胡欽涵 盧思呂 柯文斌 吳圳隆

（湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院法學(xué)院,湖北 武漢 430205）

2020年1月，水力部部長(zhǎng)在全國(guó)水利工作會(huì)議上提出要“開(kāi)展河湖健康評(píng)價(jià)體系研究，推動(dòng)水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)提質(zhì)增效”，將水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展內(nèi)涵提到新的高度[1]。黨的十九大以來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度成為新時(shí)代我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)中的重要內(nèi)容。水利風(fēng)景區(qū)作為我國(guó)生態(tài)保護(hù)系統(tǒng)的一種重要組成部分，其管理在新時(shí)代也被賦予了新的目標(biāo)與要求。水利風(fēng)景區(qū)可以滿足人們親近自然、了解水文化等方面的需求，能夠在很大程度上將水利工程的社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)[2]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2020年，我國(guó)已有國(guó)家級(jí)水利風(fēng)景區(qū)878處，省級(jí)水利風(fēng)景區(qū)兩千多處。水利風(fēng)景區(qū)數(shù)量多、類型豐富、特色鮮明，如果能建設(shè)與管理好這些水利風(fēng)景區(qū)，充分激發(fā)水利風(fēng)景區(qū)的發(fā)展活力，對(duì)于我國(guó)綠色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將具有十分重要的意義。本文對(duì)我國(guó)水利風(fēng)景區(qū)管理中的問(wèn)題進(jìn)行了較為系統(tǒng)的研究，提出了幾點(diǎn)對(duì)策建議，以期為完善水利風(fēng)景區(qū)管理制度提供參考。

1 我國(guó)水利風(fēng)景區(qū)管理思想的起源與發(fā)展

水利風(fēng)景區(qū)，是指以水域（水體）或水利工程為依托，具備一定觀賞價(jià)值與游客吸引力的風(fēng)景資源與環(huán)境條件，可以開(kāi)展觀光、娛樂(lè)、休閑、度假或科學(xué)、文化、教育等人文活動(dòng)的區(qū)域。當(dāng)前，我國(guó)的水利風(fēng)景區(qū)分為水庫(kù)型、濕地型、自然河湖型、城市河湖型、灌區(qū)型和水土保持型六類。

對(duì)水利風(fēng)景資源的保護(hù)和管理思想最早始于美國(guó)。20世紀(jì)初，美國(guó)自然主義者、環(huán)保運(yùn)動(dòng)領(lǐng)袖約翰·繆爾就極力推崇對(duì)水域風(fēng)景資源的保護(hù)理念[3]。1965年美國(guó)制定《聯(lián)邦水資源工程旅游法案》，成為有關(guān)水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展立法的開(kāi)端。美國(guó)的先進(jìn)思想與立法實(shí)踐對(duì)我國(guó)產(chǎn)生了重要影響。20世紀(jì)80年代初，我國(guó)嘗試依托水利工程，發(fā)揮水利資源優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)水利風(fēng)景資源，將文化、景觀元素融入水利工程，積極發(fā)展水利旅游，水利風(fēng)景區(qū)雛形開(kāi)始形成[4]。2003年出臺(tái)《上海松江生態(tài)水利風(fēng)景區(qū)——總體規(guī)劃有序推進(jìn)生態(tài)水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)》，是我國(guó)地方層面較早對(duì)“水利風(fēng)景區(qū)”進(jìn)行系統(tǒng)管理的規(guī)定。2004年，水利部頒布了《水利風(fēng)景區(qū)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），標(biāo)志著我國(guó)水利風(fēng)景區(qū)管理制度正式建立。此后，一些省份的水行政主管部門(mén)開(kāi)始陸續(xù)制定本地區(qū)的管理辦法，如2015年福建省頒布《福建省水利風(fēng)景區(qū)管理辦法》、湖南省頒布《湖南省水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)與管理辦法》。2020年，水利部主導(dǎo)修訂《水利風(fēng)景區(qū)管理辦法》。同時(shí)，水利部設(shè)立水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)與管理領(lǐng)導(dǎo)小組，承擔(dān)景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、項(xiàng)目審批、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督等職能，水利風(fēng)景區(qū)管理機(jī)構(gòu)在水行政主管部門(mén)和流域管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)水利風(fēng)景區(qū)的建設(shè)、管理和保護(hù)工作。

