文/周慊 陳敏 吳幸雷

0 引言

“揭榜掛帥”是一種科技項(xiàng)目組織管理新模式，通過將科技難題和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)項(xiàng)目張榜公示，讓有能力的科技人才踴躍揭榜開展科技創(chuàng)新。這一概念最早在國家層面出現(xiàn)可以追溯到2016年4月召開的網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會，習(xí)近平總書記在會上提出：“可以探索搞揭榜掛帥，把需要的關(guān)鍵核心技術(shù)項(xiàng)目張出榜來，英雄不論出處，誰有本事誰就揭榜。”此后，工信部以及廣東、上海、山東、湖北、貴州等省份紛紛開展重點(diǎn)創(chuàng)新任務(wù)、重大科技項(xiàng)目“揭榜掛帥”工作?！敖野駫鞄洝钡玫搅它h中央的充分肯定，被寫入《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中。廣東省2018年下半年在全國率先實(shí)施“揭榜掛帥”項(xiàng)目組織管理方式，積極探索科技項(xiàng)目管理體制機(jī)制改革新路徑，取得了一定的經(jīng)驗(yàn)和成效。

1 廣東“揭榜掛帥”項(xiàng)目組織實(shí)施概況

2018年下半年起，廣東按照“把需要的關(guān)鍵核心技術(shù)項(xiàng)目張出榜來，英雄不論出處，誰有本事誰就揭榜”的原則，充分調(diào)動全社會創(chuàng)新力量攻克廣東產(chǎn)業(yè)發(fā)展急需解決的技術(shù)難題，加快推動廣東重大科技成果轉(zhuǎn)化。針對新一代信息技術(shù)、高端裝備制造、綠色低碳、生物醫(yī)藥、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、新材料、海洋經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代種業(yè)和精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代工程技術(shù)九大技術(shù)領(lǐng)域面向全國征集最優(yōu)研發(fā)團(tuán)隊(duì)和最佳解決方案。首批張榜項(xiàng)目29項(xiàng)，有26項(xiàng)達(dá)成合作意向，最終有8項(xiàng)獲立項(xiàng)支持，協(xié)議金額合計(jì)1.7億元，獲得財(cái)政資金支持1270萬元。

此外，深圳市在2020年2月以“懸賞制”開展了“新型冠狀病毒感染的肺炎疫情應(yīng)急防治”應(yīng)急科研攻關(guān)項(xiàng)目。廣州市于2021年3月在市重點(diǎn)領(lǐng)域研發(fā)計(jì)劃中推行實(shí)施“揭榜掛帥”，支持揭榜方和發(fā)榜方共同開展項(xiàng)目技術(shù)攻關(guān)，每年試點(diǎn)5個項(xiàng)目，單個項(xiàng)目給予最高1000萬元市財(cái)政資金支持。

2 廣東“揭榜掛帥”項(xiàng)目組織實(shí)施的主要特點(diǎn)

2.1 多種形式推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施

廣東省科學(xué)技術(shù)廳將揭榜制項(xiàng)目分為技術(shù)攻關(guān)類和成果轉(zhuǎn)化類兩大類別。其中，技術(shù)攻關(guān)類項(xiàng)目主要由省內(nèi)龍頭企業(yè)提出技術(shù)需求，經(jīng)科技主管部門篩選發(fā)榜后，由省市內(nèi)外符合條件且有研究開發(fā)能力的單位進(jìn)行揭榜攻關(guān)；成果轉(zhuǎn)化類項(xiàng)目主要由省內(nèi)外擁有科技成果的單位提出轉(zhuǎn)化需求，經(jīng)科技主管部門篩選發(fā)榜后，由省市內(nèi)的企業(yè)進(jìn)行揭榜轉(zhuǎn)化。此外，廣東省科學(xué)技術(shù)廳利用華轉(zhuǎn)網(wǎng)平臺，采取“揭榜掛帥”的形式組織實(shí)施廣東省企業(yè)科技特派員項(xiàng)目，推動高校科研院所優(yōu)秀科研工作者與中小企業(yè)的技術(shù)、人才需求進(jìn)行精準(zhǔn)對接。

