文 / 張楠 王夢涵 楊玉川 王新

一、德國資源效率和循環(huán)經(jīng)濟政策及機構設置

（一）德國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的驅動因素

世界范圍內(nèi)對原材料使用的穩(wěn)步增長、全球人均原材料消費量的提高，以及新興工業(yè)化國家經(jīng)濟快速增長導致對原材料的需求進一步加大，使德國認識到資源可持續(xù)利用是經(jīng)濟、生態(tài)和社會發(fā)展的必然選擇。德國聯(lián)邦政府在2002年就將可持續(xù)利用自然資源確定為國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的基石，通過環(huán)境創(chuàng)新等相關方案的制定，促進清潔技術的創(chuàng)新。此外，政府還發(fā)起了“德國制造綠色技術”運動，鼓勵出口節(jié)能環(huán)保技術。

（二）政策框架

1.國家層面循環(huán)經(jīng)濟戰(zhàn)略和路線圖

德國目前尚未有專門的循環(huán)經(jīng)濟戰(zhàn)略或計劃，但已明確在未來幾年將廢物和封閉循環(huán)管理發(fā)展作為可持續(xù)和資源效率高的物質流動管理目標。2012年，聯(lián)邦政府重新修訂了1996年出臺的《封閉循環(huán)管理法》，該法案是加強廢物預防、回收和封閉循環(huán)的主要立法。2012年2月，聯(lián)邦政府通過了《德國資源效率方案》，承諾每4年發(fā)布一次德國資源效率的發(fā)展情況報告，評估其進展情況并更新相關方案。2016年3月，德國出臺 《德國資源效率方案》第二階段方案，確定了10個行動領域并制定了相關指導原則，旨在使自然資源的開采和利用更具可持續(xù)性。

2.與資源效率相關的國家戰(zhàn)略

2010年，德國政府通過了《國家原材料戰(zhàn)略》，主要著眼于確保國內(nèi)外可持續(xù)地為國民經(jīng)濟提供礦物原材料，并減少德國對原材料進口的依賴。德國礦產(chǎn)資源署（DERA）是該戰(zhàn)略的直接實施機構，是德國工業(yè)礦產(chǎn)和能源資源的中央信息和咨詢平臺，可向德國政府和德國工業(yè)界提供原材料供應安全和可持續(xù)管理等有關問題的咨詢服務。

2012年啟動的 《2020森林戰(zhàn)略》側重于德國森林產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)管理和木材的有效利用。

2013年，德國政府通過的《廢物預防計劃》，旨在切斷經(jīng)濟增長與廢物產(chǎn)生對人類和環(huán)境影響之間的聯(lián)系。主要措施包括鼓勵有利于少浪費、低排放產(chǎn)品、清潔產(chǎn)品設計、產(chǎn)品再利用或延長產(chǎn)品壽命的消費模式。

2013年7月，德國政府發(fā)布的《國家生物經(jīng)濟政策戰(zhàn)略》確定了向以知識為基礎的生物經(jīng)濟轉型，被視為使德國更加獨立于礦物和礦物原料、確保德國工業(yè)原料供應和提高生物量的有效利用的發(fā)展道路。

2016年2月，德國政府通過的《國家可持續(xù)消費方案》補充了《廢物預防計劃》，側重于更廣泛的能力建設、改善可持續(xù)消費做法、可持續(xù)生活方式。

（三）機構設置

提高資源效率是德國聯(lián)邦政府、各聯(lián)邦州的一項總體政策目標，與各政策領域有許多交叉聯(lián)系。資源效率政策由聯(lián)邦各部門制訂實施，涉及資源效率的部門有：

●聯(lián)邦經(jīng)濟和能源部（BMWi），負責制定原材料政策并向中小企業(yè)提供支持；

●聯(lián)邦環(huán)境、自然保護、建筑和核安全部（BMUB），負責 《德國資源效率方案》的實施和封閉循環(huán)管理；

●聯(lián)邦教育和研究部（BMBF），負責研究和創(chuàng)新；

●聯(lián)邦食品和農(nóng)業(yè)部（BMEL），負責可持續(xù)生物量生產(chǎn)、生物量利用和生物經(jīng)濟；

●聯(lián)邦經(jīng)濟發(fā)展與合作部（BMZ），負責在發(fā)展合作中提高資源效率和可持續(xù)的原材料開采。

聯(lián)邦政府在實現(xiàn)自然資源的有效利用方面發(fā)揮著關鍵作用。為更好地協(xié)調(diào)各部門及地方，德國環(huán)境部長會議成立了資源效率跨州工作組（LAGRE），工作組為實施 《德國資源效率方案》提供支持，負責擬訂機制內(nèi)解決資源效率問題的提案，并向政府通報各州的問題，更好地了解與資源效率有關的措施和活動在聯(lián)邦和州一級的互動影響。

