文 / 張羽楠 李奇?zhèn)?/p>

作者單位：湖南師范大學(xué)法學(xué)院

城市污染地塊風(fēng)險(xiǎn)管控問題一直是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。從法治視角看，城市污染地塊環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的有效化解需要不斷健全和完善相關(guān)制度，使污染地塊風(fēng)險(xiǎn)管控和治理修復(fù)活動(dòng)有章可循，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市污染地塊環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的有效規(guī)制。可行的做法是借鑒國(guó)外污染場(chǎng)地法治經(jīng)驗(yàn)，通過理念更新、制度改進(jìn)、實(shí)施完善等不斷提升城市污染地塊環(huán)境治理效果。

一、瑞士面臨的嚴(yán)峻污染場(chǎng)地形勢(shì)

隨著瑞士經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，越來越多的土地被用來建造房屋、商業(yè)大廳、道路、工廠。對(duì)于這些土地的過度開發(fā)和不規(guī)范使用導(dǎo)致大量土壤遭到破壞。再加上垃圾填埋場(chǎng)、工業(yè)場(chǎng)地的污染排放以及水污染對(duì)土壤的影響，導(dǎo)致瑞士污染地塊數(shù)量逐年增加。截至1996年底，瑞士各州和國(guó)防部已登記了約36000處可能受污染的場(chǎng)地，約占被調(diào)查場(chǎng)地總數(shù)的75%。截至1998年底，在已接受調(diào)查的潛在污染場(chǎng)地中有約1000處污染地塊。

瑞士聯(lián)邦為掌握土壤污染狀況，在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)廢物處理場(chǎng)地、工業(yè)場(chǎng)地、軍事場(chǎng)地和發(fā)生工業(yè)危害場(chǎng)地四種場(chǎng)地進(jìn)行清點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)多達(dá)38000個(gè)可能被污染的場(chǎng)地，其中約有4000個(gè)需要修復(fù)。瑞士聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)辦公室提供的數(shù)據(jù)（圖1）也表明，工業(yè)場(chǎng)地占比最大，達(dá)49.37%；其次是廢物處理場(chǎng)地，占比為38.53%；再次是軍事場(chǎng)地和發(fā)生工業(yè)危害場(chǎng)地，分別占11.08%與1.01%。

圖1 污染場(chǎng)地類型占比

由于垃圾填埋場(chǎng)產(chǎn)生的危險(xiǎn)物質(zhì)排放轉(zhuǎn)移到環(huán)境中，這些污染物經(jīng)過沉積會(huì)滲入地下水或地表水造成水污染。根據(jù)瑞士聯(lián)邦環(huán)保局公布的數(shù)據(jù)，其中有60%的污染地塊處于水資源富集的地區(qū)。由于地下水或地表水受到污染，且水的流動(dòng)與滲透，污染物最終進(jìn)入土壤，從而造成場(chǎng)地的污染。場(chǎng)地的污染又給水資源的保護(hù)造成巨大壓力，這種水土污染相互影響的局面使得瑞士污染場(chǎng)地狀況更為嚴(yán)峻。

二、瑞士污染場(chǎng)地治理制度的發(fā)展歷程

瑞士政府相繼采取了諸多措施預(yù)防場(chǎng)地污染的發(fā)生。1985年，瑞士各州首次嘗試對(duì)污染場(chǎng)地進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)查。但獲得的部分場(chǎng)地信息數(shù)據(jù)仍不全面，不能反映出瑞士污染場(chǎng)地的總體情況。1991年，瑞士國(guó)民議會(huì)和聯(lián)邦議會(huì)審閱通過《聯(lián)邦水資源保護(hù)法》，要求根據(jù)最新技術(shù)水平對(duì)場(chǎng)地進(jìn)行管理，以此保證水體不受負(fù)面影響。但該標(biāo)準(zhǔn)畢竟是針對(duì)地表水和地下水，不能從根本上解決土壤污染問題。1995年，瑞士聯(lián)邦修訂了《聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》。雖然該法規(guī)定了對(duì)污染區(qū)需登記注冊(cè)；場(chǎng)地經(jīng)營(yíng)者具有修復(fù)義務(wù)；污染區(qū)修復(fù)費(fèi)用的承擔(dān)責(zé)任人；公共機(jī)關(guān)補(bǔ)充分擔(dān)部分費(fèi)用等。但僅僅是粗略規(guī)定，仍然無法實(shí)際達(dá)到治理效果。終于，聯(lián)邦委員會(huì)于1998年頒布 《土壤污染條例》以及《污染場(chǎng)地修復(fù)條例》。該條例對(duì)污染場(chǎng)地治理的各項(xiàng)制度內(nèi)容進(jìn)行了系統(tǒng)的規(guī)定。2005年，瑞士環(huán)境、森林和景觀局（SAEFL）頒布了包括如《土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指南》《土壤再利用指南》 等相關(guān)指令。這些規(guī)范性指令進(jìn)一步明確了污染場(chǎng)地治理修復(fù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為污染場(chǎng)地治理提供了技術(shù)導(dǎo)則。就此，瑞士污染場(chǎng)地治理制度形成較為完整的體系。

