)字監(jiān)管平臺(tái)依托信息技術(shù)，通過刷卡、二維碼、人臉識(shí)別和視頻監(jiān)控等信息化手段，精準(zhǔn)記錄每一次服務(wù)過程，包含服務(wù)對象、民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、服務(wù)時(shí)間、服務(wù)內(nèi)容和費(fèi)用情況等數(shù)據(jù)，通過一定的規(guī)則計(jì)算合理性和真實(shí)性，結(jié)合評(píng)估情況，對民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，同時(shí)通過監(jiān)管平臺(tái)將民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、從業(yè)人員的情況反饋給誠信監(jiān)管系統(tǒng)，有效提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量、保障服務(wù)規(guī)范。但通過對S市智慧養(yǎng)老綜合服務(wù)監(jiān)管平臺(tái)的深入調(diào)查，民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)字監(jiān)管還存在以下三個(gè)困境。

(一)數(shù)字監(jiān)管制度規(guī)范未明確

雖然在民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管中實(shí)現(xiàn)了服務(wù)的全程監(jiān)控，但關(guān)于民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)字監(jiān)管的法律制度尚未跟進(jìn)。通過對S市的觀察，民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)字監(jiān)管規(guī)范未明確，主要體現(xiàn)在以下三方面。

1.具體指導(dǎo)規(guī)則缺失。在國家大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略指引下，國家層面出臺(tái)了《智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃(2017—2020年)》等規(guī)章制度，但這些規(guī)章制度只是在宏觀上對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管進(jìn)行規(guī)劃和引導(dǎo)，缺乏對民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)字監(jiān)管具體的指導(dǎo)規(guī)則。雖然地方政府鼓勵(lì)職能部門積極采用先進(jìn)的數(shù)字技術(shù)，但由于還處于數(shù)字治理的探索期，很多制度文件也只是作一個(gè)抽象的宏觀指導(dǎo)，缺少具體操作規(guī)則。

2.信息安全保障制度缺失。從調(diào)查結(jié)果看，S市通過智慧養(yǎng)老綜合服務(wù)監(jiān)管平臺(tái)對全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，通過市電子政務(wù)辦與公安、人社、衛(wèi)計(jì)等部門數(shù)據(jù)的互聯(lián)共享，建立老齡人口基本信息、健康檔案及自理能力狀況、老齡人口家庭及贍養(yǎng)狀況等養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)信息庫，利用數(shù)字技術(shù)實(shí)現(xiàn)老年人信息數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)與監(jiān)管。然而，對數(shù)字監(jiān)管中如何保護(hù)監(jiān)管對象的隱私信息等問題缺乏足夠關(guān)注，只是通過平臺(tái)運(yùn)營方和數(shù)據(jù)提供部門簽訂的保密協(xié)議進(jìn)行約束，這些信息的儲(chǔ)存、流轉(zhuǎn)和使用缺乏相應(yīng)的規(guī)章制度，難以保障安全性，甚至數(shù)字監(jiān)管系統(tǒng)后續(xù)的合法性訴求可能制約其效能的縱深轉(zhuǎn)換，亟須地方政府加以突破。

3.主體間數(shù)據(jù)技術(shù)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)缺失。民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)除了接受民政部門的業(yè)務(wù)監(jiān)管外，還要接受消防、工商、物價(jià)等職能部門的監(jiān)管。S市智慧養(yǎng)老綜合服務(wù)監(jiān)管平臺(tái)由民政部門牽頭成立，雖然在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)監(jiān)管方面和其他部門互聯(lián)共享，但在違法檢查、處置方面，民政、消防、工商及物價(jià)等部門監(jiān)管數(shù)據(jù)流的接口和標(biāo)準(zhǔn)上不太統(tǒng)一。目前，S市的智慧養(yǎng)老綜合服務(wù)監(jiān)管平臺(tái)雖然搭建了全流程服務(wù)監(jiān)管，但要發(fā)揮數(shù)字監(jiān)控的最大化效能，須進(jìn)一步深化和推進(jìn)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)規(guī)范等工作。

(二)數(shù)字監(jiān)管聯(lián)動(dòng)落實(shí)難

民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)字監(jiān)管需要系統(tǒng)的有效支撐，包括屬地民政、公安、衛(wèi)計(jì)、消防、工商和物價(jià)等部門的聯(lián)合行動(dòng)，否則將陷入聯(lián)而不動(dòng)的狀態(tài)。S市的數(shù)字監(jiān)管聯(lián)動(dòng)困境主要體現(xiàn)在以下三方面。

