陽宗廷

（安徽中匯規(guī)劃勘測設(shè)計(jì)研究院股份有限公司，安徽銅陵 244000）

1 國土空間規(guī)劃的相關(guān)概述

國土空間規(guī)劃從一定區(qū)域出發(fā)，對(duì)國土空間開發(fā)保護(hù)在空間和時(shí)序上進(jìn)行統(tǒng)籌安排，分為全國、省級(jí)和市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)，包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃等三種類型。新的國土空間體系將相互沖突、各自主導(dǎo)的如發(fā)改部門的主體功能區(qū)規(guī)劃、住建部門的城市規(guī)劃、國土部門的土地利用規(guī)劃、相關(guān)部門的專項(xiàng)規(guī)劃等，全部整合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)了國土空間規(guī)劃體系的頂層設(shè)計(jì)，并構(gòu)建國土空間規(guī)劃編制審批、實(shí)施監(jiān)督、法規(guī)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)四個(gè)子體系，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展。

2 國土空間現(xiàn)狀與形勢分析

2.1 規(guī)劃體系尚不健全

現(xiàn)階段，我國的空間規(guī)劃還沒有完善的法律作為支撐，空間規(guī)劃法治化程度較為落后。當(dāng)前主要注重規(guī)劃的編制體系，規(guī)劃實(shí)施和監(jiān)督體系較為缺乏，公眾參與的程度不夠。

2.2 規(guī)劃之間存在矛盾

當(dāng)前國土空間規(guī)劃體系框架不完善，規(guī)劃過程中存在重復(fù)和沖突問題，對(duì)國土開發(fā)和保護(hù)工作帶來了較大的影響，不利于國家和地區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展。受制于專業(yè)領(lǐng)域和專題性等因素的影響，專題性規(guī)劃在綜合性和全局性方面存在欠缺，導(dǎo)致同一空間出現(xiàn)多項(xiàng)利用規(guī)劃，給具體實(shí)施帶來了難度。

2.3 規(guī)劃缺乏系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前我國各部門國土空間規(guī)劃缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，存在各自為政的情況，基本技術(shù)規(guī)劃和具體的指導(dǎo)體系缺乏統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，在實(shí)際工作中存在同類用地分類不一及歸類有別的情況。目前，各城市劃定的規(guī)劃區(qū)域范圍差異較大，規(guī)劃沒有統(tǒng)一的指導(dǎo)方針和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，不同的規(guī)劃在選擇基本底圖、坐標(biāo)系統(tǒng)、土地利用指標(biāo)和分類標(biāo)準(zhǔn)方面存在技術(shù)差異，阻礙了規(guī)劃的協(xié)調(diào)和具體實(shí)施。

3 整合原則

3.1 多規(guī)合一

整合前主體功能區(qū)規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等優(yōu)勢特點(diǎn)，形成“五級(jí)、三類、四體系”的國土空間規(guī)劃新體系，發(fā)揮政府對(duì)自然資源配置的主導(dǎo)地位，以“一張底圖”為基礎(chǔ)，形成覆蓋全域全要素的“一張圖”。

3.2 綠色發(fā)展

堅(jiān)持人與大自然和諧共處，有效應(yīng)對(duì)資源匱乏、氣候變化，協(xié)調(diào)人與山、水、林、田、湖、草、海、城市之間的關(guān)系，形成資源節(jié)約、綠色生態(tài)的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式，提高土地利用效率和效益，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

3.3 堅(jiān)守底線

堅(jiān)持嚴(yán)格的永久基本農(nóng)田、水資源利用、生態(tài)保護(hù)紅線和自然保護(hù)地保護(hù)制度，保障國土安全和糧食安全，確保生態(tài)、環(huán)境、資源安全，進(jìn)行生態(tài)修復(fù)和功能修補(bǔ)，嚴(yán)格控制城市建設(shè)用地增量，注重城市存量更新，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

3.4 以人為本

堅(jiān)持以民生需求為目標(biāo)，滿足人們對(duì)美好生活的愿望，改善人居環(huán)境，提高生活質(zhì)量，促進(jìn)形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的和諧空間。

3.5 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)和陸海協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌安排各類自然資源的空間布局，引導(dǎo)信息、技術(shù)、人力等生產(chǎn)要素合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城市功能互補(bǔ)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

4 編制方式

4.1 相關(guān)部門主導(dǎo)

由各級(jí)相關(guān)部門組織編制，各自然資源部門牽頭，發(fā)展生態(tài)環(huán)境、住建、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村、水利、通信、經(jīng)信、金融、文化、旅游與其他部門，推動(dòng)國土空間規(guī)劃方案制定。

4.2 專家領(lǐng)導(dǎo)

堅(jiān)持開門編制規(guī)劃的思路，建立相關(guān)數(shù)據(jù)庫專家和專家咨詢系統(tǒng)，對(duì)重大基礎(chǔ)課題進(jìn)行研究，參與核心問題和規(guī)劃方案的制定計(jì)劃，并充分發(fā)揮專家在行業(yè)和領(lǐng)域內(nèi)的特長。

