孫麗娜

(南京市水資源管理中心，江蘇 南京 210008)

1 引言

水利工程水費(fèi)是供水類水管單位的主要經(jīng)濟(jì)來源(以下簡稱水費(fèi))，水價(jià)改革已歷經(jīng)30余年，取得了較好的成績，但長期以來水價(jià)背離供水生產(chǎn)成本，未能按照補(bǔ)償成本和合理收益的原則收費(fèi)，較低的水價(jià)加之部分公益性工程的運(yùn)行管理缺乏補(bǔ)貼來源，導(dǎo)致部分水管單位在維持工程的正常運(yùn)營方面缺乏有效的資金來源。此外，在實(shí)際的價(jià)格運(yùn)行中，相關(guān)法規(guī)政策對(duì)收費(fèi)邊界界定不夠清晰，對(duì)拒繳拖繳的用水戶缺乏有效的行政制約手段，相關(guān)水費(fèi)的征收文件中缺乏明確的獎(jiǎng)勵(lì)和懲戒機(jī)制，造成用水主體缺乏自覺主動(dòng)的節(jié)水意識(shí)。由此看來，要實(shí)現(xiàn)水利工程水費(fèi)工作的良好發(fā)展，需要考慮多方面的問題。

2 水利工程水費(fèi)管理現(xiàn)狀

南京市1987年開征水利工程水費(fèi)，期間經(jīng)歷多次政策調(diào)整。2001年省水利廳下發(fā)了《關(guān)于水利工程水費(fèi)由事業(yè)性收費(fèi)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費(fèi)管理的貫徹實(shí)施意見》，落實(shí)國家關(guān)于水利工程水費(fèi)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費(fèi)管理的規(guī)定，水價(jià)改革進(jìn)入了歷史新時(shí)期。目前，南京市現(xiàn)行水費(fèi)政策執(zhí)行2008年省物價(jià)局與省水利廳聯(lián)合出臺(tái)的《江蘇省水利工程供水價(jià)格管理實(shí)施辦法》，以及通過修訂完善的《江蘇省水利工程水費(fèi)財(cái)務(wù)管理辦法》等配套文件。

根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)政策以及取用水戶的承受能力，水利工程供水價(jià)格按供水對(duì)象分為非農(nóng)業(yè)用水價(jià)格和農(nóng)業(yè)用水價(jià)格。其中，農(nóng)業(yè)水價(jià)按照耕地用途的不同按畝征收，并分為稻麥田、旱田和經(jīng)濟(jì)作物，但是受限于現(xiàn)實(shí)情況，南京市已有多年不再向農(nóng)民或村組征收水利工程水費(fèi)，農(nóng)業(yè)灌溉用水免收水利工程水費(fèi)實(shí)際已成為向“三農(nóng)”傾斜的重要舉措之一，預(yù)計(jì)在今后較長一段時(shí)期內(nèi)，恢復(fù)征收農(nóng)業(yè)灌溉用水水利工程水費(fèi)的工作較難。非農(nóng)分為工業(yè)、水力發(fā)電、自來水廠、船閘及其他用水五類，其中涉及船閘由交通部門管理，目前南京市水利工程水費(fèi)主要來源于工業(yè)及自來水廠。

3 存在的主要問題

(1)水價(jià)分類制度與當(dāng)前用水結(jié)構(gòu)不匹配

當(dāng)前，南京市水利工程水費(fèi)非農(nóng)供水的分類為工業(yè)、自來水、水力發(fā)電、船閘和其他用水五類，其中工業(yè)用水又分為消耗水、循環(huán)水及貫流水，但在實(shí)際的征收過程中，對(duì)工業(yè)水中電廠的消耗水、循環(huán)水及貫流水的差別化界定并不清晰，多是執(zhí)行消耗水的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)2012年～2019年南京市水費(fèi)年報(bào)數(shù)據(jù)分析顯示(見圖1)，工業(yè)年用水量相對(duì)穩(wěn)定，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化進(jìn)程的大幅加快以及企業(yè)用水方式的轉(zhuǎn)變，自來水廠用水量呈現(xiàn)逐年上升趨勢，已由單一的供居民生活用水轉(zhuǎn)變?yōu)榫用?、?zhí)行居民生活用水的非居民、非居民生活用水、工商服務(wù)業(yè)和特種行業(yè)等綜合性用水，由2016年南京水務(wù)集團(tuán)全年各類用水售水量占比可見(見圖2)，居民生活用水占34%，執(zhí)行居民生活的非居民占9%，而非居民用水更是占到26%。隨著用水趨勢的增大，非居民用水比例將越來越大，本該執(zhí)行消耗水標(biāo)準(zhǔn)(0.09元/m3)的工業(yè)用水因?yàn)槭褂米詠硭鴪?zhí)行了自來水的標(biāo)準(zhǔn)(0.04元/m3)，將更加難以補(bǔ)償供水成本?？梢?，當(dāng)前的分類制度已經(jīng)與當(dāng)下供水結(jié)構(gòu)的變化不相匹配，應(yīng)該予以分類細(xì)化。

