文/李連成

近些年來，我國都市圈快速發(fā)展，市域（郊）鐵路得到社會各界關注。2020年12月，《關于推動都市圈市域（郊）鐵路加快發(fā)展的意見》（國辦函〔2020〕116號，以下簡稱《意見》）發(fā)布，《意見》科學把握了現(xiàn)代化都市圈和市域（郊）鐵路發(fā)展規(guī)律，充分結(jié)合了我國都市圈市域（郊）鐵路發(fā)展的實際和需求，從支撐引領現(xiàn)代化都市圈高度，對市域（郊）鐵路發(fā)展提出指導思想、基本原則等總體要求，對市域（郊）鐵路的規(guī)劃管理、建設實施、投融資創(chuàng)新、運營管理、發(fā)展機制等方面做出全面部署，具有很強的針對性和指導性，是促進都市圈市域（郊）鐵路高質(zhì)量發(fā)展展的基本遵循。

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培育現(xiàn)代化都市圈需要市域（郊）鐵路加快發(fā)展

現(xiàn)代化都市圈是城市群的核心區(qū)域，是以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、與其有著密切工作生活聯(lián)系的同城化地域為組合的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。當前我國城鎮(zhèn)化率60.6%，正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的中后期，推動都市圈建設是順應我國新型城鎮(zhèn)化進入這一階段的客觀趨勢和空間演進規(guī)律的必然要求。審時度勢，高瞻遠矚，2018年9月，習近平總書記在深入推進東北振興座談會上提出“要培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈”。

在大城市向現(xiàn)代化都市圈演進尤其是空間拓展中，由于時空阻滯導致居民職住空間分離，對城市運行效率和居民工作生活產(chǎn)生了較大影響。習近平總書記指出“更好推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，使城市更健康、更安全、更宜居，成為人民群眾高品質(zhì)生活的空間”，“要建設一批產(chǎn)城融合、職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利的郊區(qū)新城，推動多中心、郊區(qū)化發(fā)展，有序推動數(shù)字城市建設，提高智能管理能力，逐步解決中心城區(qū)人口和功能過密問題?！?/p>

現(xiàn)代化國際都市圈一般以通勤圈確定其基本范圍，對應著一體化的軌道交通體系。都市圈市域（郊）鐵路，歐美國家稱為市郊鐵路、通勤鐵路，它是溝通都市圈中心城區(qū)和周邊城鎮(zhèn)組團，服務通勤客流的快速、大運量、公交化軌道交通系統(tǒng)，它對塑造現(xiàn)代化都市圈的空間形態(tài)、支撐都市圈產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要作用。黨中央、國務院對新型城鎮(zhèn)化和鐵路建設高度重視，黨的十九屆五中全會通過了《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，明確提出“發(fā)揮中心城市和城市群帶動作用，建設現(xiàn)代化都市圈”“加快城市群和都市圈軌道交通網(wǎng)絡化”。近些年來許多地方也在積極探索、謀劃、建設市域（郊）鐵路。建設市域（郊）鐵路，對推動新型城鎮(zhèn)化邁向高質(zhì)量發(fā)展、培育現(xiàn)代化都市圈具有重大意義。一是有利于優(yōu)化城市功能布局，拓展特大城市中心城區(qū)的職住平衡空間范圍，形成多層級、多節(jié)點的網(wǎng)絡型形態(tài)，緩解城市群內(nèi)大城市之間距離跨度過大、規(guī)模效應不足和拓展空間有限等問題。二是有利于大城市與周圍衛(wèi)星城鎮(zhèn)之間的通勤、通學和通商等活動便利化，提高城市運行效率，破解我國特大城市城區(qū)盲目擴張引起的交通擁擠等城市病，既保證聚集效應有效發(fā)揮，也降低經(jīng)濟活動過度集中的負面成本。三是有利于促進形成具有更強創(chuàng)新力的產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈，對扎實推進“六穩(wěn)”“六?！焙蜆?gòu)建國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局具有重要意義。

