殷麗娟，許罕多

（中國海洋大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山東 青島 266100）

20世紀(jì)以來，中國充分利用海洋資源與區(qū)位優(yōu)勢，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，改善人民福利，創(chuàng)造了新的國民經(jīng)濟(jì)增長點。與此同時，各種用海、涉海行為，如海洋傾廢、填海造地等日益頻繁，導(dǎo)致海洋生態(tài)遭到嚴(yán)重破壞。不僅造成近岸海水水質(zhì)惡化、海洋及海岸帶棲息地銳減，還導(dǎo)致海洋生態(tài)服務(wù)功能難以正常發(fā)揮，海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。同時，由于海洋資源環(huán)境具有公共物品屬性，產(chǎn)權(quán)難以明晰，其開發(fā)與保護(hù)工作存在外部性[1]，導(dǎo)致利益相關(guān)者之間的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)及社會利益關(guān)系難以調(diào)節(jié)，影響了海洋生態(tài)保護(hù)與建設(shè)工作的開展。為了解決海洋生態(tài)破壞等方面的問題，就需要建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，通過政府與市場兩種手段調(diào)整利益相關(guān)者環(huán)境及經(jīng)濟(jì)利益的分配關(guān)系，抑制生態(tài)破壞行為、激勵環(huán)境保護(hù)行為。

生態(tài)補(bǔ)償體現(xiàn)了自然資源有償使用的原則[2]，是一種有效解決生態(tài)環(huán)境問題的政策工具集[3]。隨著海洋環(huán)境問題的凸顯，生態(tài)系統(tǒng)方法逐漸應(yīng)用于海洋資源相關(guān)問題的處理中，實施海洋生態(tài)補(bǔ)償成為必然趨勢[4]。不同學(xué)科領(lǐng)域的學(xué)者們對海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的相關(guān)問題展開研究，但尚未取得系統(tǒng)化、規(guī)范化的研究成果。而海洋生態(tài)損害補(bǔ)償是海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵部分，其理論與應(yīng)用研究尚未成熟，還很薄弱，無法滿足保護(hù)海洋生態(tài)的現(xiàn)實需求[5]。填補(bǔ)海洋生態(tài)損害補(bǔ)償問題研究，已成為協(xié)調(diào)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、實現(xiàn)海洋資源可持續(xù)利用的現(xiàn)實選擇。

因此，本研究從海洋生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)母拍畛霭l(fā)，根據(jù)損害成因，將海洋生態(tài)損害補(bǔ)償劃分為事故性、工程性以及陸源污染性海洋生態(tài)損害補(bǔ)償3種類型。以此為基礎(chǔ)，進(jìn)一步探討補(bǔ)償制度建立的3個關(guān)鍵問題：補(bǔ)償主客體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式，對前人的研究成果進(jìn)行系統(tǒng)梳理，以期對該領(lǐng)域的理論研究與實踐應(yīng)用有所裨益，形成前后銜接、相互配套、運行靈活的補(bǔ)償機(jī)制。

1 海洋生態(tài)損害補(bǔ)償相關(guān)概念

1.1 海洋生態(tài)損害及損害類型

在海洋生態(tài)損害補(bǔ)償中，海洋生態(tài)損害可以界定為：由于人類活動直接、間接地改變海域自然條件或?qū)⑽廴灸芰?、物質(zhì)排入海洋，導(dǎo)致海洋生態(tài)系統(tǒng)及其生物、非生物因子受到的損害[6]。它強(qiáng)調(diào)的是海洋資源環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)本身的損害[7]。雖然從生態(tài)學(xué)角度看，風(fēng)暴、海嘯等自然變化也會造成海洋生態(tài)損害，但這些損害影響往往是長期的，結(jié)果并不顯著，沒有相關(guān)部門應(yīng)對其承擔(dān)法律責(zé)任或經(jīng)濟(jì)賠償[8]，因此一般不做考慮。

根據(jù)海洋開發(fā)利用的相關(guān)實踐，可以把海洋生態(tài)損害分為三大類：一是工程性海洋生態(tài)損害，即通過填海造地、圍海用海、海洋礦產(chǎn)資源開采等海洋工程直接或間接地改變海域自然條件，或索取海洋資源的強(qiáng)度與速度超過生態(tài)承載力，造成海洋生態(tài)功能退化或資源枯竭。二是事故性海洋生態(tài)損害，主要是由海上危險品泄漏造成的損害，最為常見的是溢油損害[9]，如由海運船的碰撞、海洋石油開采以及輸油管道破損等導(dǎo)致的溢油事故，其發(fā)生具有突然性、偶然性和瞬時性的特點[10]，油污會造成動植物缺氧死亡，其中的有害物質(zhì)經(jīng)由食物鏈影響貝類、魚類與人類，海洋旅游景觀也會因油污而受損[11]。三是陸源污染性海洋生態(tài)損害，陸源污染物質(zhì)、能量進(jìn)入海域中，導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量下降、海洋生境受損。陸源污染具有來源廣、持續(xù)性強(qiáng)、周期長等特點[12]。學(xué)者們大都將陸源污染作為“附屬品”歸為某一類造成海洋生態(tài)損害的行為原因中一帶而過，并未將其單獨梳理分析。本研究認(rèn)為不同于海洋工程改變海域?qū)傩缘摹捌茐男孕袨椤保懺次廴颈举|(zhì)上是一種“污染性行為”，不同于危險品泄漏事故的“突發(fā)性”，陸源污染具有日常積累的“一般性”，應(yīng)將其單獨作為一類進(jìn)行分析。

