萬 勇 何方平

（湖南省建設工程質(zhì)量安全監(jiān)督管理總站，湖南長沙 410116）

第十三屆全國人民代表大會第四次會議的政府工作報告指出，政府投資更多向惠及面廣的民生項目傾斜，新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)5.3萬個，提升縣城公共服務水平[1]。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是貫徹落實黨的十九大精神、解決城市發(fā)展不平衡不充分問題、實現(xiàn)人民群眾對美好生活向往的重要舉措。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是共享發(fā)展成果的民生工程、擴大有效投資的發(fā)展工程、提升城市治理水平的改革工程。國家高度重視城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作，政府工作報告連續(xù)四年提出明確要求，國務院辦公廳印發(fā)專門文件在全國部署開展改造，并將其納入國家保障性安居工程，予以資金、政策等支持。

1 城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的現(xiàn)狀及問題表現(xiàn)

我國老舊小區(qū)數(shù)量較多，涉及居民超過四千萬戶[2]。大部分城鎮(zhèn)老舊小區(qū)建成年代較早，位于城市或老城區(qū)的中心位置。原來的建設標準相對較低，各種基礎設施配套老化、破損嚴重，相應的公共服務設施缺失，大部分老舊小區(qū)沒有物業(yè)管理，屬于城市管理的真空地帶。

在老舊小區(qū)原有居民中，部分居民已搬離小區(qū)，剩下居民多為退休老人或外來務工人員、租戶，小區(qū)內(nèi)部的管理缺位，經(jīng)常面臨衛(wèi)生環(huán)境差等現(xiàn)象。

（1）房屋本體方面存在的問題。

部分老舊小區(qū)建筑物本體立面破損臟污嚴重，屋頂漏水、外墻滲水問題較為突出，樓道扶手和窗戶失修，違建問題突出，防盜網(wǎng)、雨棚樣式不統(tǒng)一，立面凌亂不堪，嚴重影響視覺感官。

（2）基礎設施方面存在的問題。

部分小區(qū)供水、供電未實現(xiàn)一戶一表，供水、排水、燃氣管道老化，年久失修、管理缺失、損毀嚴重；部分小區(qū)存在自來水滴漏、水壓偏低等情況，排水管污水外溢、排水不暢堵塞，時常發(fā)生城市內(nèi)澇現(xiàn)象；部分小區(qū)混凝土地面已達到使用年限，路線缺損、下陷，人行車行顛簸不平、常積水嚴重，存在安全隱患；大部分老舊小區(qū)建設時配建的停車位數(shù)量不足，未考慮停車的需求，小區(qū)內(nèi)車輛亂停亂行現(xiàn)象突出，安全隱患嚴重。

（3）公共服務設施方面存在的問題。

部分小區(qū)在建設時未進行合理規(guī)劃，周邊沒有配建農(nóng)貿(mào)市場、養(yǎng)老托幼等公共設施，部分連片小區(qū)未配建公共廁所、環(huán)衛(wèi)站等基本服務設施；部分小區(qū)的消防通道不暢，堵塞，消防栓配置不足或已經(jīng)廢棄，部分管線私接私搭情況普遍；部分小區(qū)公共照明、安防設施不足，較多小區(qū)沒有物業(yè)管理，處于無人管理的狀態(tài)，電梯、消防等設備設施未得到應有的維護保養(yǎng)。

2 制約城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的原因分析

（1）資金籌措壓力大。

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造資金來源以中央專項資金為主，省級和地方財政有少量配套。對2020年國家下?lián)苜Y金和改造任務進行分析，以湖南省為例，補助資金不足2萬元/戶，但完成基礎類、完善類、提升類改造的所有內(nèi)容（不包括電梯）至少需要4萬元/戶，改造工作面臨巨大的資金缺口。