圖1 2012年～2019年南京市工業(yè)與自來水年用水量變化趨勢

圖2 2016年南京水務(wù)集團(tuán)各類用水年售水量占比情況

(2)水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)偏低，不足以補(bǔ)償供水成本

城市的供水定價(jià)由于強(qiáng)調(diào)供水的公益性，水價(jià)一直偏低。南京市現(xiàn)行水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中，水利工程供給工業(yè)及自來水廠分別按工業(yè)0.09元/m3，自來水廠0.04元/m3的標(biāo)準(zhǔn)征收水費(fèi)。根據(jù)南京市2015年開展的《水利工程非農(nóng)供水分類優(yōu)化及定價(jià)政策研究》報(bào)告中的數(shù)據(jù)顯示，全市平均非農(nóng)水價(jià)為0.046元/m3，非農(nóng)平均供水成本為0.096元/m3[1]。在選取的典型工程測算中，以三汊河河口閘工程為代表的單一工業(yè)供水的平均成本為0.32元/m3～0.71元/m3，現(xiàn)行水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為0.09元/m3，水價(jià)僅占供水成本的12.7%～28%；以方便水庫管理所為代表的單一自來水廠供水的平均成本為0.58元/m3～0.87元/m3，現(xiàn)行水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為0.04元/m3，水價(jià)僅占供水成本的4.6%～6.9%?？梢?，南京市現(xiàn)行水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)距離補(bǔ)償成本尚且仍有較大的距離，合理收益就更顯艱難了。

(3)定價(jià)機(jī)制不夠科學(xué)，難以發(fā)揮價(jià)格杠桿的作用

水利工程水費(fèi)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費(fèi)后，仍執(zhí)行政府定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，雖在分類定價(jià)上一定程度體現(xiàn)了用水對(duì)象經(jīng)濟(jì)屬性的差別，但各類水價(jià)遠(yuǎn)未達(dá)到按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和供水產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求的商品定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，水價(jià)的商品屬性未得到體現(xiàn)。2008年《江蘇省水利工程供水價(jià)格管理實(shí)施辦法》中提出水利工程供水價(jià)格按照“補(bǔ)償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、公平負(fù)擔(dān)”的原則制定，并要求各類用水均應(yīng)實(shí)行定額管理，超定額用水實(shí)行累進(jìn)加價(jià)制度，但現(xiàn)行水價(jià)仍然為單一從量計(jì)收，未體現(xiàn)優(yōu)水優(yōu)價(jià)，缺乏多層次的供水價(jià)格體系，超定額用水的加價(jià)制度也尚未細(xì)化。此外，對(duì)節(jié)水技改力度大的用水戶缺乏獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，難以有效鞏固群眾的節(jié)水意識(shí)和發(fā)揮水價(jià)的杠桿作用，水價(jià)未對(duì)產(chǎn)業(yè)效率形成有效的激勵(lì)作用[2]。

(4)收費(fèi)邊界界定不夠明晰，對(duì)欠繳或拖延繳納缺乏有效的行政制約手段

由于水費(fèi)部分相關(guān)法規(guī)政策對(duì)水利工程設(shè)施概念不夠明確，個(gè)別企業(yè)認(rèn)為自然河道(如長江)屬于天然水，從自流河道中取水沒有利用水利工程設(shè)施，只肯繳納水資源費(fèi)，拖延繳納水利工程水費(fèi)，而南京市用水戶主要是從長江取水，若發(fā)生征繳矛盾，將不利于糾紛的化解和水利工程水費(fèi)整體工作的良性開展。此外，水費(fèi)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費(fèi)后，計(jì)收的強(qiáng)制性和對(duì)用水戶的剛性約束大幅降低，對(duì)取水單位不繳或欠繳水費(fèi)缺乏有效的行政制約手段，走司法程序難度較大，很多時(shí)候仍需采用多次上門催繳的方式，成效不大，給水費(fèi)征收帶來了一定的困難。

4 對(duì)策建議研究

(1)優(yōu)化水價(jià)分類

按照現(xiàn)有水價(jià)分類，南京市非農(nóng)水價(jià)包括工業(yè)、自來水、水力發(fā)電、船閘及其他用水五類。從用水比例來看，工業(yè)用水和自來水廠用水占比最大。針對(duì)工業(yè)用水中消耗水、循環(huán)水以及貫流水三者界定模糊，價(jià)差結(jié)構(gòu)不合理的問題，可以參照江蘇省水資源費(fèi)征收文件將工業(yè)用水中的循環(huán)水和貫流水折算為消耗水水量來征收水費(fèi)[3]。對(duì)火力發(fā)電中的消耗水部分，按實(shí)際取水量從量計(jì)征；循環(huán)冷卻水(閉式)部分按實(shí)際水量核定；貫流冷卻水(開式)按取水量的1%核定。鑒于“自來水廠用水”中非居民生活用水、特種行業(yè)等的用水比例較高，并有逐年上升趨勢，建議將“自來水廠用水”細(xì)分為“居民生活用水”“非居民生活用水”“工商與行政業(yè)用水”和“特種行業(yè)用水”四類，并予以區(qū)別定價(jià)。