2 我國(guó)水利風(fēng)景區(qū)管理中存在的主要問(wèn)題

2.1 管理依據(jù)效力層級(jí)低

水利部頒布的《辦法》成為我國(guó)很長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái)水利風(fēng)景區(qū)管理的主要依據(jù)。當(dāng)時(shí)，《辦法》的立法目的是先進(jìn)的，其第一條明確規(guī)定：“為科學(xué)、合理利用水利風(fēng)景資源，保護(hù)水資源和生態(tài)環(huán)境，加強(qiáng)對(duì)水利風(fēng)景區(qū)的建設(shè)、管理和保護(hù)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)水土保持法》《中華人民共和國(guó)防洪法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》和《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》等有關(guān)法律法規(guī)，制定本辦法?！睂⑺L(fēng)景資源的科學(xué)、合理利用與水資源和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，作為《辦法》的立法目的，在今天看來(lái)仍然是必要的。

盡管當(dāng)時(shí)的立法理念很先進(jìn)，但是，《辦法》在法律性質(zhì)上連部門(mén)規(guī)章都不是，而只是其他規(guī)范性文件，嚴(yán)格意義上不屬于法律淵源，不具有法律的強(qiáng)制力，而且受當(dāng)時(shí)的立法條件、立法資源與立法技術(shù)的限制，《辦法》的規(guī)定相當(dāng)粗略，全文共計(jì)23個(gè)條文，概括性強(qiáng)、可操作性差。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，《辦法》已經(jīng)越來(lái)越不能適應(yīng)水利風(fēng)景資源開(kāi)發(fā)、利用、管理、保護(hù)的需要，其立法目的也缺乏具體的規(guī)則措施來(lái)保障實(shí)現(xiàn)?？傊?，《辦法》法律效力位階低、制度規(guī)則粗略成為影響我國(guó)水利風(fēng)景區(qū)管理水平的一個(gè)重要因素。

2.2 管理模式單一

近十幾年來(lái)，我國(guó)水利風(fēng)景區(qū)數(shù)量發(fā)展日益加快。截至2020年，我國(guó)已有國(guó)家級(jí)水利風(fēng)景區(qū)878處，省級(jí)水利風(fēng)景區(qū)兩千多處。水利風(fēng)景區(qū)的快速發(fā)展對(duì)水利風(fēng)景區(qū)的管理提出了新的要求。但是，從管理實(shí)踐來(lái)看，地方政府存在著較為普遍的管理模式單一的問(wèn)題。一些地方政府著重追求短期水利風(fēng)景區(qū)數(shù)量建設(shè)，而忽視質(zhì)量?jī)?nèi)涵發(fā)展，水利風(fēng)景區(qū)管理模式上缺乏創(chuàng)新，比如在占比最大的水庫(kù)型水利風(fēng)景區(qū)方面，建設(shè)幾乎是千篇一律，包括相當(dāng)大部分的A級(jí)水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)同質(zhì)化現(xiàn)象十分嚴(yán)重，沒(méi)有特色，缺乏核心競(jìng)爭(zhēng)力[5]。一些地方政府在水利風(fēng)景區(qū)管理上重利用、輕保護(hù)，重開(kāi)發(fā)、輕管理，在水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)過(guò)程中，不僅沒(méi)有保護(hù)好水利風(fēng)景資源，反而使相關(guān)生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。

尤其是近年來(lái)，隨著旅游業(yè)的迅速發(fā)展，水利風(fēng)景區(qū)成為許多地方重要的旅游資源。一些地方政府為了快速地形成景區(qū)旅游服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈、在短時(shí)間內(nèi)提高景區(qū)的知名度，不進(jìn)行科學(xué)論證、規(guī)劃，直接套用熱門(mén)風(fēng)景名勝區(qū)景點(diǎn)的管理模式[6]。這種急功近利的管理方式，既沒(méi)有根據(jù)本地水利風(fēng)景資源的特色、優(yōu)勢(shì)進(jìn)行科學(xué)的整合、開(kāi)發(fā)，也沒(méi)有將本地區(qū)的自然稟賦、民風(fēng)民俗、環(huán)境條件和區(qū)位優(yōu)勢(shì)等要素很好地整合起來(lái)，大大地浪費(fèi)了本地區(qū)的水利風(fēng)景區(qū)資源。

2.3 省級(jí)以下水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展緩慢

國(guó)家級(jí)水利風(fēng)景區(qū)一般是國(guó)家或者地方重要的水利工程，為了充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效益，大多會(huì)受到地方政府的重視，成為各地方的重要旅游景區(qū)。不同于國(guó)家級(jí)水利風(fēng)景區(qū)，省級(jí)以下的水利風(fēng)景區(qū)只是當(dāng)?shù)赜幸欢ㄖ鹊乃こ袒蜃匀痪坝^，帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)較小，得到地方政府的重視程度相對(duì)較弱。實(shí)踐中，省級(jí)以下水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展緩慢，其更多作用于水利生產(chǎn)，其生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益沒(méi)有被很好地激發(fā)出來(lái)。

