侯保燈，劉世慶，肖偉華，巨 棟

（1.中國水利水電科學(xué)研究院 流域水循環(huán)模擬與調(diào)控國家重點實驗室，100038，北京；2.四川省社會科學(xué)院，610071，成都）

水權(quán)轉(zhuǎn)換是促進節(jié)約用水、解決水資源供需矛盾突出問題的基本手段之一。日益尖銳的水資源供需矛盾迫切需要我國進一步強化水權(quán)管理，健全水權(quán)制度，進一步實現(xiàn)水資源的高效利用。

一、水權(quán)制度建設(shè)進程

從新中國成立到改革開放之前，我國以自由取用水為主。1978年以后水權(quán)制度顯現(xiàn)雛形，直到1988年水法出臺，我國水權(quán)制度正式確立。1993年頒布的《取水許可證制度實施辦法》（國務(wù)院令第119號）正式確立了我國水權(quán)制度的法律框架。隨著水法的修訂、修正和《取水許可和水資源費征收管理條例》（國務(wù)院令第460號）的出臺，我國水權(quán)制度的法律框架逐步完善。進入21世紀，黨中央、國務(wù)院對水權(quán)制度建設(shè)高度重視，推出多項政策、法規(guī)、文件，如圖1所示。

水利部積極探索并不斷完善水權(quán)制度建設(shè)。2005年，印發(fā)了《水利部關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》（水政法〔2005〕11號）和《水權(quán)制度建設(shè)框架》（水政法〔2005〕12號）等一系列政策文件。2008年正式實施的《水量分配暫行辦法》（水利部令第32號）和《取水許可管理辦法》（水利部令第34號）分別在初始水權(quán)分配、取水許可管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上完善了法律制度。隨后，對水權(quán)試點工作進行了統(tǒng)一部署與多方探索，取得了豐富經(jīng)驗。2016年4月，印發(fā)了《水權(quán)交易管理暫行辦法》（水政法〔2016〕156號），填補了我國水權(quán)交易的制度空白，對保障和規(guī)范水權(quán)交易行為，充分發(fā)揮市場機制在優(yōu)化配置水資源中的重要作用，具有十分重要的意義。2000年以來水利部開展的水權(quán)制度建設(shè)主要進程如圖2所示。

總結(jié)來看，我國水權(quán)管理是從實踐探索和制度建設(shè)兩個維度交互推進的，逐漸形成了五大主要特點：一是水資源所有權(quán)實行國家所有；二是水資源使用權(quán)實行行政確權(quán)和分配；三是以行政區(qū)和流域為單元的用水總量控制管理；四是行政分配管理與水權(quán)轉(zhuǎn)換制度并存；五是政府發(fā)揮主導(dǎo)并充分發(fā)揮市場作用，且在用水戶間、行業(yè)間、行政區(qū)間、流域上下游、流域間等不同層面開展了水權(quán)交易，創(chuàng)造了具有中國特色的水權(quán)交易模式。

圖1 改革開放以來國家水權(quán)制度建設(shè)主要進程

圖2 2000年以來水利部水權(quán)制度建設(shè)主要進程

二、水權(quán)制度研究重點難點

結(jié)合我國水權(quán)制度建設(shè)進程，從水權(quán)和水權(quán)制度概念和理論、初始水權(quán)確權(quán)和分配、水權(quán)交易和水市場、水權(quán)轉(zhuǎn)讓試點案例、其他重要水權(quán)相關(guān)研究等六個方面，系統(tǒng)梳理分析水權(quán)制度研究進展。通過對1979—2019年水權(quán)制度研究領(lǐng)域近1 700篇國內(nèi)外文獻分析可知，目前該領(lǐng)域已經(jīng)形成了一些有理論價值和實踐意義的成果?？傮w來看，重要流域水資源確權(quán)和初次分配、北方地區(qū)水權(quán)交易等是研究熱點，水權(quán)分配和權(quán)益劃分原則、水權(quán)多級權(quán)屬體系、水權(quán)交易價格和水市場制度建設(shè)，以及水生態(tài)安全和補償機制等是當(dāng)前研究的難點，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.水權(quán)和水權(quán)制度

國內(nèi)水權(quán)研究的重點是國家所有前提下水資源使用權(quán)、配置權(quán)以及轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)如何明晰權(quán)屬邊界和有效配置問題，對水權(quán)制度作為現(xiàn)代水資源管理的核心地位、主要內(nèi)容、發(fā)展方向等有了一定的共識。