1.監(jiān)管主體間的系統(tǒng)壁壘未打破。民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)字監(jiān)管雖然是多主體協(xié)同監(jiān)管行為，但目前的數(shù)字監(jiān)管僅停留在民政系統(tǒng)內(nèi)部，公安、消防、工商等部門，并未與之建立虛擬空間和制度的有效聯(lián)動(dòng)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可取消后，浙江省行政審批制度改革完成了“并聯(lián)審批”“一網(wǎng)”“一門”辦理，在登記、備案環(huán)節(jié)流程清晰、職能明確，但在民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)行中的監(jiān)管職責(zé)方面，民政、消防、衛(wèi)健等各職能部門仍然依據(jù)各自原有法律法規(guī)實(shí)施審批、審驗(yàn)、備案，缺乏整體聯(lián)動(dòng)性。

2.監(jiān)管主體的職能錯(cuò)位。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可取消后，現(xiàn)行政策明確要求民政部門在民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)完成備案后七個(gè)工作日內(nèi)，嚴(yán)格根據(jù)《養(yǎng)老服務(wù)基本條件告知書》的要求，現(xiàn)場檢查養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本條件的合格情況，并對其進(jìn)行下一步的處置安排。而民政部門在現(xiàn)場檢查環(huán)節(jié)中需要對消防、醫(yī)療衛(wèi)生和食品經(jīng)營等“資質(zhì)”類許可條件進(jìn)行識(shí)別和認(rèn)定，但是其從主體資格上對于相關(guān)檢查事項(xiàng)并不具備較高的專業(yè)性。若民政部門只“通報(bào)”其能力范圍內(nèi)能“識(shí)別”出的事項(xiàng)，那么“應(yīng)該被識(shí)別而未被識(shí)別”的事項(xiàng)將會(huì)成為民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)行的隱患。因此，民政部門雖然牽頭承擔(dān)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管任務(wù)，但是現(xiàn)場檢查并將識(shí)別出的風(fēng)險(xiǎn)抄告相關(guān)部門的監(jiān)管方式，導(dǎo)致了“非專業(yè)的人干專業(yè)的活”式的低效監(jiān)管。

(三)數(shù)字監(jiān)管質(zhì)量應(yīng)用不足

監(jiān)管質(zhì)量是民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)字監(jiān)管的核心，也是監(jiān)管結(jié)果應(yīng)用的最基本要求。如果數(shù)字監(jiān)管質(zhì)量不高，可能造成數(shù)字供給懸浮于數(shù)字需求之上，難以應(yīng)用，導(dǎo)致數(shù)字監(jiān)管及應(yīng)用的形式主義。S市智慧養(yǎng)老綜合服務(wù)平臺(tái)監(jiān)管質(zhì)量和應(yīng)用問題，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

1.服務(wù)質(zhì)量精準(zhǔn)監(jiān)管困難。民政部明文規(guī)定，養(yǎng)老護(hù)理人員須在接受專業(yè)技能培訓(xùn)和考核之后持證上崗，但在民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，受員工素質(zhì)、機(jī)構(gòu)規(guī)模、資金及發(fā)展理念等因素影響，大部分護(hù)工既沒有持續(xù)接受專業(yè)培訓(xùn)，更無專業(yè)資格證書，僅憑日常護(hù)理經(jīng)驗(yàn)開展護(hù)理工作，難以保障服務(wù)質(zhì)量。加之民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品為耗用人力產(chǎn)出的“流動(dòng)”形態(tài)的勞動(dòng)，其生產(chǎn)與消費(fèi)同步進(jìn)行，具有無儲(chǔ)存性、無轉(zhuǎn)售性和無退回性等特征(10)趙曼、朱麗君：《取消設(shè)立許可: 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)事中事后監(jiān)管研究》，《社會(huì)保障研究》2020年第2期，第13-19頁。。養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品供給的特殊性，致使產(chǎn)品質(zhì)量難以統(tǒng)一、規(guī)范難以界定，更難以用量化的指標(biāo)進(jìn)行績效考核。目前，平臺(tái)監(jiān)管也只是通過電話回訪的形式，根據(jù)老年人的反饋進(jìn)行質(zhì)量評(píng)定，這種單一的質(zhì)量測評(píng)方式難以全面、客觀地反映民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)真實(shí)的服務(wù)質(zhì)量。

2.監(jiān)管結(jié)果運(yùn)用不充分。民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)字監(jiān)管是通過監(jiān)管結(jié)果應(yīng)用于民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的星級(jí)評(píng)定考核、招投標(biāo)管理和企業(yè)誠信評(píng)定等業(yè)務(wù)領(lǐng)域，以達(dá)到規(guī)范服務(wù)流程、提升服務(wù)質(zhì)量的目的。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分的監(jiān)管數(shù)據(jù)和信息僅儲(chǔ)存在數(shù)據(jù)庫中，只是在領(lǐng)導(dǎo)視察和同行交流時(shí)用于展示，未進(jìn)行有效挖掘和開發(fā)。