圖片來源/網(wǎng)絡

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我國都市圈市域（郊）鐵路建設空間巨大

現(xiàn)代化都市圈需要市域（郊）鐵路支撐和引領，賦予了市域（郊）鐵路發(fā)展使命和生命力。世界主要都市圈都建有發(fā)達的市域（郊）鐵路網(wǎng)，比如東京都市圈面積1.64萬平方公里，擁有具有通勤功能的市域（郊）鐵路（包括JR線路和私鐵）約有2700公里；區(qū)域面積1.2萬平方公里的大巴黎地區(qū)，有1478公里、459座車站的市域（郊）鐵路系統(tǒng)。經(jīng)濟發(fā)達國家干線鐵路網(wǎng)規(guī)模穩(wěn)定、甚至不斷減少，但市域（郊）鐵路營業(yè)長度仍在增長。英國倫敦正在建設橫跨城市的市域（郊）鐵路，2018年美國通勤鐵路中有34.1%是在2001年之后增加的。

發(fā)達國家的成熟都市圈尚且推進市域（郊）鐵路建設，對正在推進新型城鎮(zhèn)化、培育現(xiàn)代化都市圈的中國，大力建設都市圈市域（郊）鐵路正逢其時。在需求推動和政府引導下，我國許多城市積極探索、謀劃、建設市域（郊）鐵路。2008年，北京開通至延慶的兼具通勤與旅游功能的市域（郊）鐵路S2線；2012年，上海開通我國第一條完全通勤功能的市域（郊）鐵路——金山鐵路。此外，一些城市利用既有鐵路富余能力，開行市域（郊）鐵路，服務都市圈通勤需要，如深圳至坪山的快捷線、寧波至余姚的市郊列車等。這些市域（郊）鐵路或列車的運營，很好地方便了居民工作生活，支撐了現(xiàn)代化都市圈發(fā)展。

但是，相比發(fā)達國家，我國支撐現(xiàn)代化都市圈發(fā)展的市域（郊）鐵路薄弱，各類具有市域（郊）鐵路功能定位和技術標準的線路僅僅1100公里左右，這也意味著巨大的建設需求。長期以來，我們重視區(qū)際的干線鐵路建設，2019年高速鐵路達到3.5萬公里，比其他國家高速鐵路里程總和的2倍還多。數(shù)十年來，我們加快以地鐵為主的城市軌道交通建設，從改革開放初的寥寥無幾到全球領先。相比而言，市域（郊）軌道交通是我國交通運輸?shù)亩贪?、都市圈的薄弱之處：放眼紐約、東京、倫敦，都有數(shù)倍于城市軌道交通的市域（郊）鐵路，而我國市域（郊）鐵路僅為城市軌道交通里程幾分之一；2018年，美國的都市圈有12722公里的通勤鐵路，我國市域（郊）鐵路長度不及它的零頭。

目前我國以直轄市、省會城市等超大城市、特大城市為核心的都市圈大多已經(jīng)形成，并成為我國城鎮(zhèn)化人口集聚、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟增長的重要載體。一些城市新建或者利用既有鐵路發(fā)展都市圈市域（郊）鐵路取得了很好效果，但是總體上仍處于起步發(fā)展階段。

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堅持都市圈和通勤定位推動都市圈市域（郊）鐵路加快發(fā)展

目前我國以直轄市、省會城市等超大城市、特大城市為核心的都市圈大多已經(jīng)形成，并成為我國城鎮(zhèn)化人口集聚、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟增長的重要載體。一些城市新建或者利用既有鐵路發(fā)展都市圈市域（郊）鐵路取得了很好效果，但是總體上仍處于起步發(fā)展階段。當前市域（郊）鐵路發(fā)展還有功能定位認識模糊、管理體系不完善、體制機制不明晰等問題，市域（郊）鐵路供給不足、服務不優(yōu)，成為我國鐵路建設和現(xiàn)代化都市圈發(fā)展的短板。