2.2 多種方式開展項(xiàng)目資助

廣東省的“揭榜掛帥”項(xiàng)目采取多種形式開展項(xiàng)目資助，以發(fā)榜方投入為主，省市財(cái)政資金按項(xiàng)目類別和公益屬性等給予不同比例的財(cái)政資助。廣東省科學(xué)技術(shù)廳組織的“揭榜掛帥”制項(xiàng)目，資助要求項(xiàng)目投入不低于1000萬元，省財(cái)政按項(xiàng)目總投入的10%～20%給予揭榜方一次性資助。深圳市的“懸賞制”項(xiàng)目設(shè)置了 “賽馬式資助”“里程碑式資助”“事后資助”和“揭榜獎勵制”四種資助方式：針對同一懸賞標(biāo)的，有兩個以上牽頭單位獲得立項(xiàng)的，采用“賽馬式資助”；僅有一個牽頭單位獲得立項(xiàng)的，采用“里程碑式資助”或 “事后資助”。其中，“賽馬式資助”方式下，政府資助首期額度為單個項(xiàng)目總投入的20%（最高不超過500萬元），通過中期考核后，給予第二期經(jīng)費(fèi)支持，兩期經(jīng)費(fèi)資助不超過70%，項(xiàng)目驗(yàn)收后支付剩余經(jīng)費(fèi)；若中期考核不通過，則按“里程碑式資助”進(jìn)行中止。廣州市的 “揭榜掛帥”項(xiàng)目，發(fā)榜方是政府的項(xiàng)目由財(cái)政資金予以全額支持；發(fā)榜方是企業(yè)的項(xiàng)目，單個項(xiàng)目的財(cái)政資金支持強(qiáng)度不超過1000萬元，且要求總投入不低于2000萬元。其中，財(cái)政資金分兩期撥付，分別在簽訂任務(wù)書和中期檢查后撥付60%、40%。

2.3 多項(xiàng)創(chuàng)新舉措保障項(xiàng)目推進(jìn)

為了保障“揭榜掛帥”項(xiàng)目的有效推進(jìn)，廣東省開展了多項(xiàng)創(chuàng)新舉措探索。如廣東省科學(xué)技術(shù)廳的揭榜制項(xiàng)目公開向全社會征集項(xiàng)目需求，豐富張榜形式，通過前往北京、武漢等地開展揭榜制項(xiàng)目推介，拓寬揭榜方范圍。深圳市的揭榜制項(xiàng)目中“賽馬式資助”“里程碑式資助”“事后資助”項(xiàng)目如未能通過驗(yàn)收的，根據(jù)對項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出審計(jì)結(jié)果，收回結(jié)余資金和孳生利息后，不會將項(xiàng)目成員納入誠信異常庫，不影響項(xiàng)目單位申報(bào)國家、廣東省及深圳市科技計(jì)劃項(xiàng)目，免除揭榜方的后顧之憂；此外，深圳市在揭榜攻關(guān)中實(shí)施了提前完成獎勵機(jī)制，項(xiàng)目提前完成且達(dá)到懸賞要求的，每提前一天給予資助金額的1%作為獎勵，有效提升揭榜方的積極性。

3 廣東“揭榜掛帥”項(xiàng)目實(shí)施取得的成效

廣東省科學(xué)技術(shù)廳的揭榜制項(xiàng)目組織實(shí)施以來，揭榜方與發(fā)榜方緊密合作，項(xiàng)目進(jìn)展良好， 2020年廣東省企業(yè)科技特派員項(xiàng)目共促成364個項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)對接，共支持項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)近4000萬元。廣東省的“揭榜掛帥”項(xiàng)目取得了階段性成果。

一是有效集聚全國優(yōu)勢創(chuàng)新資源為廣東產(chǎn)業(yè)發(fā)展急需解決的技術(shù)難題揭榜攻關(guān)。揭榜制項(xiàng)目的組織實(shí)施，吸引了京信通信息系統(tǒng)（中國）有限公司、深圳市華星光電技術(shù)有限公司、廣東風(fēng)華高新科技股份有限公司等省內(nèi)大型企業(yè)，清華大學(xué)、華中科技大學(xué)、同濟(jì)大學(xué)、中山大學(xué)、華南理工大學(xué)、廣州中國科學(xué)院沈陽自動化研究所分所等省內(nèi)外高校、科研院所積極參與，有效集聚了全國優(yōu)質(zhì)創(chuàng)新資源為廣東產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供技術(shù)支撐。

二是有效提升企業(yè)技術(shù)攻關(guān)能力，加快推動相關(guān)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。揭榜制項(xiàng)目實(shí)施創(chuàng)新項(xiàng)目出題方式，項(xiàng)目需求與市場實(shí)際需求緊密契合，能夠有效推動企業(yè)技術(shù)改造和技術(shù)進(jìn)步，進(jìn)一步促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展與產(chǎn)品質(zhì)量的提升。同時，揭榜制項(xiàng)目通過引入政府行為，有效彌補(bǔ)市場機(jī)制的不足，通過引導(dǎo)高校、科研院所與企業(yè)深入開展產(chǎn)學(xué)研合作，為解決企業(yè)技術(shù)難題， 推進(jìn)企業(yè)及產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