4.3 公眾參與

利用主流媒體和互聯(lián)網(wǎng)，積極創(chuàng)造公眾參與方式和平臺(tái)，提高公眾積極性，促進(jìn)全社會(huì)參與，充分聽取社會(huì)各界的意見和建議。

4.4 科學(xué)決策

應(yīng)遵循山、水、林、田、湖、草、海等自然資源情況和發(fā)展規(guī)律，充分運(yùn)用新技術(shù)、新方法，深入細(xì)致開展現(xiàn)狀調(diào)查研究，完善決策程序和方法，加強(qiáng)重大問題論證，增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性、可操作性。

5 國土空間規(guī)劃途徑分析

5.1 統(tǒng)一現(xiàn)狀

（1）統(tǒng)一的底圖和坐標(biāo)。在第三次全國土地調(diào)查（簡稱“三調(diào)”）的基礎(chǔ)上，整理與區(qū)域現(xiàn)狀空間關(guān)聯(lián)的數(shù)據(jù)和信息，形成坐標(biāo)相同、范圍一致、標(biāo)準(zhǔn)通用的“一張底圖”，用于支撐國土空間規(guī)劃編制。

（2）開展“雙評(píng)價(jià)”和“雙評(píng)估”工作，分析城市面臨的政策環(huán)境、國土空間開發(fā)和保護(hù)的歷史脈絡(luò)，研究和判斷將面臨的形勢，識(shí)別資源和環(huán)境薄弱環(huán)節(jié)，綜合確定國土空間開發(fā)格局和保護(hù)策略。

5.2 明確國土開發(fā)策略與保護(hù)格局

（1）明確國土空間開發(fā)與保護(hù)格局。落實(shí)生態(tài)文明優(yōu)先和高質(zhì)量發(fā)展的理念，實(shí)現(xiàn)國家意識(shí)、區(qū)域主體功能，提出國土空間開發(fā)和保護(hù)的總體政策。

（2）制定國土空間開發(fā)與保護(hù)目標(biāo)。根據(jù)上一級(jí)的規(guī)劃目標(biāo)，提出本級(jí)國土空間開發(fā)和保護(hù)的分階段目標(biāo)、資源與環(huán)境的約束性指標(biāo)等，確定國土空間開發(fā)規(guī)模，提高國土空間利用率，促進(jìn)國土空間的功能修補(bǔ)、生態(tài)修復(fù)，將主要指標(biāo)傳導(dǎo)至下級(jí)行政區(qū)域，指導(dǎo)下一級(jí)開發(fā)和保護(hù)領(lǐng)土空間。

（3）確定國土空間開發(fā)與保護(hù)格局。落實(shí)國家意識(shí)和區(qū)域空間政策，根據(jù)自然資源，綜合協(xié)調(diào)生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、歷史文化保護(hù)等因素，形成國土空間保護(hù)格局。分析城市內(nèi)部及城市之間的居住、產(chǎn)業(yè)、服務(wù)、交通等關(guān)系，明確城市主導(dǎo)功能和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要廊道和核心節(jié)點(diǎn)，依托便捷的基礎(chǔ)設(shè)施支撐體系，形成合理的區(qū)域空間發(fā)展格局。

5.3 綜合劃定“三線”和“三區(qū)”

根據(jù)“雙評(píng)價(jià)”和“雙評(píng)估”結(jié)果，結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，協(xié)同劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，綜合確定城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間。

（1）優(yōu)先確定生態(tài)保護(hù)空間。根據(jù)資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)的重要性、敏感性和脆弱性進(jìn)行評(píng)估，基于生態(tài)保護(hù)、水資源保護(hù)、水土保持、生物多樣性維護(hù)等不同的功能，結(jié)合功能區(qū)政策，生態(tài)功能區(qū)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、森林土地利用規(guī)劃，合理劃分各生態(tài)功能區(qū)，構(gòu)建重要生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，形成連續(xù)的開敞空間網(wǎng)絡(luò)體系和系統(tǒng)的生態(tài)保護(hù)格局。

（2）保障農(nóng)業(yè)發(fā)展空間。優(yōu)化農(nóng)業(yè)（畜牧業(yè)）生產(chǎn)空間布局，合理劃分主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)功能區(qū)域，重點(diǎn)保護(hù)集中連片的優(yōu)質(zhì)耕地、草地，明確具備整治潛力的區(qū)域，引導(dǎo)布局都市農(nóng)業(yè)，考慮農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求，促進(jìn)新農(nóng)業(yè)在農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展、落地。