2.4 信息公開(kāi)制度不健全

我國(guó)目前存在的國(guó)家級(jí)水利風(fēng)景區(qū)、省級(jí)水利風(fēng)景區(qū)，其信息公開(kāi)制度并不完備，沒(méi)有系統(tǒng)性的信息存儲(chǔ)和資料介紹。相比較而言，國(guó)家級(jí)水利風(fēng)景區(qū)的信息資料管理更為完善，但也存在缺漏。以湖北省內(nèi)國(guó)家級(jí)水利風(fēng)景區(qū)為例，潛江田關(guān)島水利風(fēng)景區(qū)、英山縣畢升湖水利風(fēng)景區(qū)、黃岡白蓮河水利風(fēng)景區(qū)、麻城明山水利風(fēng)景區(qū)等國(guó)家級(jí)水利風(fēng)景區(qū)，連最基本的景區(qū)級(jí)別信息都不能在公開(kāi)渠道獲取。另外，如長(zhǎng)陽(yáng)土家族自治縣清江水利風(fēng)景區(qū)、潛江田關(guān)島水利風(fēng)景區(qū)等景區(qū)所占水域面積、景區(qū)的主要特色等信息更是不完備、不公開(kāi)。在省級(jí)水利風(fēng)景區(qū)的信息資料管理中，則問(wèn)題更多。大多數(shù)省級(jí)水利風(fēng)景區(qū)都缺少景區(qū)面積統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，在已有公開(kāi)的省級(jí)水利風(fēng)景區(qū)面積數(shù)據(jù)中，又存在統(tǒng)計(jì)單位、統(tǒng)計(jì)方法混亂的問(wèn)題，如在面積單位上，就存在同一個(gè)省內(nèi)風(fēng)景區(qū)分別使用畝、平方公里計(jì)算面積的問(wèn)題。這些基礎(chǔ)性的問(wèn)題直接反映著水利風(fēng)景區(qū)的管理水平，影響著水利風(fēng)景區(qū)的管理質(zhì)量。

3 完善水利風(fēng)景區(qū)管理制度的對(duì)策建議

3.1 立法促進(jìn)水利風(fēng)景區(qū)高質(zhì)量發(fā)展

要提高我國(guó)水利風(fēng)景區(qū)的管理水平，使水利風(fēng)景區(qū)規(guī)范化、長(zhǎng)效化發(fā)展，最根本的是要完善水利風(fēng)景區(qū)管理制度。而完善水利風(fēng)景區(qū)管理制度，首先就是要完善立法，建立科學(xué)的、可行的法律規(guī)則來(lái)規(guī)范其開(kāi)發(fā)、建設(shè)，引導(dǎo)其生態(tài)、文化保護(hù)，做到經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與生態(tài)效益的統(tǒng)一。用法律來(lái)促進(jìn)我國(guó)水利風(fēng)景區(qū)的整體管理水平提高，促進(jìn)水利風(fēng)景區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。

目前，水利風(fēng)景區(qū)領(lǐng)域的立法工作仍面臨著各種各樣的問(wèn)題。水利風(fēng)景區(qū)不同于單純的水利工程建設(shè)，也不同于一般的旅游風(fēng)景區(qū)建設(shè)，其綜合性特征更為突出。它不只涉及單純的水資源開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)的問(wèn)題，還涉及水工程、水安全、水生態(tài)、水文化等多元價(jià)值的協(xié)調(diào)。因此，相關(guān)法律的制定必然相當(dāng)復(fù)雜。2020年，水利部修訂《水利風(fēng)景區(qū)管理辦法》時(shí)，充分重視水利風(fēng)景區(qū)的“建設(shè)”，將原《辦法》修改為《水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)管理辦法》，對(duì)如何規(guī)范建設(shè)進(jìn)行了制度設(shè)計(jì)，將為全國(guó)各地水利風(fēng)景區(qū)規(guī)范發(fā)展提供重要依據(jù)。必須說(shuō)明的是，《水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)管理辦法》的性質(zhì)并沒(méi)有改變，仍然只是水利部制定的規(guī)范性文件，不屬于法律范疇，不具備法律的強(qiáng)制約束力。水利風(fēng)景區(qū)的建設(shè)、管理與保護(hù)等行為仍然沒(méi)有法律保障。鑒于此，建議可以采取分步走的策略。一是繼續(xù)完善《水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)管理辦法》的內(nèi)容，并按照部門(mén)規(guī)章的立法程序要求，將其上升為水利部制定的部門(mén)規(guī)章，使其具有法的效力，供全國(guó)適用。二是在條件成熟時(shí)，制定行政法規(guī)或者法律來(lái)規(guī)范水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)、管理、利用與保護(hù)等行為。