綜上，海洋生態(tài)損害是一個廣泛的概念，它包括在海洋開發(fā)利用過程中由事故性、工程性以及污染性事件造成的海洋資源、生境和生態(tài)功能損失。背后導(dǎo)致這些破壞性、污染性行為發(fā)生的制度根源，通常是市場機(jī)制、政府機(jī)制以及社會機(jī)制失靈等問題。從評估量化的角度來看，海洋生態(tài)損害本質(zhì)上是一種相對概念，是海洋開發(fā)利用等活動前后指定海岸及海域范圍內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)功能的差值，但這種變化差異的衡量角度與方式并不唯一，這造成了損害評估及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定的困難。

1.2 海洋生態(tài)損害補(bǔ)償概念研究

近年來，海洋利用活動對海洋資源環(huán)境的不利影響逐漸加劇，海洋生態(tài)損害補(bǔ)償成為關(guān)注熱點。同時，為保護(hù)海洋生境，“海洋生態(tài)補(bǔ)償”“海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”“海洋生態(tài)損害賠償”等政策措施相繼推出，導(dǎo)致了概念內(nèi)涵難以明晰，制約了海洋保護(hù)工作的開展。只有明確“海洋生態(tài)損害補(bǔ)償”與其他概念的聯(lián)系和區(qū)別，才能更好地建立海洋生態(tài)損害補(bǔ)償制度。

“海洋生態(tài)補(bǔ)償”具有包容性，它既是一種激勵性補(bǔ)償，也是一種懲罰性補(bǔ)償，包括對生態(tài)正面效益的補(bǔ)償和對生態(tài)負(fù)面損失的補(bǔ)償兩個方面。依據(jù)海洋開發(fā)利用活動造成外部性損害的性質(zhì)，可將其劃分為增益型補(bǔ)償與抑損型補(bǔ)償[13]。基于保護(hù)者、受益者、破壞者在海洋生態(tài)損害和建設(shè)中的作用，可將其分為海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和海洋生態(tài)損害補(bǔ)償[14]。海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，本質(zhì)上是增益型補(bǔ)償，是指根據(jù)“誰受益、誰補(bǔ)償”的原則，要求海洋生境受益者或有關(guān)政府對環(huán)境的建設(shè)者、保護(hù)者或做出犧牲的單位、個人進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償，以內(nèi)部化正外部性，激勵生態(tài)保護(hù)行為。與保護(hù)補(bǔ)償?shù)募顧C(jī)制不同，損害補(bǔ)償要求責(zé)任主體對其行為造成的負(fù)外部性“買單”[15]，是典型的抑損型補(bǔ)償。具體來說，海洋生態(tài)損害補(bǔ)償是指對于經(jīng)過批準(zhǔn)的、合法的海洋開發(fā)利用活動所造成的生態(tài)損害，依據(jù)“誰破壞、誰補(bǔ)償”的準(zhǔn)則，要求開發(fā)利用者作為責(zé)任方對海洋受損生境進(jìn)行補(bǔ)償或補(bǔ)救，是內(nèi)部化外部成本的一種手段。海洋生態(tài)損害賠償與之相似，但有所不同?；谘a(bǔ)償和賠償含義的差異，海洋生態(tài)損害賠償是指責(zé)任方對由未經(jīng)批準(zhǔn)的海洋開發(fā)利用活動所造成的海洋生態(tài)損害進(jìn)行補(bǔ)償或恢復(fù)，是責(zé)任方對自身過失、過錯、違法行為所承擔(dān)的法律責(zé)任[16]，強(qiáng)調(diào)的是事后對責(zé)任方違法行為追責(zé)。