二、德國資源效率和循環(huán)經(jīng)濟目標與監(jiān)管

（一）目標

德國為資源效率設定了兩個主要的經(jīng)濟目標：原材料生產(chǎn)率和總原材料生產(chǎn)率。1994年至2020年設定將非生物原材料生產(chǎn)率 [ 國內(nèi)生產(chǎn)總值/直接材料投入（非生物） ] 翻一番的目標。《德國資源效率方案》第二階段補充了原材料總生產(chǎn)率 [（國內(nèi)生產(chǎn)總值+進口貨幣價值）/原材料投入（RMI）] 的指標和相關目標。2000年至2010年確定總原材料生產(chǎn)率年均增長1.5%的趨勢應持續(xù)到2030年。新指標由聯(lián)邦統(tǒng)計局計算并定期報告。

除了這兩個主要指標外，《德國資源效率方案》第二階段還包括一系列循環(huán)經(jīng)濟目標，例如到2020年，塑料廢物的回收率顯著提高等，目前塑料廢物的回收率為46%。

（二）監(jiān)管指標

目前用于監(jiān)測資源節(jié)約型循環(huán)經(jīng)濟進展的主要指標是國內(nèi)生產(chǎn)總值/生物柴油和（國內(nèi)生產(chǎn)總值+進口貨幣價值）/原材料投入。此外，進口貨物不僅包括其實際重量，還包括其生產(chǎn)過程中使用的所有原材料的重量（材料足跡）。同時，至少應每兩年報告一次原材料總生產(chǎn)率。

此外，聯(lián)邦環(huán)境、自然保護、建筑和核安全部（BMUB）制定的回收直接影響指標（DERC）、回收直接和間接影響指標（DIERec）提出用二次原料替代一次原料的直接和間接影響。

三、德國的創(chuàng)新方法和最佳實踐

（一）制定 《國家可持續(xù)消費方案》

德國政府于2016年2月通過了《國家可持續(xù)消費方案》，該方案由聯(lián)邦環(huán)境、自然保護、建筑和核安全部起草，并與聯(lián)邦司法和消費者保護部以及聯(lián)邦食品和農(nóng)業(yè)部一起提交，闡述了政府計劃如何在國家層面系統(tǒng)地加強和擴大各個領域的可持續(xù)消費。

該方案涉及6個最有可能減輕壓力的消費領域：物流、食品、住房和家庭、辦公和工作、服裝、旅游和休閑，介紹了170多項支持可持續(xù)消費的措施。

該方案是對聯(lián)邦政府的其他重要政策的補充，各項措施的執(zhí)行通過部際工作組進行協(xié)調(diào)。

（二）成立服務支持資源效率和原材料供應的機構和網(wǎng)絡

資源效率中心（VDI ZRE）于2009年由聯(lián)邦環(huán)境部和德國工程師協(xié)會聯(lián)合成立。該中心旨在促進綜合利用技術，保護環(huán)境、自然資源和氣候，主要通過建立案例研究和最佳做法數(shù)據(jù)庫，減少德國工業(yè)的資源消耗。VDI ZRE與德國工程師協(xié)會有著密切的聯(lián)系，德國最大的工程師協(xié)會擁有超過15萬名成員，匯集專家進行跨學科對話，傳播科學研究、經(jīng)濟、社會和政策方面的最新發(fā)展。

德國礦產(chǎn)資源署（DERA）是德國經(jīng)濟礦產(chǎn)和能源原材料的中央信息和咨詢平臺。該機構能持續(xù)分析和評估礦物原材料和化石能源原材料的國際市場，借助交互式地圖和圖表，可跟蹤、分析和評估商品市場的當前發(fā)展。