三、瑞士污染場(chǎng)地治理的主要制度

瑞士污染場(chǎng)地治理制度的具體內(nèi)容集中在《土壤污染條例》《污染場(chǎng)地修復(fù)條例》 等政策法規(guī)文件中，主要包括污染場(chǎng)地名錄制度、污染場(chǎng)地整治制度、污染場(chǎng)地修復(fù)責(zé)任制度等。

（一）污染場(chǎng)地名錄制度

污染場(chǎng)地名錄制度是指有關(guān)部門對(duì)污染場(chǎng)地信息注冊(cè)、登記、匯整并向社會(huì)公開的一系列法律規(guī)范的總稱。首先，污染場(chǎng)地登記。瑞士《污染場(chǎng)地修復(fù)條例》第五條第一款規(guī)定：主管部門應(yīng)通過評(píng)估現(xiàn)存的信息，如地圖、注冊(cè)表和報(bào)告或者從場(chǎng)地所有人和第三方獲得信息以評(píng)定污染場(chǎng)地。在該過程中，主管部門應(yīng)把注冊(cè)的場(chǎng)地內(nèi)容告知場(chǎng)地所有人，并給他們闡明觀點(diǎn)的機(jī)會(huì)。登記具體內(nèi)容包括：地點(diǎn)，送到場(chǎng)地的廢物類型和數(shù)量，處理廢物、操作或事故的時(shí)間，調(diào)查和采取的環(huán)保措施等。其次，污染場(chǎng)地分類。主管部門應(yīng)該依照所登記的信息把污染區(qū)劃為以下幾類：場(chǎng)地?zé)o有害影響、無公害產(chǎn)生，需要調(diào)查場(chǎng)地是否需要監(jiān)測(cè)或修復(fù)。再次，污染場(chǎng)地動(dòng)態(tài)調(diào)整。依照監(jiān)測(cè)和修復(fù)的需要與修復(fù)的迫切性對(duì)采取的措施增加登記信息。同時(shí)，對(duì)于沒有被污染的場(chǎng)地或者環(huán)境有害物已經(jīng)被移除情況的場(chǎng)地，刪除該站點(diǎn)條目。最后，污染場(chǎng)地信息公開。政府對(duì)污染區(qū)進(jìn)行登記注冊(cè)，并且對(duì)公眾開放。

（二）污染場(chǎng)地整治制度

污染場(chǎng)地整治制度是指對(duì)污染場(chǎng)地進(jìn)行基礎(chǔ)調(diào)查、監(jiān)測(cè)修復(fù)評(píng)估、詳細(xì)調(diào)查、修復(fù)的一系列法律規(guī)范的總稱。首先，對(duì)污染場(chǎng)地實(shí)施基礎(chǔ)調(diào)查。依據(jù)《污染場(chǎng)地修復(fù)條例》的規(guī)定，基礎(chǔ)調(diào)查包括歷史調(diào)查和技術(shù)調(diào)查。其次，對(duì)污染場(chǎng)地監(jiān)測(cè)與修復(fù)必要性的評(píng)估。根據(jù)基本的監(jiān)測(cè)，主管部門應(yīng)評(píng)估污染場(chǎng)地是否需要監(jiān)測(cè)或修復(fù)。對(duì)于需要監(jiān)測(cè)的場(chǎng)地應(yīng)該起草制定監(jiān)測(cè)計(jì)劃并采取合理的措施追蹤污染物的潛在危險(xiǎn)。對(duì)于需要修復(fù)的場(chǎng)地，主管部門應(yīng)在合理的時(shí)間內(nèi)執(zhí)行詳細(xì)的調(diào)查并監(jiān)測(cè)場(chǎng)地直至修復(fù)。再次，對(duì)污染場(chǎng)地進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查。通過調(diào)查場(chǎng)地應(yīng)該得到以下詳細(xì)信息并進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估：污染場(chǎng)地的類型、地點(diǎn)、數(shù)量和有害物質(zhì)的濃度值；存在或可能存在的影響；有風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的位置。最后，對(duì)污染場(chǎng)地進(jìn)行修復(fù)。根據(jù)修復(fù)的迫切性，在合理的時(shí)限內(nèi)準(zhǔn)備開展修復(fù)工程。需要達(dá)到的修復(fù)目標(biāo)為：消除環(huán)境危害物（凈化）與長(zhǎng)期預(yù)防并監(jiān)測(cè)環(huán)境危害物的擴(kuò)散傳播（防護(hù)）。此外，還應(yīng)對(duì)修復(fù)結(jié)果進(jìn)行評(píng)估。實(shí)施修復(fù)措施的人必須告知主管部門，還需證實(shí)修復(fù)目標(biāo)已達(dá)到。主管部門在收到報(bào)告之后，出具一個(gè)專家評(píng)價(jià)結(jié)果。