綜上，本文認(rèn)為海洋生態(tài)損害補(bǔ)償是一種對受損海洋資源、生境以及生態(tài)功能的生態(tài)補(bǔ)償制度，它要求責(zé)任方對事故性、工程性和陸源污染性事件所造成的海洋資源、生境及功能損失實施補(bǔ)償或恢復(fù)，是海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾M成部分。其本質(zhì)是一種通過明晰權(quán)責(zé)關(guān)系，平衡分配海洋開發(fā)利用過程中相關(guān)方面環(huán)境及經(jīng)濟(jì)利益的制度安排。不同于海洋生態(tài)損害賠償?shù)氖潞笞坟?zé)，海洋生態(tài)損害補(bǔ)償更注重在海洋開發(fā)利用的過程中管制用海行為，以達(dá)到保護(hù)海洋生態(tài)的目的。根據(jù)損害類型，本研究將海洋生態(tài)損害補(bǔ)償劃分為工程性、突發(fā)性及陸源污染性海洋生態(tài)損害補(bǔ)償3種類型，并進(jìn)一步探討分析。

2 海洋生態(tài)損害補(bǔ)償主客體

建立海洋生態(tài)損害補(bǔ)償機(jī)制，應(yīng)當(dāng)明確利益相關(guān)方，解決“誰補(bǔ)償誰”即生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w問題。海洋生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)闹黧w分為補(bǔ)償主體和受償主體（補(bǔ)償對象）。從環(huán)境法學(xué)的角度看，補(bǔ)償主體是按照合同約定或法律規(guī)定負(fù)責(zé)籌集資金、提供技術(shù)、實施補(bǔ)救的義務(wù)方，受償主體是應(yīng)當(dāng)獲得物質(zhì)、技術(shù)或稅收優(yōu)惠等補(bǔ)償?shù)纳鐣M織、地區(qū)或個人[17]。在具體案例中，劃分的基本思路是考察某一事故、污染事件或海洋工程導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能發(fā)生了怎樣的變化，找出利益相關(guān)者，繼而分析這些功能變化對相關(guān)各方造成的影響，根據(jù)利益變化關(guān)系明確補(bǔ)償與受償主體[18]。而補(bǔ)償客體是補(bǔ)償、受償主體共同指向的對象，即海洋的自然資源和生態(tài)系統(tǒng)。

事故性海洋生態(tài)損害主要是由海上危險品泄漏造成的，其中海上溢油影響嚴(yán)重且較為頻繁。我國《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》）第六十六條要求：“按照船舶油污損害責(zé)任由船東和貨主共同承擔(dān)風(fēng)險的原則，建立船舶油污保險、油污損害賠償基金制度?！痹摲ū砻髟斐捎臀蹞p害的船舶所有人與貨主應(yīng)當(dāng)作為責(zé)任主體。國際相關(guān)法律也對補(bǔ)償主體有所規(guī)定。一般而言，補(bǔ)償主體應(yīng)為造成危險物質(zhì)泄露的船舶或設(shè)施的營運者、控制人、所有者或者特殊情形下的第三方。受償對象為因油污或危險品泄漏而遭受損失的漁民、沿海居民和相關(guān)企業(yè)以及為清理油污、修復(fù)受損的海洋生態(tài)做出貢獻(xiàn)或犧牲的單位及個人。然而在實務(wù)操作中，如何落實各個責(zé)任主體，并非易事，特別是責(zé)任人互相推諉的情況[19]。

隨著沿海經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大量的污染物由陸地排向海洋，陸源污染成為海洋生態(tài)損害的主要原因?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第九十條要求海洋污染損害的責(zé)任者、過失或故意導(dǎo)致海洋生態(tài)損害的第三方作為補(bǔ)償主體承擔(dān)責(zé)任，但這僅是一種原則性規(guī)定，并未明確界定“責(zé)任者”的具體含義，實務(wù)操作性不足。陸源污染的來源主要有兩方面：一是沿岸的個人、企業(yè)或者城市直接將污染物排入海洋。二是陸源污染物通過大氣、河流等環(huán)境媒介，間接進(jìn)入海洋[8]。前者通常是點源污染，由固定排污口集中排放工業(yè)廢水、生活廢水等污染物。對于此類污染損害，可以根據(jù)污染物質(zhì)進(jìn)行排查，凡是通過這一固定排污點向海洋排放該污染物的多個排污企業(yè)都應(yīng)是補(bǔ)償主體[20]。后者通常為非點源污染，成因復(fù)雜且隨機(jī)性強(qiáng)，難以界定責(zé)任主體[15]。因此，相較于其他損害而言，陸源污染的責(zé)任主體復(fù)雜，污染者具有極大的非特定性和不確定性，損害來源相對模糊，在實踐中往往難以準(zhǔn)確界定補(bǔ)償主體。同時，陸源污染往往波及范圍較大，甚至是跨區(qū)域的海洋生態(tài)損害，補(bǔ)償對象也難以確定。根據(jù)《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國海域使用管理法》，海域等自然資源屬于國家所有，因此國家有權(quán)作為受償主體進(jìn)行索賠。國家制定相應(yīng)的“污染物排放標(biāo)準(zhǔn)”及“排污收費制度”，收取一定的排污費，但由于價格偏低并不足以彌補(bǔ)生態(tài)損失，可考慮將收費標(biāo)準(zhǔn)提高，并建立起補(bǔ)償主體和補(bǔ)償對象分別為排污單位和地方政府的補(bǔ)償機(jī)制[18]。