2.水權(quán)確權(quán)和初次分配

初始水權(quán)的界定與分配是水權(quán)制度建設(shè)的首要環(huán)節(jié)，流域初始水權(quán)分配的問題主要集中在分配效率不高、配置方法存在局限性以及水權(quán)制度不完善等方面。學(xué)界對水權(quán)分配優(yōu)先順序認識比較統(tǒng)一，即生活用水、生態(tài)用水優(yōu)先，但對南方豐水流域中特有的發(fā)電、航運、景觀、生產(chǎn)等競爭性用水權(quán)優(yōu)先順序還有不同意見。當(dāng)前研究比較認同的水權(quán)分配原則包括公平與效率兼顧、公平優(yōu)先、政府預(yù)留部分水權(quán)、可持續(xù)發(fā)展等。國內(nèi)初始水權(quán)分配模式主要有4種：人口分配模式、面積分配模式、現(xiàn)狀分配模式、混合分配模式。

3.水權(quán)交易和水權(quán)市場

水權(quán)交易是促進水資源優(yōu)化配置的關(guān)鍵，進行水權(quán)交易需有明確清晰的水權(quán)和一定的體制條件、資源條件、技術(shù)條件等。國內(nèi)水權(quán)交易定價模型主要有4種：完全成本定價法、影子價格定價法、合作博弈定價法和實物期權(quán)定價法。國內(nèi)有學(xué)者提出“水質(zhì)換水權(quán)”“取水—排污二元水權(quán)”等開源式水權(quán)交易新思路。國內(nèi)外學(xué)者對水權(quán)交易的交易成本和外部性進行了定性和定量分析。對于水權(quán)市場，將其看作“準市場”是目前國內(nèi)比較主流的一種觀點。相關(guān)學(xué)者提出我國建立水權(quán)市場需要明晰的初始水權(quán)、水權(quán)交易平臺，規(guī)范化的水權(quán)交易規(guī)則體系、計量、監(jiān)測等技術(shù)支撐手段，用途管制制度和水市場監(jiān)管制度等基本條件。針對目前我國水權(quán)市場發(fā)展緩慢的原因，國內(nèi)外學(xué)者也做了深入分析。

4.水權(quán)保障體系

相關(guān)研究主要集中在現(xiàn)代化建設(shè)、制度和機制創(chuàng)新、同時發(fā)揮市場和政府作用等方面。

三、我國水權(quán)制度研究待加強方面

國外學(xué)者非常重視從微觀層面對水權(quán)配置和分配，水權(quán)交易定價和外部效應(yīng)、跨境水流域開發(fā)管理、生態(tài)補償機制進行基于模型的定量研究和案例研究，給國內(nèi)研究提供了較好的借鑒和啟示。與國際相比，國內(nèi)相關(guān)研究仍有差距，表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.初始水權(quán)分配研究

對初始水權(quán)分配的研究側(cè)重于理論層面和定性研究，對實踐操作的研究和量化研究相對較少，沒有從綠色視角出發(fā)的自然—經(jīng)濟—社會—生態(tài)耦合系統(tǒng)整體研究。

2.水權(quán)交易模型研究

對水權(quán)交易模型的研究多以水量為交易標(biāo)的，而關(guān)注水量水質(zhì)的較少。水權(quán)定價法以影子價格法和合作博弈法為主，但仍是以交易成本為基礎(chǔ)的定價思路，模型中對航運、發(fā)電和生態(tài)等用水權(quán)因素考慮較少，交易激勵機制研究也相對不足。國內(nèi)對水權(quán)交易成本和外部效應(yīng)的定量研究相對較少，外部效應(yīng)的定量測算和外部效應(yīng)內(nèi)部化是國內(nèi)下一步研究的重要方向。

3.水權(quán)市場理論研究

受水權(quán)市場發(fā)展緩慢的約束，國內(nèi)水權(quán)市場理論研究尚處于初級階段，具體實踐分析案例較少，缺乏符合我國國情的水權(quán)交易和水市場的理論和實踐系統(tǒng)研究，對其需要的機制制度體系和技術(shù)支撐體系需要進一步研究。

4.流域水權(quán)制度研究

國內(nèi)學(xué)者對北方流域水權(quán)制度研究較多，對南方流域研究相對較少；一般性調(diào)查較多，綜合性調(diào)查較少，特別是南方豐水流域水權(quán)缺乏基礎(chǔ)性家底研究和綜合性整體研究。

四、水權(quán)制度建設(shè)建議

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次就水安全等問題發(fā)表重要論述，提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路。“兩手發(fā)力”就是從水的公共產(chǎn)品屬性出發(fā)，充分發(fā)揮政府作用和市場機制作用，是提高水治理能力的重要保障和新時期治水工作必須始終把握的基本要求。近年，水利部印發(fā)了《水權(quán)交易管理暫行辦法》，組織成立了中國水權(quán)交易所，在寧夏等7個地區(qū)開展水權(quán)試點，促成了多單水權(quán)交易，證明了市場是配置資源最有效率的形式。但是，由于水利具有很強的公益性，水利工作長期以政府為主導(dǎo)組織實施，當(dāng)前對市場機制的認識仍待加強，特別是受限于部門職責(zé)，運用市場機制的抓手不足，市場機制作用的發(fā)揮仍不夠充分。