（三）污染場(chǎng)地修復(fù)責(zé)任制度

污染場(chǎng)地修復(fù)責(zé)任制度是關(guān)于場(chǎng)地修復(fù)責(zé)任主體、歸責(zé)原則、免責(zé)事由等一系列法律規(guī)范的總稱。首先，場(chǎng)地修復(fù)責(zé)任主體是污染場(chǎng)地所有人和場(chǎng)地污染者。瑞士 《污染場(chǎng)地修復(fù)條例》規(guī)定，調(diào)查、監(jiān)測(cè)和修復(fù)應(yīng)該由污染場(chǎng)地所有人執(zhí)行。其次，責(zé)任主體不承擔(dān)連帶、嚴(yán)格責(zé)任。在瑞士 《聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》中明確，若責(zé)任人多于兩個(gè)，應(yīng)該根據(jù)其承擔(dān)的責(zé)任分擔(dān)費(fèi)用，由于管理不當(dāng)產(chǎn)生污染，由主要責(zé)任人承擔(dān)。若責(zé)任人在不知情的情況下不承擔(dān)任何費(fèi)用。再次，第三方造成污染構(gòu)成免責(zé)事由。如果主管部門有理由認(rèn)為或者確定場(chǎng)地污染是由第三方造成，主管部門可以要求他們執(zhí)行初期調(diào)查，實(shí)施監(jiān)測(cè)或進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查，抑或在場(chǎng)地所有人同意的前提下，可以要求實(shí)施修復(fù)措施。最后，公共機(jī)構(gòu)承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任?！堵?lián)邦環(huán)境保護(hù)法》認(rèn)定，在無法確認(rèn)責(zé)任人或責(zé)任人無能力支付時(shí)，公共機(jī)關(guān)要分擔(dān)部分費(fèi)用。

四、對(duì)構(gòu)建完善中國(guó)污染場(chǎng)地治理制度的啟示

通過《聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》《污染場(chǎng)地修復(fù)條例》 等立法，對(duì)于規(guī)范瑞士污染場(chǎng)地治理管理行為，明確相關(guān)主體權(quán)利義務(wù)，推動(dòng)場(chǎng)地治理進(jìn)一步規(guī)范化、制度化運(yùn)行具有積極意義，對(duì)中國(guó)污染地塊治理制度的發(fā)展具有借鑒價(jià)值。

（一）健全污染場(chǎng)地名錄制度

《土壤污染防治法》明確規(guī)定國(guó)家實(shí)行建設(shè)用地土壤污染修復(fù)名錄制度，但該規(guī)定仍然只是原則性的，未來，中國(guó)應(yīng)借鑒瑞士相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步細(xì)化該制度。

首先，詳細(xì)規(guī)定場(chǎng)地名錄登記的具體內(nèi)容。根據(jù)瑞士經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)在對(duì) 《污染地塊土壤管理辦法（試行）》修訂時(shí)應(yīng)明確規(guī)定登記的內(nèi)容，如地點(diǎn)、場(chǎng)地廢物數(shù)量和類型、處理廢物或者發(fā)生事故的時(shí)間、采取的調(diào)查和環(huán)保措施、發(fā)生的特殊事件等，確保場(chǎng)地登記信息準(zhǔn)確全面。

其次，注重對(duì)場(chǎng)地名錄實(shí)施分類管理?？梢罁?jù)中國(guó)有關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，將場(chǎng)地依照風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)分為“無危害的場(chǎng)地”與“需進(jìn)一步調(diào)查的場(chǎng)地”，以便實(shí)施分級(jí)分類管理。