聯(lián)邦內(nèi)政部采購辦公室可持續(xù)采購能力中心為公共部門客戶采購項目的可持續(xù)標準提供支持。根據(jù)資源效率專家組的建議，中心于2016年公布了最新的參考準則，以便在建筑部門更好地執(zhí)行資源效率標準。

綠色科技—德國制造運動，對德國政府來說，環(huán)境技術和資源效率是經(jīng)濟現(xiàn)代化和競爭力的催化劑。大量中小企業(yè)躋身德國綠色科技企業(yè)行列。環(huán)境技術和資源效率對德國經(jīng)濟的重要性不僅體現(xiàn)在市場容量的快速增長和出口需求的不斷增長，還體現(xiàn)在該行業(yè)對經(jīng)濟產(chǎn)出的貢獻不斷增加。2013年，綠色科技占德國GDP的13%，比2011年上升了2個百分點。因此，政府發(fā)起了綠色科技—德國制造運動，其中資源效率是六個主要倡議之一。

國家資源效率平臺于2013年9月建立，由聯(lián)邦環(huán)境、自然保護、建筑和核安全部支持并實施，通過知識共享提高資源效率。該平臺的成員資格在2015年擴大至環(huán)境和消費者保護組織以及工會。后與VDI ZRE 2007年建立的資源效率網(wǎng)絡（NeRess）連接起來，網(wǎng)絡成員包括行業(yè)協(xié)會、特殊利益協(xié)會、商會、研究機構以及聯(lián)邦和州機構。

可持續(xù)資源利用和資源效率網(wǎng)絡教育平臺（BilRess）于2016年建立，該平臺匯集了教育系統(tǒng)內(nèi)外的若干行動者，并在學校、專業(yè)培訓、高等教育和技術資格等教育領域確定了可持續(xù)資源利用和資源效率這一主題。2017年底，平臺獲得了聯(lián)合國教科文組織德國可持續(xù)發(fā)展教育計劃的認可。

德國采礦網(wǎng)絡由經(jīng)濟事務和能源部（BMWi）資助和支持，是德國公司和機構在國內(nèi)和國際上處理礦產(chǎn)資源的平臺。它由德國工商協(xié)會（DIHK）協(xié)調(diào)，由分別位于澳大利亞、巴西、加拿大、智利、秘魯和南非的六個國際采礦和礦產(chǎn)資源能力中心組成。除聯(lián)邦一級外，幾個聯(lián)邦州還資助了自己的咨詢機構，以支持其行業(yè)實施提高能源和資源效率的措施。

（三）地方層面建立了適合各自發(fā)展的資源效率和循環(huán)經(jīng)濟政策倡議

巴登—符騰堡州為了支持提高資源效率，于2016年3月制定了自己的資源效率戰(zhàn)略，目標是：使經(jīng)濟增長與資源利用脫鉤，同時保持和進一步發(fā)展大部分制造業(yè)，并保持巴登—符騰堡的經(jīng)濟結構；支持國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的目標及其在1994-2020年將原材料生產(chǎn)率翻一番的目標；使巴登—符騰堡成為領先的市場參與者和資源效率技術的領先供應商；通過更有效地提取一級原材料和增加二級原材料的比例，確保向經(jīng)濟體安全供應原材料。為了實現(xiàn)這些目標，巴登—符騰堡的戰(zhàn)略提出了31項措施、成立了巴登—符騰堡資源效率聯(lián)盟、發(fā)起了100家資源效率公司倡議。此外，還設立了資源效率和循環(huán)經(jīng)濟年度大會，為信息交流提供了廣闊的平臺。此外，還設立了資源效率和循環(huán)經(jīng)濟年度大會，為信息交流提供了廣闊的平臺。

巴伐利亞州環(huán)境和消費者保護部制定的資源戰(zhàn)略目標是：建立巴伐利亞生態(tài)與經(jīng)濟共生模式；使原材料消耗與經(jīng)濟增長脫鉤，減少自然資源的總體消耗；到2030年，根據(jù)國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，不斷提高總體原材料生產(chǎn)率巴伐利亞原材料成功轉型的核心要素是：提高資源利用率；進一步擴大可持續(xù)環(huán)境服務部門；替代關鍵原材料和環(huán)境有害物質；以及促進有意識和可持續(xù)地利用現(xiàn)有資源。