(2)強(qiáng)化成本核算，建立多層次的供水價(jià)格體系

水費(fèi)作為水利工程供水單位的經(jīng)營性收入，承擔(dān)著補(bǔ)償供水成本費(fèi)用支出的重任。為此，應(yīng)該強(qiáng)化成本核算，建立多層次的供水價(jià)格體系。一方面，可由物價(jià)部門會(huì)同相關(guān)行政部門加強(qiáng)水利系統(tǒng)相關(guān)資產(chǎn)核算，因江蘇省的水利工程供水價(jià)格不含有水資源費(fèi)部分，水資源費(fèi)實(shí)行單獨(dú)計(jì)收，應(yīng)重點(diǎn)對(duì)水利工程中的內(nèi)部成本包括固定資產(chǎn)折舊、大修費(fèi)、運(yùn)行管理費(fèi)進(jìn)行核算，為合理確定社會(huì)平均供水成本提供調(diào)查基礎(chǔ)。另一方面，在優(yōu)化分類的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同的用水性質(zhì)，按照公益性、準(zhǔn)公益性、非公益性的原則進(jìn)行定價(jià)，并綜合考慮社會(huì)各行業(yè)的承受能力，研究提價(jià)空間，建立多層次的供水價(jià)格體系[4]。

(3)完善計(jì)收制度，提高用水效率

目前，南京市對(duì)非農(nóng)供水各行業(yè)規(guī)模以上用水戶已經(jīng)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)計(jì)量，為提高用水效率，可對(duì)當(dāng)前的水費(fèi)計(jì)收方式進(jìn)行改革，推行用水計(jì)劃管理，實(shí)行超計(jì)劃累進(jìn)加價(jià)制度。江蘇省制定的水資源費(fèi)征收文件中已全面執(zhí)行超計(jì)劃累進(jìn)加價(jià)制度，實(shí)施懲罰性的征收標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)超計(jì)劃取水5%以上不足10%的部分加收一倍水資源費(fèi)；對(duì)超計(jì)劃取水10%以上不足20%部分加收二倍水資源；超計(jì)劃取水20%以上不足30%部分加收三倍水資源；對(duì)超計(jì)劃取水30%以上加收五倍水資源費(fèi)。隨著水資源費(fèi)改稅趨勢的加大，更需發(fā)揮水費(fèi)在水資源利用中的價(jià)格調(diào)節(jié)作用，因此，建議可以參照已有的水資源費(fèi)超計(jì)劃累進(jìn)加價(jià)制度進(jìn)行水費(fèi)計(jì)收方式改革，同時(shí)對(duì)節(jié)水效果明顯的用水戶，推行鼓勵(lì)性的優(yōu)惠政策，促進(jìn)社會(huì)節(jié)約用水和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高用水效率。

(4)加強(qiáng)立法，完善配套法規(guī)政策

南京市目前實(shí)行水資源費(fèi)與水利工程水費(fèi)同步征繳，征收過程中，基本依照水資源管理的相關(guān)法律法規(guī)解決矛盾和爭議。但隨著水資源費(fèi)改稅在全國范圍內(nèi)試點(diǎn)范圍的進(jìn)一步擴(kuò)大，涉及水資源費(fèi)管理的相關(guān)法規(guī)配套政策也難以起到有效的制約，一定程度上會(huì)加大水費(fèi)征收的難度。為此，建議主管部門進(jìn)一步完善相關(guān)法規(guī)政策，對(duì)拖延繳納、拒不繳納的用水行為明確有力的行政制約手段，對(duì)法規(guī)中的水利工程等概念進(jìn)一步明晰，避免產(chǎn)生爭議，為依法征收提供完善的法律制度保障。

5 結(jié)語

本文不同于以往的學(xué)者理論研究，主要是從水利工程水費(fèi)管理實(shí)踐的角度出發(fā)，對(duì)水費(fèi)管理中存在的一些制約性問題進(jìn)行分析，并初步提出了一些對(duì)策、建議，認(rèn)為水費(fèi)工作的管理是從上到下的貫通過程，強(qiáng)化政策執(zhí)行規(guī)范合理的同時(shí)，也需不斷地推進(jìn)頂層設(shè)計(jì)的完善優(yōu)化，建立首末端快速反饋機(jī)制，如此，水利工程水費(fèi)的改革與管理才能得到良好有序的發(fā)展。因南京市已經(jīng)多年不征收農(nóng)業(yè)水費(fèi)，本文的分析仍有一定的局限性，有待于以后進(jìn)一步的探索研究。