居民出資意愿低，老舊小區(qū)建于福利分房時期，居民長期缺乏繳費習慣；城鎮(zhèn)老舊小區(qū)住戶中，下崗失業(yè)人員、老年住戶、租戶等低收入人群或享受最低社會保障人員所占比重相對較高，收入水平整體較低，改造出資意愿不強或出資能力較弱。

社會資本不愿意投入資金，除拆除重建類、功能完善和提升類城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造項目存在一定有償服務的可能性；大部分基本的綜合整治類城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的改造項目基本無收益。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造不同于以往的棚改，收益難以保障或盈利空間小，社會資本投資積極性較低。

（2）群眾組織協(xié)調(diào)困難。

部分國有單位、工礦企業(yè)的小區(qū)中，“福利分房”的影響根深蒂固，居民還停留在單位大包大攬的觀念中，認為老舊小區(qū)改造是相關部門負責，缺乏“共建共治共享”“共同締造”的觀念，不愿主動參與改造，甚至阻礙改造工作。

分析小區(qū)居民的構(gòu)成，不同年齡、家庭結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟狀況、學歷層次的人群聚集，居民自身訴求比較多樣化，在資金有限的情況下，制定改造方案時，如何優(yōu)先改造部分內(nèi)容，難以達成一致。

老舊小區(qū)改造不同于新建工程，在改造中涉及不同業(yè)主、改造主體及相關權(quán)利人等多方利益調(diào)整，協(xié)調(diào)不好會造成工期停滯或重復改造等問題。隨各地改造實踐進行分析，改造中不可避免地面臨各方利益訴求差異，常導致工程難以順利開工。部分居民想?；A，也有居民需要提升；底層不讓加裝電梯，高層不讓整改管道；沒車的不讓改停車位。涉及切身利益時，居民不愿妥協(xié)，常陷入“一人反對，全員擱置”的困境。

（3）后期運營維護壓力大。

部分老舊小區(qū)物業(yè)管理服務缺位，后期運營維護難以保障，易陷入改造、損壞、再改造的怪圈?，F(xiàn)有老舊小區(qū)多數(shù)處于低管理或無管理狀態(tài)，管理機制欠缺，缺乏物業(yè)公司統(tǒng)一管理，在衛(wèi)生保潔、安保安防、設施設備維修養(yǎng)護等方面無法日常順利開展，亂倒垃圾、違章搭建、車輛亂停、破壞植被等現(xiàn)象依然存在，容易重回改造前的混亂局面。“誰享受、誰付費”的物業(yè)管理消費意識未形成，普遍缺乏付費購買服務的習慣，過去計劃經(jīng)濟體制下形成的居民住房福利制度，使較多老舊小區(qū)居民存在無償享受服務的傳統(tǒng)思想，習慣了由原單位的房產(chǎn)管理部門管理的管房模式。居住在老舊小區(qū)的居民中，老年人多、下崗職工多、特困家庭較多，系社會弱勢群體較為集中的區(qū)域，物管費支付能力有限，物業(yè)管理公司進駐老舊小區(qū)的意愿也比較低。

（4）涉及單位多，協(xié)同改造難。

老舊小區(qū)管線改造涉及強電（電力部門）、弱電（電信、移動、聯(lián)通、有線電視）、供水（自來水公司）、供氣等經(jīng)營單位，需要對接多家單位溝通，協(xié)調(diào)對接難度大。大部分管線單位屬于垂直管理企業(yè)，不愿意主動承擔改造責任，部分相關設施設備產(chǎn)權(quán)關系不清晰，各經(jīng)營單位職責難分，互相推諉，積極性不高。

3 推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的對策建議

（1）建立高效的協(xié)調(diào)推進機制。

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造涉及各級各部門和水、電、氣、路、網(wǎng)等企業(yè)、機構(gòu)，需要強化頂層設計，統(tǒng)籌規(guī)劃推進，建立高層次高位高效的協(xié)調(diào)推進機制，應及時解決改造中的各種問題，明確參與改造各方的權(quán)、責、利。