工程性海洋生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)闹黧w問題在我國現(xiàn)有法律法規(guī)缺乏細(xì)致規(guī)定。學(xué)者們對此方面的相關(guān)問題進(jìn)行了不少研究，主要集中在圍填海方面，其他海洋工程如跨海橋梁、海底隧道等相對較少。李京梅和李娜對填海造地生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)行了探討，提出了因海域使用者對海洋的開發(fā)利用活動損害了海域生境，應(yīng)充當(dāng)補(bǔ)償主體，而國家作為海域所有者應(yīng)充當(dāng)受償主體，國家海洋局等權(quán)利代表機(jī)構(gòu)有權(quán)向海域使用者征收一定金額的生態(tài)補(bǔ)償金的建議[21]。而郭臣認(rèn)為因填海造陸而利益受損的漁民、養(yǎng)殖戶、原住民等以及參與修復(fù)損害的群體、個人也應(yīng)歸為補(bǔ)償對象[22]。姚秋芬在研究海島旅游開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制時，指出由海島旅游的資源管理行政部門、相關(guān)個人、企業(yè)與政府應(yīng)充當(dāng)補(bǔ)償主體，對受損的海島居民和生態(tài)環(huán)境進(jìn)行補(bǔ)償[23]。可以看出，工程性海洋生態(tài)損害的補(bǔ)償主體較為明確，是海洋工程項目的責(zé)任方，若項目責(zé)任方是政府，則補(bǔ)償主體就為有關(guān)政府部門。

綜上，海洋生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)闹黧w可以是個人、群體或國家，根據(jù)“誰破壞，誰補(bǔ)償”的原則，補(bǔ)償主體應(yīng)當(dāng)是在海洋開發(fā)利用過程中，對海洋生態(tài)系統(tǒng)或功能造成損害的行為主體，包括海洋工程責(zé)任方、海洋資源使用方以及其他造成生態(tài)損害的相關(guān)者；受償主體為包括海洋生態(tài)損害事件中的利益受損方以及為修復(fù)海洋生態(tài)作出貢獻(xiàn)的單位或個人；補(bǔ)償客體則為海洋自然資源和生態(tài)系統(tǒng)本身。此外，與陸地生態(tài)系統(tǒng)相比，海洋由于循環(huán)性、流動性、整體性等自身特點以及用途的多樣性，使得海洋生態(tài)損害補(bǔ)償所涉及的利益相關(guān)者范圍很廣，如陸源污染損害往往會存在跨區(qū)域的問題，使得利益相關(guān)者確定困難，難以全部顧及。因此，在建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制時，應(yīng)當(dāng)注意是否需要把利益相關(guān)者界定在一定地域范圍之內(nèi)。

3 海洋生態(tài)損害評估及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

3.1 海洋生態(tài)損害評估方法

海洋生態(tài)損害評估是通過對海洋開發(fā)利用活動或污染性、突發(fā)性事件造成的生態(tài)損害進(jìn)行確認(rèn)與分析，并運用恰當(dāng)?shù)姆椒▽p失的生態(tài)資源服務(wù)由生物物理量轉(zhuǎn)化為貨幣價值量的過程，是確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)和依據(jù)，可歸納為基于生態(tài)服務(wù)價值的評估與基于受損生境修復(fù)成本的評估兩種方法。

海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的評估方法逐漸完善，依據(jù)具體評估對象的市場屬性，可以分為模擬市場法、替代市場法、直接市場法3種[24]。生態(tài)服務(wù)價值損害評估的理論思想就是有選擇地運用這些方法對受損生態(tài)服務(wù)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)價值評估，量化生態(tài)損失。隨著海上運輸業(yè)的發(fā)展，危險品泄漏事故時有發(fā)生，海上溢油危害嚴(yán)重。為此，學(xué)者們使用生態(tài)資源服務(wù)價值評估法，定量評估溢油損害。如陳鋒、胡恒等沿用供給、調(diào)節(jié)、文化、支持四類服務(wù)的劃分方法，對子服務(wù)進(jìn)行識別，采用替代市場法、能值分析法等評估技術(shù)，構(gòu)建了溢油損害的貨幣化評估體系，并分別將其應(yīng)用于羅源灣和“塔斯曼?！陛喌囊缬褪鹿恃芯縖25-26]。