四、民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)字監(jiān)管困境的對策

從S市智慧養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管平臺(tái)的個(gè)案可以窺見，浙江省民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在監(jiān)管制度規(guī)范未明確、監(jiān)管聯(lián)動(dòng)落實(shí)難及監(jiān)管質(zhì)量應(yīng)用不足等困境?；赟市的經(jīng)驗(yàn)，可以從完善智能監(jiān)管制度、強(qiáng)化協(xié)同監(jiān)管體制及提升監(jiān)管質(zhì)量應(yīng)用加以應(yīng)對。

(一)完善智能監(jiān)管制度

監(jiān)督法律制度是監(jiān)督主體剛性標(biāo)準(zhǔn)和行為準(zhǔn)則的來源依據(jù)，也是正確行使監(jiān)督權(quán)力的強(qiáng)制力保障(11)張國慶、楊建成：《信息公開與權(quán)力平衡:新時(shí)期中國政府有效監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)路徑》，《天津社會(huì)科學(xué)》2009年第3期，第52-58頁。。目前，浙江省民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管是依據(jù)屬地化登記和管理的原則進(jìn)行，參考公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的考核辦法，從機(jī)構(gòu)年檢、規(guī)范化評(píng)估、信息披露、誠信建設(shè)與內(nèi)部章程制定等方面進(jìn)行業(yè)務(wù)監(jiān)管，民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在運(yùn)營資金、基礎(chǔ)設(shè)施、人才隊(duì)伍等方面異質(zhì)性明顯，因此應(yīng)制定專門針對民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管制度，以提升民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)整體的發(fā)展水平。在頂層設(shè)計(jì)，應(yīng)整合民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管與信息技術(shù)，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管手段創(chuàng)新的制度化，依據(jù)各參與監(jiān)管主體的職能梳理數(shù)字監(jiān)管的目錄體系，在互聯(lián)網(wǎng)視域下確定各監(jiān)管主體職責(zé)，從技術(shù)感知、設(shè)計(jì)、執(zhí)行及應(yīng)用方面進(jìn)行制度性重塑，避免因不同監(jiān)管主體之間不同的責(zé)任分工以及博弈降低民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)字監(jiān)管執(zhí)行效力的現(xiàn)象，明確數(shù)字監(jiān)管的底線，確保老年人的信息安全。

(二)強(qiáng)化協(xié)同監(jiān)管體制

根據(jù)民政、消防、工商等監(jiān)管主體職能，細(xì)化監(jiān)管職責(zé)，將數(shù)字監(jiān)管平臺(tái)融為一體，形成監(jiān)管合力：橫向打通民政與消防、工商、物價(jià)、衛(wèi)健、醫(yī)保、公安、人社等部門，縱向?qū)邮〖?jí)和區(qū)縣級(jí)、鎮(zhèn)街級(jí)信息公開系統(tǒng)，各類信息系統(tǒng)通過該平臺(tái)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管數(shù)據(jù)整合、數(shù)據(jù)交換、信息共享，促進(jìn)監(jiān)管與服務(wù)的有機(jī)融合。另外，服務(wù)對象、老年人家屬、媒體及社會(huì)大眾也可以從此平臺(tái)中得到各類需求，社會(huì)公眾通過服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督、意見信息反饋，以低成本、高利益相關(guān)性的行動(dòng)邏輯，參與到民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管過程之中，實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)同監(jiān)管，形成監(jiān)管合力。

(三)提升監(jiān)管質(zhì)量應(yīng)用

針對養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品的特殊性和精準(zhǔn)監(jiān)管困難的特點(diǎn)，由民政牽頭制定行政部門考核、監(jiān)控視頻、接受服務(wù)老年人和專家實(shí)地測評(píng)等多維監(jiān)管測評(píng)細(xì)則，細(xì)化監(jiān)管考核指標(biāo)，提升服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管的精準(zhǔn)性。另外，智慧養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管平臺(tái)不能僅將工作重心放在平臺(tái)搭建和信息處置等層面，更應(yīng)該綜合數(shù)據(jù)前臺(tái)和數(shù)據(jù)背后的實(shí)際運(yùn)營情況，在確保安全的前提下，最大限度地公開監(jiān)管數(shù)據(jù)、提升監(jiān)管質(zhì)量，把監(jiān)管結(jié)果應(yīng)用于機(jī)構(gòu)星級(jí)測評(píng)、機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)制定和機(jī)構(gòu)項(xiàng)目招投標(biāo)等領(lǐng)域，加大從整體性視角實(shí)現(xiàn)以監(jiān)促改和質(zhì)量提升。