再次，細(xì)化場(chǎng)地名錄動(dòng)態(tài)調(diào)整規(guī)則。中國(guó)雖然對(duì)建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄提出了“適時(shí)更新”的要求，但規(guī)定較為簡(jiǎn)單?？梢越梃b瑞士的做法，對(duì)場(chǎng)地內(nèi)產(chǎn)生的修復(fù)目標(biāo)、所采取的措施等新情況進(jìn)行持續(xù)登記。將沒有污染的場(chǎng)地和經(jīng)過治理達(dá)到修復(fù)目標(biāo)的場(chǎng)地從名錄中刪除。

最后，完善場(chǎng)地信息公開制度。一方面，要求將注冊(cè)的內(nèi)容積極主動(dòng)告知污染場(chǎng)地使用權(quán)人，聽取其意見。另一方面，生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、林業(yè)、草原等主管部門實(shí)現(xiàn)信息共享，并主動(dòng)公開污染場(chǎng)地登記注冊(cè)信息。

（二）改進(jìn)污染場(chǎng)地整治制度

中國(guó)在改進(jìn)污染場(chǎng)地整治制度時(shí)，建議采取以下措施：

首先，豐富詳細(xì)調(diào)查。中國(guó)在此方面僅規(guī)定需進(jìn)行土壤風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)詳細(xì)調(diào)查規(guī)定較少。因此，應(yīng)當(dāng)增加土壤詳細(xì)調(diào)查的內(nèi)容，如環(huán)境有害物質(zhì)的濃度值，場(chǎng)地類型、承載力，存在的或可能存在的對(duì)環(huán)境的影響等。

其次，確立風(fēng)險(xiǎn)管控的修復(fù)目標(biāo)。污染場(chǎng)地修復(fù)目標(biāo)應(yīng)以社會(huì)可接受水平為目標(biāo)來決定清理標(biāo)準(zhǔn)和修復(fù)行動(dòng)。瑞士對(duì)污染場(chǎng)地修復(fù)目標(biāo)包含凈化與防護(hù)兩方面，充分體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)管控的要求?；诖?，中國(guó)可進(jìn)一步明確以消除環(huán)境危害物或者長(zhǎng)期預(yù)防并監(jiān)測(cè)環(huán)境危害物的擴(kuò)散傳播為修復(fù)目標(biāo)。

最后，規(guī)范修復(fù)效果評(píng)估。中國(guó)土壤污染修復(fù)效果評(píng)估由土壤污染責(zé)任人委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。中國(guó)可以借鑒瑞士的做法，由生態(tài)環(huán)境主管部門在接到場(chǎng)地責(zé)任人修復(fù)完成報(bào)告后，出具專家意見，委托相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)修復(fù)效果進(jìn)行評(píng)估。

（三）完善污染場(chǎng)地修復(fù)責(zé)任制度

根據(jù)中國(guó)相關(guān)法律法規(guī)，污染場(chǎng)地修復(fù)責(zé)任制度已經(jīng)得到體現(xiàn)。未來中國(guó)對(duì)責(zé)任制度還可以從以下兩方面進(jìn)行完善：

一方面，多主體共同污染責(zé)任應(yīng)基于按份責(zé)任原則展開。根據(jù)中國(guó)《建設(shè)用地土壤污染責(zé)任人認(rèn)定辦法（試行）》的征求意見稿第七條規(guī)定，可以看出，中國(guó)在面對(duì)多主體責(zé)任分配問題時(shí)，更傾向于平均分配，這會(huì)導(dǎo)致污染行為較輕的責(zé)任人承擔(dān)與其行為嚴(yán)重性不匹配的責(zé)任。而瑞士對(duì)污染場(chǎng)地責(zé)任的劃分是依照比例原則展開。后者可能更公平。未來，中國(guó)在設(shè)置多主體共同污染責(zé)任原則時(shí)也應(yīng)貫徹按份責(zé)任原則，以實(shí)現(xiàn)責(zé)任分配的合理公正。

另一方面，明確政府在土壤污染防控與修復(fù)方面的補(bǔ)充責(zé)任。中國(guó)地方人民政府及其有關(guān)部門具有一定的土壤污染防控與修復(fù)職能，但對(duì)于無法確定修復(fù)責(zé)任或責(zé)任人無能力支付時(shí)，沒有明確規(guī)定。在這方面應(yīng)借鑒瑞士做法，可規(guī)定在無法確定責(zé)任人或者責(zé)任人無能力支付情況下，由縣級(jí)以上人民政府承擔(dān)污染場(chǎng)地治理部分費(fèi)用。