但海洋生態(tài)服務(wù)難以分割，非使用價值難以衡量，導(dǎo)致價值評估法的使用存在爭議，有國外學(xué)者推薦使用生態(tài)修復(fù)的原則作為計算生態(tài)損失的主導(dǎo)方法。生境修復(fù)的評估方法有資源等價分析法（REA）和生境等價分析法（HEA），兩者的關(guān)鍵假設(shè)是修復(fù)計劃的生態(tài)服務(wù)收益和受損的生態(tài)服務(wù)損失應(yīng)該相等[27]。評估過程分為4步：一是擇定衡量資源服務(wù)的恰當(dāng)指標(biāo)；二是計算資源服務(wù)損失量；三是根據(jù)“增加量=損失量”計算修復(fù)工程規(guī)模；四是估算補(bǔ)償修復(fù)工程的價值量或成本費用。在具體應(yīng)用中，生境等價分析法與資源等價分析法分別是根據(jù)“生態(tài)服務(wù)-生態(tài)服務(wù)”或“資源-資源”的原則計算生境或資源的損失與收益[28]。近年來，等價分析法已廣泛應(yīng)用于海洋溢油損害評估。楊寅、張繼偉改進(jìn)生境等價分析法，將其應(yīng)用于溢油生態(tài)損害評估，計算出所需替代生境紅樹林、海草床及珊瑚礁的面積[29-30]。同時，資源等價法也被我國學(xué)者應(yīng)用到溢油事故損害分析中，如對渤海塔斯曼溢油事件的潮間帶生物損害和蓬萊19-3油田溢油事故的生物資源受損程度的定量評估[28，31]。

學(xué)者們應(yīng)用多種評估技術(shù)研究工程性海洋生態(tài)損害補(bǔ)償，評估對象主要集中于填海造陸、電廠溫排水以及圍海養(yǎng)殖等大規(guī)模工程項目，對于小型、常規(guī)的工程活動很少關(guān)注。張慧、王衍等識別并分類分析了受損的海洋生態(tài)服務(wù)功能，利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值損失的系列評估方法分別對青島前灣和洋浦填海造地造成的生態(tài)損失進(jìn)行了評估[32-33]。李京梅等以膠州灣圍填海為例，根據(jù)生境等價分析法，計算了生態(tài)功能與海洋資源的受損程度與補(bǔ)償規(guī)模[34]。戴桂香通過改進(jìn)后的溫排水HEA補(bǔ)償規(guī)模計算出了象山港國華電廠海域的補(bǔ)償生境面積及價值[35]。在圍海養(yǎng)殖方面，苗麗娟等探究海洋資源機(jī)會成本的內(nèi)涵、特性、核算模型，計算了最低生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[36]。馮佰香等結(jié)合海域自我恢復(fù)能力，估算了某圍海養(yǎng)殖項目的資源恢復(fù)周期和生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[37]。

目前，陸源污染性海洋生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)难芯枯^少，大多采用基于生態(tài)服務(wù)價值評估和基于生境修復(fù)目標(biāo)評估兩種方法相結(jié)合的研究方式。童晨等選擇象山港作為研究區(qū)域，結(jié)合兩種評估方法，嘗試建立陸源污染的損害評估體系，探究陸源污染損害評估與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[38]。何改麗等結(jié)合海洋傾倒對生態(tài)環(huán)境的實際損害程度，設(shè)計了生態(tài)服務(wù)價值損害、生態(tài)修復(fù)海洋損害兩種評估體系，計算海洋傾倒損害，將兩種評估結(jié)果的平均值作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[39]。

綜上，海洋生態(tài)損害評估方法體系已日漸完善，廣泛地應(yīng)用于事故性、工程性及污染性海洋生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)研究。只有科學(xué)評估海洋生態(tài)損害，才能保證補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定最貼近生態(tài)受損現(xiàn)實。不同類型的海洋生態(tài)損害各有特點，需要謹(jǐn)慎擇定生態(tài)損害計算類目，評估方法也應(yīng)恰當(dāng)變動，如陸源污染影響的主要是較低等的底棲生物與浮游動植物，且污染物中的營養(yǎng)物質(zhì)很可能會促進(jìn)浮游植物的生長。因此，在選擇受損因子時，不必過多關(guān)注大型魚類及浮游植物的損失。

3.2 海洋生態(tài)損害補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

科學(xué)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是構(gòu)建海洋生態(tài)損害補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵所在，它解決了“補(bǔ)償多少”這一生態(tài)補(bǔ)償研究的核心與難點問題。根據(jù)評估方法，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以歸納為兩種：基于海洋生態(tài)服務(wù)價值損害的貨幣化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與基于受損生境修復(fù)目標(biāo)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[7]。

