李美玉

摘要：第三次全國國土調查是土地調查向自然資源調查的過渡，是我國首次對山、水、林、田、湖、草、海等自然資源全要素統一進行的一次系統性調查，是一次很重要的國情國力調查。其調查成果作為一系列國家政策規(guī)劃實施的核心基礎數據，土地調查數據庫體現了各行業(yè)用地的權屬、結構、數量和分布，是政府部門科學制定土地政策、合理確定土地供應總量、落實土地調控目標的重要依據，為國土資源管理規(guī)劃提供重要依據和參考。

關鍵詞：土地調查 ?數據庫 ?國土資源管理 ?基礎數據

Application Analysis of Land Survey Database in Land and Resources Management

LI Meiyu

（Yuanjiang Natural Resources Bureau， Yiyang， Hunan Province， 413199 China）

Abstract：The third national land survey is the transition from land survey to natural resources survey. It is the first systematic survey of all elements of natural resources such as mountain， water， forest， field， lake， grass and sea in China. It is a very important survey of national conditions and national strength. As the core basic data for the implementation of a series of national policies and plans， the land survey database reflects the ownership， structure， quantity and distribution of land in various industries. It is an important basis for government departments to scientifically formulate land policies， reasonably determine the total amount of land supply and implement land regulation objectives， and provides an important basis and reference for land and resources management planning.

Key Words： Land survey; Database; Basic data; Land resources management

第三次國土調查（以下簡稱“三調”）是在第二次土地調查的基礎上進行的詳查，綜合確定全國土地利用現狀，為構建各級土地調查數據庫奠定基礎^[1]。豐富國土資源大數據成果、健全監(jiān)測統計體系，從而為經濟發(fā)展和國土資源管理提供詳實的數據資源。三調數據庫是三調結果的主要載體，是總結和應用三調的數據來源，是銜接自然資源管理的核心，數據庫的好壞關系到測繪工作的成敗。同時，一個高質量的數據庫結果是深化數據在國土資源管理中應用的前提，也是國土空間利用管控和生態(tài)保護修復的責任，解決多圖重復，保障山水林田湖草實現自然恢復和綜合管理等。

與第二次土地調查相比，第三次調查要求更高的精度、更完整的調查內容和更高的質量要求。為規(guī)范數據庫建設，保證數據庫結果質量，國家組織編制全國統一的數據庫標準和數據庫建設技術規(guī)范。根據第三次調查的業(yè)務需求和空間數據庫的基本要求，設計了嚴格的數據質量檢查規(guī)則，并制定了統一的數據庫質量檢查。該軟件建立了從縣級到國家級的數據庫質量評級控制體系、數據庫結果質量責任追究機制、數據庫結果質量監(jiān)測和評價體系^[2]。數據庫的建設以縣為基本單位，將第三次國家土地利用調查結果、土地所有權調查結果等數字化。通過此次調查，政府建立健全土地調查、統計和登記制度，開展土地資源社會化信息服務，更好地適應經濟發(fā)展和社會宏觀調控國土資源管理的需要。

1 土地調查數據主要內容

數據庫建設以縣為基本單位，將第三次土地利用狀況調查結果、土地權屬調查結果和專項調查結果數字化^[3]。數據內容包括基本地理要素、土地利用要素、永久基本農用地要素、其他土地要素和獨立要素。各種項目以空間層的形式進行管理，包括行政區(qū)、行政區(qū)界線、坡度圖、村級調查區(qū)、村級調查區(qū)界線、地類圖斑、永久基本農田、臨時用地、批準未建設土地、城鎮(zhèn)村等用地、耕地等別、重要項目用地等，在數據庫中除了用線標記各種界線外，其余均用面來表示，數據庫的主要圖層如圖1所示?！秶琳{查數據庫標準》（試行修訂稿）規(guī)定的永久基本農田、耕地等別及獨立要素圖層如國家公園、自然資源保護區(qū)、森林公園、風景名勝區(qū)、地質公園、世界自然遺產保護區(qū)、濕地公園、飲用水源地、水產種植資源保護區(qū)、其他類型禁止開發(fā)區(qū)、城市開發(fā)邊界、生態(tài)保護紅線等自然資源、生態(tài)環(huán)境及規(guī)劃要素將在后續(xù)專項調查中逐步完善建庫^[4]。

2 土地調查數據庫在國土資源管理中的應用

農村土地調查數據庫體現了各行業(yè)用地的權屬、結構、數量和分布，是政府各相關部門提高管理水平、提升辦事效率、進行科學決策的重要依據和參考。其在國土資源管理中的應用，主要體現在以下幾個方面（見圖2）。

2.1 為新一輪土地利用總體規(guī)劃修編提供依據

土地利用總體規(guī)劃根據國家社會經濟的可持續(xù)發(fā)展要求和當地自然、經濟和社會條件，對一定區(qū)域內土地的開發(fā)、利用、管理和保護進行總體安排和設計。它是國家實施土地利用控制的基礎，是各級政府依法組織土地使用、開發(fā)、整備、保護的總體布局，涉及土地利用宏計劃^[5]。

隨著“十四五”規(guī)劃的實施和新產業(yè)結構的調整，土地資源供求矛盾更加突出。這需要重新修改土地利用整體計劃，實現國家土地利用控制的宏觀視野。土地利用總體規(guī)劃是否科學合理，直接影響“十四五”規(guī)劃目標能否順利實現，以及土地調查數據庫中土地數據是否準確、詳細。土地調查為新土地利用總體規(guī)劃審查的科學性和操作性提供保證。新的土地利用整體計劃的修訂以農村土地調查數據庫中的土地類型為依據。