（3）融合城鄉(xiāng)發(fā)展空間。以資源環(huán)境承載能力和國土空間適宜性評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，圍繞區(qū)域一體化、新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興等政策要求，按照節(jié)約集約土地、盤活存量、控制增量的思路，協(xié)調(diào)地上和地下空間的復(fù)合利用，充分考慮合理的城市和鄉(xiāng)村發(fā)展需要，完善基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，構(gòu)建安全、韌性的城鄉(xiāng)生活圈。

5.4 協(xié)調(diào)自然資源的保護(hù)和利用

優(yōu)先考慮自然資源保護(hù)，有序利用，建立資源利用網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)水、森林、耕地、草地、海洋及礦產(chǎn)資源等綜合協(xié)調(diào)利用。（1）水資源保護(hù)與利用。提高水資源保障能力，優(yōu)化江河湖泊水庫水系，明確管理和節(jié)約要求。堅(jiān)守水資源承載力下限，明確用水總量、用水方式等控制指標(biāo)，對(duì)重點(diǎn)江河、湖泊沿岸及周邊地區(qū)土地利用進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。（2）保護(hù)和利用森林資源。強(qiáng)化森林資源的保護(hù)和管理，嚴(yán)格控制林地保有量、森林覆蓋率、重點(diǎn)公益林比例等主要控制指標(biāo)，并加強(qiáng)林地管理力度。強(qiáng)化林地使用監(jiān)督管理，提出嚴(yán)格實(shí)行采伐限額、林地有償使用政策，加強(qiáng)野生珍貴植物保護(hù)的要求。（3）耕地資源保護(hù)與利用。完善耕地保護(hù)責(zé)任制度，有效實(shí)施耕地?cái)?shù)量、永久基本農(nóng)田等監(jiān)測指標(biāo)，嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)督檢查制度，提出耕地動(dòng)態(tài)控制、綜合監(jiān)管和聯(lián)合實(shí)施措施。（4）草原保護(hù)與利用。加強(qiáng)草原資源保護(hù)，確定植被綜合覆蓋、禁牧區(qū)和草原災(zāi)害防治能力指標(biāo)，建立草原基本保護(hù)制度。（5）海洋島嶼的保護(hù)和利用。確定海洋保護(hù)區(qū)面積和圍墾規(guī)模等控制目標(biāo)，實(shí)施海洋生態(tài)空間保護(hù)，保護(hù)海島生物多樣性，恢復(fù)海島生態(tài)系統(tǒng)，合理利用海島自然資源。嚴(yán)格控制海洋島嶼的使用，將其分成海洋功能區(qū)，嚴(yán)格限制復(fù)墾生態(tài)敏感、脆弱、自然凈化能力薄弱的海域。（6）礦產(chǎn)資源保護(hù)和利用。在礦產(chǎn)資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)中，確定礦產(chǎn)資源開發(fā)模式，合理開采礦產(chǎn)資源，優(yōu)化礦產(chǎn)資源的配置，提高礦產(chǎn)資源的效率。

5.5 促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)和鄉(xiāng)村振興建設(shè)

（1）區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。注重融入?yún)^(qū)域城市群、大都市圈交通一體化，充分發(fā)揮區(qū)域交通對(duì)城市網(wǎng)絡(luò)化布局的引領(lǐng)和支撐作用，重點(diǎn)考慮生態(tài)環(huán)境、能源、公共服務(wù)和市政基礎(chǔ)設(shè)施的配置，引導(dǎo)各要素的合理流動(dòng)，形成區(qū)域和諧、互動(dòng)開放的區(qū)域協(xié)同發(fā)展局面。

（2）推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化。貫徹國家和區(qū)域總體政策和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展思路，根據(jù)城市發(fā)展的新形勢和新要求，提出城鎮(zhèn)化發(fā)展策略和路徑；綜合評(píng)價(jià)城市發(fā)展?fàn)顩r，合理預(yù)測人口和城市化水平，提出規(guī)劃期結(jié)束時(shí)的人口規(guī)模目標(biāo)、城市化率和城市建設(shè)用地規(guī)模；確定城市群發(fā)展的總體模式，考慮功能定位、城市位置、人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等因素，形成差異化和協(xié)調(diào)發(fā)展中小城市與城市群為主體的新模式；明確關(guān)鍵區(qū)域和城市發(fā)展方向，控制建設(shè)用地的規(guī)模，提高土地利用效率，改善生活環(huán)境，拓展公共服務(wù)設(shè)施服務(wù)范圍，打造有機(jī)更新社區(qū)空間，注重歷史和文化遺產(chǎn)保護(hù)，塑造具有區(qū)域特點(diǎn)的城鄉(xiāng)風(fēng)貌。

（3）大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興策略。促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，將城市和農(nóng)村地區(qū)作為一個(gè)整體，根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、新農(nóng)村建設(shè)和其他相關(guān)要求，指導(dǎo)新產(chǎn)業(yè)和新形式的建設(shè)，創(chuàng)建基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，節(jié)約集約用地，改善居住環(huán)境，促進(jìn)建設(shè)宜居的美麗的鄉(xiāng)村。