若生態(tài)服務(wù)功能的市場價值可以被準(zhǔn)確地量化評估，那它應(yīng)是制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最好的依據(jù)[40]。但該方法在實際操作中卻很難直接用于補(bǔ)償政策的制定。首先，海洋生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)難以分割，而評估過程中將生態(tài)功能簡單劃分，人為割裂了生態(tài)服務(wù)間的緊密聯(lián)系，還可能重復(fù)計算某些價值量，使得評估結(jié)果缺乏可信度[24]。其次，采用替代價格法、意愿調(diào)查法等計算非使用價值損害容易產(chǎn)生偏差，特別是意愿調(diào)查法在很大程度上依賴于問卷設(shè)計以及受訪者素質(zhì)，易受到人為主觀因素的影響。最后，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)當(dāng)合理、客觀，過高或過低都不利于補(bǔ)償工作開展，而基于生態(tài)服務(wù)價值損害評估確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往價值偏大，超出了補(bǔ)償主體的承擔(dān)能力和接受范圍，可將其作為海洋生態(tài)損害補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的上限[13]。

基于生境修復(fù)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分為3個部分：一是初始性修復(fù)成本，即將受損的資源生境修復(fù)至原有水準(zhǔn)的費用；二是補(bǔ)償性修復(fù)成本，即對恢復(fù)期間內(nèi)功能損失的補(bǔ)償；三是實施損害評估形成的損害評估費、數(shù)據(jù)收集費以及監(jiān)督管理費等合理成本。與基于生態(tài)服務(wù)價值的損害評估方法相比，該方法通過選取能提供相同或相似生境的修復(fù)項目，來補(bǔ)償損失的資源服務(wù)，無須直接計算受損資源服務(wù)的貨幣價值，避免了有效評估非使用價值損失的難題。但該方法需要過強(qiáng)的假設(shè)條件，比如假設(shè)修復(fù)工程能夠提供與受損生境類型相同、價值相同的服務(wù)功能，以及公眾愿意接受在損失資源服務(wù)和通過修復(fù)獲得資源服務(wù)間的權(quán)衡。同時，補(bǔ)償計劃的選擇并非唯一，修復(fù)工程的時間、空間性差異較大，如何選取補(bǔ)償計劃、修復(fù)地址難以有明確標(biāo)準(zhǔn)。而且非貨幣形式（如面積）的核算結(jié)果無法直接用于索賠，如何通過恰當(dāng)方法將其貨幣化也是補(bǔ)償工作的難點。有學(xué)者主張選取補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間，該區(qū)間下限為海洋開發(fā)的機(jī)會成本或生態(tài)恢復(fù)治理成本，區(qū)間上限為海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)損害價值[41]。

綜上，基于海洋生態(tài)服務(wù)損害的貨幣化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與基于海洋生態(tài)修復(fù)目標(biāo)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)各有優(yōu)缺點，仍需改進(jìn)與完善。實際上，這兩種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往不能直接用于補(bǔ)償實踐中。一方面，合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)時空差異進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，因此理論標(biāo)準(zhǔn)確定之后，需要綜合考慮當(dāng)?shù)氐暮Ｑ箝_發(fā)利用情況、海洋生態(tài)需求以及經(jīng)濟(jì)社會特點，研究制定相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償系數(shù)，協(xié)助調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)遵循適度、公平的原則，考慮補(bǔ)償主體的支付意愿、支付能力以及受償對象的偏好需求，這就需要重視損益主體的參與，通過相關(guān)各方的討價還價、談判博弈，最終確定相關(guān)者都能接受的補(bǔ)償額度。

4 海洋生態(tài)損害補(bǔ)償方式

補(bǔ)償方式體現(xiàn)了補(bǔ)償主體與對象間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，是海洋生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)膶崿F(xiàn)手段。依據(jù)運行機(jī)制、實施主體的不同，補(bǔ)償手段可歸納為市場補(bǔ)償與政府補(bǔ)償兩類[15]。政府補(bǔ)償是通過行政調(diào)節(jié)實現(xiàn)補(bǔ)償，主要采取補(bǔ)貼、管制、轉(zhuǎn)移支付、稅收優(yōu)惠等手段，是目前生態(tài)補(bǔ)償實施的主要方式。而市場補(bǔ)償則是利用經(jīng)濟(jì)手段，通過市場交易進(jìn)行補(bǔ)償，包括生態(tài)標(biāo)簽、產(chǎn)權(quán)交易、配額交易等，是生態(tài)補(bǔ)償未來發(fā)展的主要方向[14]。依據(jù)補(bǔ)償主體和對象得到補(bǔ)償?shù)木唧w形式，補(bǔ)償方式可以分為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、非經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與生境修復(fù)補(bǔ)償，其中非經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償包括智力補(bǔ)償、實物補(bǔ)償、政策補(bǔ)償?shù)?。本文按照工程性、事故性和陸源污染性海洋生態(tài)損害補(bǔ)償分類梳理補(bǔ)償方式。