（2）完善基層治理體系，提升治理能力。

充分調(diào)動小區(qū)居民積極性，建立小區(qū)業(yè)主委員會和基層黨組織，構(gòu)建以業(yè)主自治為主、基層黨建引領、志愿者和社區(qū)（街道）參與的治理模式，提升居民參與社區(qū)公共事務的熱情，實現(xiàn)居民的自我管理、自我教育、自我服務，推進小區(qū)居民公約落地[3]。形成改造合力的同時，補足基層治理體系短板，實現(xiàn)社區(qū)管理的全覆蓋。

（3）完善改造項目生成機制，科學策劃包裝項目。

鼓勵按照片區(qū)化的模式策劃改造實施方案，實現(xiàn)資金和資源的最大效用。在滿足原權(quán)利人利益、符合建設標準、可市場化操作前提下，測算設定改造地塊容積率，提升開發(fā)強度，通過地上地下增量面積的合理限價租售，基本實現(xiàn)項目的資金平衡[4]。

（4）積極培育市場化的實施運營主體。

增強城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造政策性，社里專門的實施運營主體，政府主管部門應加強與金融機構(gòu)交流合作，在地方政府隱性債務可控、合規(guī)的前提下，培育規(guī)?；膶嵤┻\營主體或平臺公司，鼓勵國有企業(yè)、社會資本積極參與市場化運營，為金融機構(gòu)提供符合條件的融資、貸款對象。

（5）整合小區(qū)存量資源支持改造。

由政府層面出臺規(guī)劃、土地等支持政策，盤活閑散的存量資源，鼓勵運營主體或改造實施單位集約利用小區(qū)既有零散低效用地和存量房屋資源。在推進改造的過程中，不能套用新建小區(qū)規(guī)劃建設要求，允許在現(xiàn)有房屋的基礎上進行必要的新建、改建、擴建和使用功能轉(zhuǎn)換，允許利用閑置土地建設養(yǎng)老、托育、助餐、社區(qū)服務中心，最大限度地發(fā)揮小區(qū)存量資源的效用[5]。

（6）突出金融支持。

積極引導金融機構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品，支持社會資本通過項目融資、公司融資等方式向政策性銀行、商業(yè)銀行等金融機構(gòu)申請中長期貸款。

各級財政補貼資金、專項債券支持資金、政府實物注資、原產(chǎn)權(quán)單位和居民出資等措施均可作為項目融資的資本金，豐富老舊小區(qū)改造項目的資金支持途徑。

（7）發(fā)揮平臺作用。

政府可以引導老舊小區(qū)建立綜合改造建設平臺，將檢測、施工等企業(yè)和社區(qū)納入老舊小區(qū)的改造活動，根據(jù)“誰受益，誰出資”原則劃分資金占比，為老舊小區(qū)的改造工作停資金支持。在平臺基礎上拓展老舊小區(qū)的產(chǎn)業(yè)鏈，實行規(guī)模運作，降低小區(qū)改造成本。對老舊小區(qū)進行性質(zhì)劃分，可以分為歷史街區(qū)改造、單位制住區(qū)改造、商品房住區(qū)改造三種，為不同性質(zhì)的老舊小區(qū)制定不同的改造標準。

（8）加強社區(qū)自治能力。

形成社區(qū)共治，建立自上而下和自下而上相結(jié)合的治理模式，構(gòu)建市區(qū)街道和社區(qū)聯(lián)動體系，有效監(jiān)督社區(qū)治理。利用大數(shù)據(jù)以及網(wǎng)絡資源構(gòu)建社區(qū)網(wǎng)絡辦事平臺，提高民眾的參與性和便捷性，協(xié)商解決利益問題，形成新的社區(qū)治理模式。推進共締模式，整合老舊小區(qū)的資源，激發(fā)民眾共同治理熱情，將居民的治理優(yōu)勢發(fā)揮出來，對居民進行培訓、再教育，提高其服務水平。