三是有效促進(jìn)行業(yè)技術(shù)交流與對接，加快推動科技成果轉(zhuǎn)化。揭榜制項(xiàng)目為廣東省重點(diǎn)領(lǐng)域研發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目提供了有效補(bǔ)充，進(jìn)一步完善了科技計(jì)劃項(xiàng)目管理體系。通過公開張榜與對接揭榜，有效促進(jìn)了社會機(jī)構(gòu)對行業(yè)技術(shù)儲備、技術(shù)發(fā)展方向的了解，有效促進(jìn)了高校、科研院所、企業(yè)之間的技術(shù)交流和對接合作，為推動高校、科研院所重大科技成果轉(zhuǎn)化落地等提供良好的解決途徑。

4 廣東“揭榜掛帥”組織實(shí)施存在的問題

4.1 項(xiàng)目組織管理機(jī)制有待進(jìn)一步完善

作為新的項(xiàng)目組織形式，“揭榜掛帥”項(xiàng)目制在機(jī)制創(chuàng)新、制度規(guī)范方面尚未形成成熟有效的經(jīng)驗(yàn)，雖然廣東省科學(xué)技術(shù)廳出臺了《廣東省揭榜制項(xiàng)目管理工作規(guī)程（試行）》，但部分規(guī)程并不適用實(shí)際情況，需要根據(jù)情況進(jìn)行調(diào)整，部分管理環(huán)節(jié)出現(xiàn)前無經(jīng)驗(yàn)可循、后無章法可依的狀況。此外，在揭榜單位遴選問題上，采取了由需求單位預(yù)選揭榜單位，再由省科技廳對需求單位遴選出的一家或幾家揭榜單位進(jìn)行咨詢論證方式選擇項(xiàng)目，需求單位大多優(yōu)先選擇與自己有合作基礎(chǔ)的單位作為揭榜方，這些單位是否最優(yōu)揭榜方不得而知，一定程度上也與“誰有本事誰揭榜”的初衷相悖。

4.2 項(xiàng)目聚焦關(guān)鍵核心技術(shù)不夠

揭榜制旨在采用公開張榜的形式解決廣東產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)鍵核心問題，推動重大科技成果轉(zhuǎn)化，然而，廣東省首批揭榜制項(xiàng)目采取廣撒網(wǎng)式的社會征集方式，問題需求全部由企業(yè)提出，有效引導(dǎo)和組織不夠，征集到企業(yè)面臨的技術(shù)難題和產(chǎn)業(yè)面臨的關(guān)鍵核心問題并不統(tǒng)一，更多傾向于解決企業(yè)當(dāng)前實(shí)際難題，對推動廣東產(chǎn)業(yè)發(fā)展有一定的促進(jìn)作用，但離攻克核心關(guān)鍵技術(shù)難題、推動轉(zhuǎn)化難的重大科技成果要求尚有一定距離。

4.3 項(xiàng)目投入方式有待完善

“揭榜掛帥”制的項(xiàng)目投入主要以企業(yè)為主，財(cái)政資金給予一定支持，比如廣東的首批揭榜項(xiàng)目，明確項(xiàng)目總投入不少于1000萬元，省財(cái)政資金擬給予項(xiàng)目投入總額20%的資金支持，對單個項(xiàng)目的省財(cái)政資助額度最多不超過2000萬元，由于企業(yè)投入的項(xiàng)目資金是為未來的投入，前期無法準(zhǔn)確預(yù)估結(jié)果，項(xiàng)目成功與否難以把握，存在一定財(cái)政資金投入風(fēng)險(xiǎn)。此外，由于地方財(cái)政資金的區(qū)域性限制，大多省份對揭榜單位的財(cái)政資金支持還難以真正做到“英雄不問出處”。

4.4 龍頭骨干企業(yè)參與度不高

“揭榜掛帥”模式鼓勵龍頭骨干企業(yè)積極承擔(dān)關(guān)鍵核心技術(shù)難題的突破任務(wù)，但在已經(jīng)公布對接成功的揭榜制項(xiàng)目中，龍頭骨干企業(yè)參與仍是少數(shù)。一方面，龍頭骨干企業(yè)大都有自身較完整的研究體系，解決企業(yè)自身技術(shù)問題的效率要高于“揭榜掛帥”制項(xiàng)目的實(shí)施效率；另一方面，龍頭骨干企業(yè)在一定程度上不愿將自身“卡脖子”的技術(shù)或者未來研究方向通過“揭榜掛帥”公開張榜，因此也導(dǎo)致了龍頭骨干企業(yè)參與的積極性不高。如廣東省首批揭榜制項(xiàng)目需求征集和揭榜過程中省內(nèi)外龍頭骨干企業(yè)參與度并不高，8個項(xiàng)目中有6個是科研院所的成果轉(zhuǎn)化類項(xiàng)目，只有2項(xiàng)是企業(yè)技術(shù)攻關(guān)類項(xiàng)目，而參與企業(yè)僅有京信通信、生益科技等少數(shù)骨干企業(yè)。