事故性海洋生態(tài)損害的補(bǔ)償實踐主要體現(xiàn)在溢油損害補(bǔ)償方面。首先，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是溢油損害補(bǔ)償最直接、最主要的補(bǔ)償方式，主要包括政府財政轉(zhuǎn)移支付、減稅或退稅、海洋環(huán)境稅費、設(shè)立專項基金等。這些手段實際上是政府針對海洋溢油事故的責(zé)任主體實施經(jīng)濟(jì)上的處罰，在一定程度上能夠解決生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金籌集以及補(bǔ)償對象的經(jīng)濟(jì)損失問題。其次，智力、實物、政策補(bǔ)償?shù)确墙?jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式也較為常用。如為由于溢油污染而失去職業(yè)的養(yǎng)殖戶、漁民等提供技術(shù)指導(dǎo)與技能培訓(xùn)，幫助他們轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，恢復(fù)生計；為受到損害的漁民、居民等提供物資、住所等生產(chǎn)生活要素；通過政策手段扶持發(fā)展海洋生態(tài)養(yǎng)殖、旅游等有利于海洋資源可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)。最后，生境修復(fù)方式逐漸受到重視，如責(zé)任主體有義務(wù)把損害程度降到最小，在事故發(fā)生后及時采取措施，實施恰當(dāng)?shù)难a(bǔ)救工作，并竭盡所能修復(fù)海洋生境，使其回到基準(zhǔn)水平。

工程性海洋生態(tài)損害補(bǔ)償主要采用兩種補(bǔ)償方式：一是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，主要包括財政轉(zhuǎn)移支付、補(bǔ)償金、財政補(bǔ)貼等。如《中華人民共和國海域使用管理法》要求使用海域的個人和單位按照規(guī)定繳納海域使用金，開發(fā)海洋油氣資源的責(zé)任方需繳納一定的資源使用稅費和其他資金。貨幣補(bǔ)償可以通過經(jīng)濟(jì)杠桿增加圍填海等海洋開發(fā)利用活動的成本，約束海洋工程規(guī)模，但難以監(jiān)管貨幣用途，無法及時修復(fù)受損生態(tài)[21]。二是生境修復(fù)。由于海洋工程的特殊性，很難直接修復(fù)受損生態(tài)使其恢復(fù)到原有水平，如填海造地徹底改變了海域的自然屬性，即使是退田還海也無法復(fù)原。因此工程性損害的生境修復(fù)方式主要是通過建立與受損生境同等規(guī)?；蚋笠?guī)模的補(bǔ)償修復(fù)工程，如建設(shè)人工紅樹林、移植珊瑚等進(jìn)行補(bǔ)償，即通過生態(tài)重建等價補(bǔ)償生境資源損失，獲取生態(tài)服務(wù)。

陸源污染、海洋傾廢等海洋生態(tài)損害目前以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式為主，手段單一。主要是依照《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律對向海洋排放污染物、傾倒廢棄物造成海洋污染的責(zé)任主體收取海洋排污費和海洋傾廢費?？梢钥闯觯壳拔覈懺次廴拘院Ｑ笊鷳B(tài)損害的立法并不完善，相關(guān)研究和補(bǔ)償實踐也尚處于起步階段。

綜上，我國的海洋生態(tài)損害補(bǔ)償仍是由政府主導(dǎo)，以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償為主，在溢油事故以及海洋工程領(lǐng)域，補(bǔ)償方式已經(jīng)逐漸由以貨幣補(bǔ)償為主轉(zhuǎn)向重視生境修復(fù)，更加符合生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康?，陸源污染的補(bǔ)償方式仍比較單一。我國現(xiàn)有的補(bǔ)償方式，無法滿足補(bǔ)償實踐的現(xiàn)實需要。首先，海洋生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)淖罱K目的是保護(hù)和修復(fù)海洋生境，實現(xiàn)海洋資源可持續(xù)利用，但以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償為主的補(bǔ)償方式難以保證補(bǔ)償資金充分運用到海洋生態(tài)保護(hù)、修復(fù)中去，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼w效果難以實現(xiàn)。其次，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)牡湫托问饺允钦斦D(zhuǎn)移支付，市場化手段缺失，中央與地方政府財力有限，無法確保補(bǔ)償資金充足，而長期由政府主導(dǎo)會造成政府補(bǔ)償與市場補(bǔ)償?shù)牟黄胶猓y以發(fā)揮市場補(bǔ)償機(jī)制的優(yōu)勢與特點。最后，補(bǔ)償方式?jīng)]有發(fā)揮綜合作用，非經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與生境修復(fù)相對處于弱勢，尤其是生境修復(fù)沒有發(fā)揮出在海洋生態(tài)損害補(bǔ)償方面的應(yīng)有作用。

5 總結(jié)與研究展望

5.1 總結(jié)