薩克森—安哈爾特、薩克森和圖林根州于2012年成立循環(huán)經(jīng)濟和資源經(jīng)濟集群，成為中型企業(yè)的跨境平臺，旨在組織公司、協(xié)會、教育和研究機構以及其他服務提供商、行政部門在資源管理方面開展合作。

四、啟示建議

一是中國需進一步完善循環(huán)發(fā)展制度建設并細化各領域及地方推行政策措施。德國目前雖尚未制定國家層面循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，但在能源效率、自然資源利用、廢物管理、國民消費等方面都制定了詳細的計劃和目標，地方層面各州制定了針對性比較強的政策措施，在推動循環(huán)經(jīng)濟方面發(fā)揮了重要引導規(guī)范作用。黨的十八大以來，循環(huán)經(jīng)濟一詞逐漸被循環(huán)發(fā)展所替代。2013年，中共中央、國務院《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》出臺，其中提出生態(tài)文明建設途徑是綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展（簡稱“三個發(fā)展”），黨的十九大將綠色發(fā)展提升為綠色發(fā)展理念，成為新發(fā)展理念之一。循環(huán)發(fā)展已經(jīng)成為中國經(jīng)濟社會發(fā)展的一項重大戰(zhàn)略，在理念和戰(zhàn)略建設方面中國走在了世界的前列，但在循環(huán)發(fā)展制度層面及各領域推行循環(huán)發(fā)展的差別化政策措施方面還有待吸取國際經(jīng)驗，進一步制定有針對性的政策推動循環(huán)發(fā)展落小落細，在地方層面鼓勵發(fā)展具有地方特色的循環(huán)發(fā)展方式，并總結良好經(jīng)驗和做法加以推廣。

二是德國在建立循環(huán)經(jīng)濟技術咨詢服務體系及信息平臺方面對中國有借鑒意義。德國聯(lián)邦政府資助成立服務支持資源效率和原材料供應的機構和網(wǎng)絡，建立了多個信息中心和網(wǎng)絡平臺，支持德國工業(yè)并確保其原材料供應以及提高資源效率。中國在支持建立循環(huán)經(jīng)濟信息系統(tǒng)和技術咨詢服務體系方面有待加強，支持資源循環(huán)利用企業(yè)與科研院所、高等院校組建產(chǎn)學研技術創(chuàng)新聯(lián)盟。發(fā)布國家鼓勵的循環(huán)經(jīng)濟技術、工藝和設備名錄，健全循環(huán)經(jīng)濟技術、裝備的遴選及推廣機制，建立應用推廣的信息平臺，以科技創(chuàng)新增強循環(huán)發(fā)展的驅動力。

三是中國需進一步加強在全社會推行綠色生活方式并加強國際交流與合作。德國政府推行《國家可持續(xù)消費方案》，目的是在國家層面系統(tǒng)地加強和擴大各個領域可持續(xù)消費，將可持續(xù)消費轉變?yōu)橐粋€主流概念，提高消費者對消費模式的認識，同時確保所有人口群體都有機會獲得可持續(xù)消費的機會，該方案也是德國為執(zhí)行2030年可持續(xù)發(fā)展議程的重要行動。中國綠色消費理念在全社會初步樹立，綠色產(chǎn)品使用比例明顯提高，節(jié)約資源、垃圾分類、綠色出行等行為也已成為社會新風。但還需要繼續(xù)在全社會推行綠色生活方式，統(tǒng)籌規(guī)劃布局城市生產(chǎn)、生活、生態(tài)和廢棄物處理空間，加強綠色基礎設施建設，鼓勵綠色產(chǎn)品消費，大力推動節(jié)能、節(jié)水、環(huán)保、資源綜合利用、再制造、再生產(chǎn)品使用，加強宣傳引導，把循環(huán)發(fā)展的有關內(nèi)容作為可持續(xù)發(fā)展教育的重要內(nèi)容納入國民教育體系，引導全社會樹立節(jié)約集約循環(huán)利用的資源觀，營造促進循環(huán)發(fā)展的輿論氛圍。加強國際交流與合作，加強循環(huán)經(jīng)濟理論、模式的交流，加快循環(huán)經(jīng)濟先進技術的引進、吸收和再創(chuàng)新。