為破解我國都市圈市域（郊）鐵路發(fā)展的主要問題，順應現(xiàn)代化都市圈發(fā)展新要求，《意見》明確了市域（郊）鐵路的功能定位和技術標準，提出“完善規(guī)劃體系、有序推進實施、優(yōu)化運營管理、創(chuàng)新投融資方式、建立持續(xù)發(fā)展機制”等五類任務十五項具體意見，指明了市域（郊）鐵路發(fā)展政策和建設重點，對全面提高市域（郊）鐵路服務供給質(zhì)量和水平，優(yōu)化大城市功能布局，更好支撐引領都市圈發(fā)展具有重要作用。《意見》有利于統(tǒng)一認識、匯聚力量、科學發(fā)展，總體上具有以下幾個方面具有鮮明的特點。

一是緊密圍繞都市圈和通勤，明確市域（郊）鐵路發(fā)展的要求?！兑庖姟访鞔_市域（郊）鐵路主要布局在經(jīng)濟發(fā)達、人口聚集的都市圈內(nèi)的中心城市，空間特征是聯(lián)系都市圈中心城市城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)組團，把都市圈市域（郊）鐵路與起訖點都在城市建成區(qū)的城市軌道交通、起訖點分別位于不同城市的城際鐵路明確區(qū)分開來?！兑庖姟诽岢鍪杏颍ń迹╄F路主要功能是服務于通勤客流，尤其是滿足都市圈的1小時通勤圈出行需要，因此盡可能串聯(lián)5萬人以上的城鎮(zhèn)組團和重要的園區(qū)、旅游景點。根據(jù)都市圈和通勤兩個功能特征，科學提出市域（郊）鐵路項目的旅行時間、設計速度、站間距、早晚高峰發(fā)車間隔等主要技術標準要求。

二是基于國情，明確了都市圈市域（郊）鐵路主要在城市行政區(qū)范圍內(nèi)。市域（郊）鐵路在我國出現(xiàn)時間不長，各部門或地方存在不同的稱謂。《意見》明確將符合市域（郊）鐵路功能定位和技術標準相關要求的市域快軌、市域快線、市域鐵路等，統(tǒng)籌納入市域（郊）鐵路規(guī)劃管理。國外的城市與我國城市中心城區(qū)面積大體相當，因此國外都市圈基本上跨行政區(qū)域而在我國主要是中心城區(qū)與周邊郊區(qū)共同構(gòu)成都市圈，鑒于此，《意見》明確我國都市圈城市政府是發(fā)展市域（郊）鐵路的責任主體，規(guī)劃空間范圍主要在城市行政區(qū)域內(nèi)，具有同城化趨勢、通勤需求較高的毗鄰城市（鎮(zhèn)）可予以延伸覆蓋。都市圈市域（郊）鐵路建設規(guī)劃的報批和審核比照城市軌道交通建設規(guī)劃管理的相關規(guī)定執(zhí)行。

三是按照“三適”原則，有序推進市域（郊）鐵路加快發(fā)展。我國一些特大超大城市已經(jīng)出現(xiàn)閑置或者能力富余的既有鐵路線路。鼓勵結(jié)合城市空間布局優(yōu)化和鐵路樞紐功能調(diào)整，加強路地合作，優(yōu)先利用既有鐵路進行適應性改造開行市域（郊）列車。同時，都市圈中心城市要按照功能適應、標準適宜、經(jīng)濟適用等“三適”原則，在中心城區(qū)城市軌道交通基本成網(wǎng)的基礎上，合理布局、有序推進新建都市圈市域（郊）鐵路項目。市域（郊）鐵路具有較強的公益性，著眼于促進項目建設和運營的可持續(xù)，提出創(chuàng)新投融資方式、完善運營補貼或政府購買服務、鼓勵綜合開發(fā)和商業(yè)模式創(chuàng)新等切實可行的措施，支持市域（郊）鐵路發(fā)展。此外針對我國市域（郊）鐵路發(fā)展中暴露出的短板，提出要加快完善相關標準規(guī)范體系和車輛等技術裝備。