水權(quán)制度建設(shè)作為生態(tài)文明建設(shè)的重要支撐之一，應(yīng)更加強調(diào)水資源的綜合調(diào)控與協(xié)同發(fā)展功能，協(xié)同健全最嚴格水資源管理制度以實現(xiàn)水資源高效利用，促進水資源跨區(qū)域流動以優(yōu)化水資源配置，統(tǒng)籌“山水林田湖草”以實現(xiàn)系統(tǒng)治理，健全水資源治理體系以實現(xiàn)“政府—社會—市場”多方發(fā)力。

1.協(xié)同推進水權(quán)制度建設(shè)與最嚴格水資源管理

建立和發(fā)展具有中國特色的水權(quán)制度，已成為踐行最嚴格水資源管理制度的切實需要。應(yīng)該從水資源管理體制的改革發(fā)展歷程和未來需求出發(fā)，探討最嚴格水資源管理制度與水權(quán)制度兩者的內(nèi)在聯(lián)系，解析水權(quán)與“三條紅線”的對應(yīng)關(guān)系，提出最嚴格水資源管理制度對水權(quán)制度建設(shè)需求，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建基于水資源開發(fā)利用控制紅線的取水權(quán)初始分配、基于用水效率控制紅線的用水權(quán)交易、基于水功能區(qū)限制納污紅線的排污權(quán)交易三部分組成的水權(quán)理論框架。

2.協(xié)同推進水權(quán)制度建設(shè)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

由于水資源地區(qū)分布不均，區(qū)域水資源需求量的差異，進行跨區(qū)域水權(quán)調(diào)劑的重要性也日益增加，必須制定合理有效的跨區(qū)域環(huán)境經(jīng)濟利益協(xié)調(diào)機制。以水資源規(guī)劃和水量配置為切入點，協(xié)同考慮水環(huán)境和水資源，將流域生態(tài)保護補償作為平衡跨區(qū)域環(huán)境經(jīng)濟利益的重要載體，構(gòu)建水資源全域配置、收益全域共享的環(huán)境共治、生態(tài)共保、產(chǎn)業(yè)共謀、責(zé)任共擔(dān)、利益共享“五共”生態(tài)命運共同體。在此基礎(chǔ)上，通過健全水資源產(chǎn)權(quán)體系、構(gòu)建水生態(tài)產(chǎn)業(yè)投資體系、完善水生態(tài)產(chǎn)品市場體系，不斷健全水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。

3.協(xié)同推進水權(quán)制度建設(shè)與水資源綜合管理

水資源綜合管理是基于對水的自然屬性和社會屬性的科學(xué)認知，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟、社會與生態(tài)環(huán)境之間的利益平衡，整合水資源與水環(huán)境、利用與治理的分割，統(tǒng)一考慮水量與水質(zhì)、取水與排水、水域與陸地的問題，協(xié)調(diào)整合不同區(qū)域和不同政府部門的橫向合作。在全面分析水資源綜合管理模式的基礎(chǔ)上，通過健全取水許可管理、計劃用水制度、取水計量監(jiān)測實施等，構(gòu)建適合水資源綜合管理模式的水權(quán)制度。

4.協(xié)同推進水權(quán)制度建設(shè)與環(huán)境社會治理

成功的水資源治理體系需要多元共治，政府是主導(dǎo)者，供給水資源治理公共制度，并通過傾聽、分享、引導(dǎo)等方式，引導(dǎo)公眾參與，社會公眾是水資源利用的訴求表達者、知情者、監(jiān)督者和實踐者。成熟的水資源治理狀態(tài)，市場化治理模式具有政府行政調(diào)控手段不具備的效率優(yōu)勢和時效性，可更高效地配置水資源。為實現(xiàn)水資源治理的“政府—社會—市場”多方發(fā)力，將基于水資源的可持續(xù)利用，以完善的政府管制和廣泛的社會參與為基礎(chǔ)，以市場機制促進暢通的利益表達和信息交流，構(gòu)建水權(quán)制度理論框架，實現(xiàn)水資源治理公平與高效兼?zhèn)洹?/p>

5.重新構(gòu)建水權(quán)制度框架

依據(jù)“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，結(jié)合最嚴格水資源管理制度、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、水資源綜合管理和環(huán)境治理的最新進展及實踐，在演繹歸納的基礎(chǔ)上，重新構(gòu)建“三位一體”的水權(quán)制度框架，包括“分水有體”的水權(quán)配置體系，“興水有序”的流域可持續(xù)發(fā)展體系和“治水有效”的水權(quán)配套機制體系，實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的目標(biāo)。