3.2 實(shí)施精準(zhǔn)地類型化建設(shè)與管理

隨著我國(guó)水利事業(yè)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，對(duì)于水利風(fēng)景區(qū)管理理念也隨之變化。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十八屆五中全會(huì)上提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的新發(fā)展理念。在水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展中，也需要貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，要緊密結(jié)合水利風(fēng)景資源本身的特色來(lái)進(jìn)行精準(zhǔn)地類型化建設(shè)與管理[7]。

我國(guó)水利風(fēng)景區(qū)是以水利工程（水庫(kù)）或者水域（河流、湖泊）等自然資源為依托建設(shè)起來(lái)的。大多數(shù)水庫(kù)型水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)規(guī)劃是在水利主體工程建設(shè)完畢以后才進(jìn)行，其他類型水利風(fēng)景區(qū)的建設(shè)則是依靠河流、湖泊自然資源。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)水利風(fēng)景區(qū)的建設(shè)與管理存在的主要問(wèn)題是景區(qū)的功能定位不明確，沒(méi)有將景區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益三者有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)協(xié)調(diào)發(fā)展。有的景區(qū)過(guò)度關(guān)注景區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、不重視發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效益，造成資源浪費(fèi)；有的景區(qū)則過(guò)度關(guān)注景區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益，而不關(guān)注生態(tài)效益的重要性，造成生態(tài)破壞。

因此，在水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展建設(shè)與管理中，應(yīng)當(dāng)結(jié)合景區(qū)資源基礎(chǔ)，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與生態(tài)效益三者協(xié)調(diào)發(fā)展。每一個(gè)水利風(fēng)景區(qū)都有其多元的復(fù)雜的功能，例如，水庫(kù)型水利風(fēng)景區(qū)，它的載體是水庫(kù)，功能包括防洪、蓄水、灌溉、供水、發(fā)電、漁業(yè)養(yǎng)殖等。在建設(shè)水利風(fēng)景區(qū)時(shí)，要充分考慮這些功能，不能因?yàn)榻ㄔO(shè)景區(qū)而影響這些功能發(fā)揮[8]。只有將水利風(fēng)景區(qū)依托的水利風(fēng)景資源的功能特點(diǎn)充分考慮到景區(qū)建設(shè)中，實(shí)施精準(zhǔn)地類型化建設(shè)與管理，而不是盲目地照搬其他景區(qū)的熱門(mén)項(xiàng)目，才能充分發(fā)揮好每一個(gè)水利風(fēng)景區(qū)的優(yōu)勢(shì)，做到經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與生態(tài)效益的協(xié)調(diào)兼顧。

3.3 建立定期評(píng)價(jià)與退出機(jī)制

為了保證水利風(fēng)景區(qū)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與生態(tài)效益的協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)定期對(duì)各級(jí)水利風(fēng)景區(qū)開(kāi)展經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益方面的評(píng)估。對(duì)于經(jīng)濟(jì)效益較好的水利風(fēng)景區(qū)對(duì)其生態(tài)環(huán)境、水利功能進(jìn)行精準(zhǔn)評(píng)估，生態(tài)環(huán)境遭到破壞的水利風(fēng)景區(qū)勒令整改。嚴(yán)抓水利風(fēng)景區(qū)的基礎(chǔ)功能定位，嚴(yán)守生態(tài)紅線。優(yōu)秀先進(jìn)的做法建議推廣到全省甚至全國(guó)，落后遲滯的做法必須立即進(jìn)行整改。對(duì)部分嚴(yán)重落后、空有虛名、難以為繼的景區(qū)建立淘汰退出機(jī)制，如此，倒逼地方政府加強(qiáng)水利風(fēng)景區(qū)的建設(shè)、管理，只有對(duì)水利風(fēng)景區(qū)內(nèi)的建設(shè)與管理更加重視，水利部提出的要“推動(dòng)水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)提質(zhì)增效”的目標(biāo)才有途徑得以實(shí)現(xiàn)。

4 結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)生態(tài)文明社會(huì)的快速發(fā)展，人們對(duì)生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)的需求日益增長(zhǎng)，水利風(fēng)景區(qū)因?yàn)槠洫?dú)特的文化與生態(tài)價(jià)值越來(lái)越受到人們青睞。利用好水利風(fēng)景資源，發(fā)展水利風(fēng)景區(qū)可以成為地方重要的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與生態(tài)效益“三效合一”，為地方經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展開(kāi)辟新路子。對(duì)此，建議國(guó)家盡快完善水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展的相關(guān)立法與制度，采取分步走的方式提升《水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)管理辦法》的法律位階，針對(duì)不同類型的水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)管理精準(zhǔn)施策，并建立定期評(píng)價(jià)與退出機(jī)制，以此推動(dòng)推動(dòng)水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)提質(zhì)增效。