2.2 為年度土地變更調查提供基礎數據庫

年度土地變化調查在全國第三次土地調查的基礎上，全面調查土地利用的現狀和年度變化，滿足日常國土資源管理的需要，向各級政府提供準確可靠的土地基礎圖和數據。有關層級和部門文件等資料是自然資源管理部門對土地資源進行科學、有效、實時管理的重要措施。年度土地變化調查數據庫通過驗證和實地調研確定變化情況：土地的類型、位置和面積;根據城市建設用地審批數據確定建設用地類型;根據土地開發(fā)整理復墾數據，確定新增耕地源類型等屬性信息，結合內業(yè)土地變化調查軟件，根據需要對地圖斑和線狀要素進行修改，建立新的土地調查數據庫，提取土地利用變化的年度信息，匯總生成土地利用變化的各種表格和匯總圖，以便了解年度土地利用變化的狀態(tài)和作物類型之間流向變化的各種信息。

2.3 為土地開發(fā)整理復墾項目立項提供科學依據

土地復墾開發(fā)項目選址時，根據農村土地調查數據庫中的土地利用數據、遙感影像數據、基本農田數據、土地權屬數據、土地類型、面積、坡度、道路、河分布將地塊上的水庫與周邊農用地和建設用地的分布情況進行對比分析，以確定開發(fā)項目的具體位置^[6]。如在土地開發(fā)過程中，要根據周圍的水情，考慮開發(fā)的耕地能否正常灌溉，以保證糧食生產;根據周邊居民區(qū)和道路的分布，考慮已開發(fā)的耕地是否適合人們耕種;考慮基本農田的分布，如果開發(fā)后的耕地與基本農田相連，開發(fā)后的耕地是否可以補充為基本農田，以實現對耕地的有效保護。進行土地整理時，可根據地塊上線狀要素和地圖點的田坎系數（即坡度）計算整理前耕地面積，再計算整理后的耕地面積，這樣計算出耕地凈增加量，并根據這些計算結果，分析由此產生的效益，并選擇該地塊進行整理。

2.4 為農村集體土地登記發(fā)證工作奠定基礎

土地作為人類最重要的資源和資產，是土地所有者和使用者最基本、最重要的不動產。明確土地權屬是我國社會主義市場經濟發(fā)展的必然要求。第三次土地調查建立的農村土地權屬數據庫，全面反映了集體土地所有權、集體土地使用權、國有土地使用權的數量和分布狀況，為全面完成農村集體土地登記發(fā)證工作助力，明確土地所有者和使用者的合法權益，實現農村城市土地全覆蓋，使得每塊土地都有自己明確的權屬，有利于維護社會的穩(wěn)定，統籌城鄉(xiāng)發(fā)展，保障土地資源的合理利用，保障土地交易安全與有效，規(guī)范和發(fā)展現代土地市場，提高土地資源的配置效率。

2.5 為耕地保護提供真實可靠的基礎數據

我國人多地少，經濟社會發(fā)展與耕地資源制約的矛盾十分突出。人均耕地面積僅為0.093 hm²（1.4畝），不到世界平均耕地面積的40%，且呈逐年下降趨勢。保護耕地是我國的一項基本國策，保護和用好有限的耕地資源，統籌考慮糧食和建設、生存和發(fā)展問題，始終是人們面臨的主要問題。保護1.2億公頃（18億畝）耕地和近1.07億公頃（16億畝）基本農田，是維護國家糧食安全、確?？沙掷m(xù)發(fā)展的“底線”，也是“不可逾越的紅線”。要全面了解耕地和基本農用地的類型、數量、質量和分布情況，提供真實可靠的耕地基礎數據。

2.6 為建設用地的審批和監(jiān)管提供參考

基于農村土地調查數據庫，確定報批的圖斑是否符合審批要求，加快建設用地“審批、供應、使用、補充、審核”綜合監(jiān)控平臺建設，加強對建筑用地的動態(tài)監(jiān)管，防范和防止“先用后批、批準但不征用、征用但不供應、供應但不使用”等現象的發(fā)生。其中，監(jiān)管的主要內容包括：土地利用規(guī)劃的實施情況、土地的審批和征收、土地的供應和使用、項目用地的開發(fā)利用等。農村土地調查數據庫中的土地利用數據每年更新一次。通過及時更新影像圖和土地利用數據，實現對被征收土地的動態(tài)監(jiān)測，及時處置未利用的土地。

3 結語

土地調查數據庫是政府部門科學制定土地政策、合理確定土地供應總量、落實土地調控目標的重要依據;是科學規(guī)劃、合理利用、有效保護、嚴格土地管理的重要支撐;是發(fā)揮土地利用潛力的重要基礎;是大力推進節(jié)約集約用地的基本前提;是保障國家糧食安全、維護農民權益、促進農村發(fā)展、構建和諧社會的重要內容;是準確判斷固定資產投資增長規(guī)模、及時調整土地供應方向、科學決策的重要依據。

參考文獻

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[4]何穎.基于遙感技術的內業(yè)信息提取在第三次國土調查中的應用[D].長春：吉林大學，2019.

[5]趙曉發(fā).深圳市第三次全國國土調查實踐[J].地理空間信息，2021，19（10）：71-75，150.

[6]徐鋒，孫婷婷.基于國土調查的地理國情監(jiān)測研究[J].測繪通報，2021（S1）：96-99.