現(xiàn)階段，我國海洋領(lǐng)域的生態(tài)損害補(bǔ)償機(jī)制尚處于起步、探索階段，有待進(jìn)一步完善。本研究依據(jù)損害成因，將海洋生態(tài)損害補(bǔ)償劃分為工程性、事故性以及陸源污染性海洋生態(tài)損害補(bǔ)償3種類型，以此為基礎(chǔ)梳理總結(jié)相關(guān)文獻(xiàn)。

本研究的邊際貢獻(xiàn)在于：一是將陸源污染性海洋生態(tài)損害補(bǔ)償單獨作為一類進(jìn)行梳理分析，而非將其作為“附屬品”歸為某一類造成海洋生態(tài)損害的行為原因，填補(bǔ)了研究空白，既貼合研究現(xiàn)狀，也符合未來的研究需求和趨勢。二是梳理辨析了海洋生態(tài)損害補(bǔ)償及相關(guān)概念，明確了“海洋生態(tài)損害補(bǔ)償”與其他相關(guān)概念的聯(lián)系和區(qū)別，有助于解決概念內(nèi)涵混淆不清、難以明晰等問題。三是基于海洋生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)?種類型，對補(bǔ)償制度建立的3個關(guān)鍵問題：補(bǔ)償主客體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式進(jìn)行了系統(tǒng)分析，有助于形成前后銜接、相互配套、運行靈活的補(bǔ)償機(jī)制。

5.2 研究展望

從理論研究和實踐應(yīng)用來看，我國海洋生態(tài)損害補(bǔ)償有以下關(guān)鍵問題需要進(jìn)一步研究。

（1）海洋生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵環(huán)節(jié)。首先，我國補(bǔ)償機(jī)制過于強(qiáng)調(diào)政府的核心地位，雖便于政府調(diào)控，但容易形成單一、封閉的補(bǔ)償主體，導(dǎo)致“政府失靈”。國外在補(bǔ)償實踐中建立了濕地補(bǔ)償銀行、排污權(quán)交易等多種市場化方式。如何借鑒國際經(jīng)驗，將補(bǔ)償機(jī)制由政府主導(dǎo)過渡到市場主導(dǎo)，充分發(fā)揮市場機(jī)制在海洋資源配置中的決定性作用，尚需深入研究。其次，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定存在爭議，理論標(biāo)準(zhǔn)難以直接用于補(bǔ)償實踐。因此，應(yīng)引入“廉價磋商”機(jī)制，鼓勵利益相關(guān)者參與協(xié)商，并根據(jù)用海類型以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會特征，制定補(bǔ)償調(diào)整系數(shù)，最終構(gòu)建政府可操作的，補(bǔ)償雙方可接受的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)制。此外，現(xiàn)階段的補(bǔ)償手段單一，需要建立多種補(bǔ)償方式相互結(jié)合、共同作用的補(bǔ)償體系，特別是應(yīng)當(dāng)重視生境修復(fù)在海洋生態(tài)損害補(bǔ)償中的作用。最后，現(xiàn)有研究大多是探討補(bǔ)償機(jī)制的單一環(huán)節(jié)，缺乏全過程、系統(tǒng)性研究，陸源污染方面的研究也很匱乏。

（2）海洋生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)谋Ｕ蠗l件。在法律保障方面，目前我國海洋生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定散見于《中華人民共和國海域使用管理法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》等國家性法律及個別地方性法規(guī)，缺乏專門立法。且現(xiàn)有規(guī)定過于籠統(tǒng)，對于補(bǔ)償主體與范圍、評估方法與標(biāo)準(zhǔn)無明確規(guī)定，缺乏實踐可操作性。資金保障方面，依靠單一政府投入，無法滿足資金需求，需構(gòu)建多元化、全方位的融資體系，推動社會組織和公眾補(bǔ)償、發(fā)展市場化融資方式。

（3）海洋生態(tài)損害補(bǔ)償工作的評估與監(jiān)管。為保證補(bǔ)償工作的有效開展與改進(jìn)完善，需要建立科學(xué)的補(bǔ)償效果評估機(jī)制。如何設(shè)計海洋生態(tài)損害補(bǔ)償效率的測度方法，尋求提高補(bǔ)償效率的系統(tǒng)方案，有待研究。此外，監(jiān)管工作仍存在問題，如海洋污染的流動性、跨區(qū)

域性導(dǎo)致政府部門管理權(quán)限難以劃分，部門間互相推諉責(zé)任；補(bǔ)償實踐缺乏國民監(jiān)督，難以保證補(bǔ)償工作高效完成。只有合理劃分政府權(quán)限，引導(dǎo)國民監(jiān)督，做到補(bǔ)償實踐公開透明，才能真正發(fā)揮補(bǔ)償機(jī)制的作用。