5 廣東“揭榜掛帥”項(xiàng)目組織實(shí)施的對策建議

5.1 拓寬“揭榜掛帥”項(xiàng)目出題形式

聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域“卡脖子”技術(shù)，多種形式出題。一是由政府出題，重點(diǎn)解決國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重大基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、前瞻性技術(shù)需求, 對于特別重大的需求采取“一事一議”的方式實(shí)施揭榜；二是由行業(yè)協(xié)會出題，重點(diǎn)解決行業(yè)的共性技術(shù)需求；三是由企業(yè)出題，重點(diǎn)解決企業(yè)自身的個性化技術(shù)需求。建議前期先主要關(guān)注省內(nèi)重點(diǎn)發(fā)展的幾大領(lǐng)域，聚焦重點(diǎn)、熱點(diǎn)領(lǐng)域，細(xì)化技術(shù)領(lǐng)域?qū)I(yè)和方向，有針對性地主攻1～2個熱門方向，逐個擊破。

5.2 多渠道促成“揭榜掛帥”項(xiàng)目實(shí)施

一是充分發(fā)揮廣東省重點(diǎn)領(lǐng)域研發(fā)計(jì)劃專項(xiàng)實(shí)施的優(yōu)勢，每年在相關(guān)領(lǐng)域探索用“揭榜掛帥”的形式組織實(shí)施1～2項(xiàng)，解決產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)的問題。二是充分發(fā)動廣東省已成立的100多個產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟積極參與揭榜制項(xiàng)目組織實(shí)施，力爭每年解決2～3個產(chǎn)業(yè)技術(shù)共性問題。三是線上線下相結(jié)合組織開展“揭榜掛帥” 項(xiàng)目實(shí)施，鼓勵中小企業(yè)通過網(wǎng)絡(luò)平臺（如華轉(zhuǎn)網(wǎng)）張榜發(fā)布個性化需求，及時跟蹤揭榜過程，重點(diǎn)關(guān)注對接項(xiàng)目的真實(shí)性、結(jié)果等，對于真正實(shí)現(xiàn)對接的優(yōu)秀項(xiàng)目，給予相關(guān)的機(jī)構(gòu)、合作方以激勵。四是充分發(fā)揮廣東省創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大賽參賽企業(yè)眾多的優(yōu)勢，設(shè)置創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大賽揭榜專項(xiàng)比拼，提高“揭榜掛帥”項(xiàng)目的對接成功率。

5.3 完善“揭榜掛帥”項(xiàng)目管理機(jī)制

“揭榜掛帥”基礎(chǔ)在“榜”，核心在“帥”，關(guān)鍵在“機(jī)制”?！皯野瘛蓖蟮氖菓?yīng)急之策、破局之才，但從長遠(yuǎn)考慮，應(yīng)該建立起科學(xué)配套的有效管理機(jī)制，持續(xù)釋放創(chuàng)新紅利。應(yīng)建立高效的監(jiān)督考核機(jī)制，破除政府萬能觀，但在給揭榜者更大自主權(quán)的同時，又使其更有緊迫感和責(zé)任感，最大程度地保證科研實(shí)施效果。此外，科學(xué)研究相比于其他工作來說，更具有方式隨意性、研究復(fù)雜性和結(jié)果難預(yù)測等特點(diǎn)，對于揭榜者應(yīng)該建立有效的容錯機(jī)制，需要科學(xué)設(shè)定揭榜失敗的利益補(bǔ)償機(jī)制，為創(chuàng)新保駕護(hù)航。

5.4 加強(qiáng)政策宣講和引導(dǎo)

一是組織專項(xiàng)調(diào)研座談活動，了解省內(nèi)龍頭骨干企業(yè)的切身研發(fā)需求及其對“揭榜掛帥”項(xiàng)目的認(rèn)識，加強(qiáng)“揭榜掛帥”項(xiàng)目政策宣講，引導(dǎo)省內(nèi)龍頭骨干企業(yè)積極參與“揭榜掛帥”項(xiàng)目的組織實(shí)施。二是加強(qiáng)宣傳與報(bào)道，針對省內(nèi)急需的重大科技成果轉(zhuǎn)化需求，組織專場赴有關(guān)省市進(jìn)行宣講，做好重大科技成果引進(jìn)工作。同時，充分發(fā)揮廣東“三部兩院一省”產(chǎn)學(xué)研合作的優(yōu)勢，引導(dǎo)省外重大科技成果到廣東轉(zhuǎn)化，并積極聯(lián)系省內(nèi)有關(guān)企業(yè)促成重大科技成果轉(zhuǎn)化落地。