湯嘯天

2018年7月，我提出了“關(guān)于黃浦江蘇州河岸線綜合治理亟待立法的建議”。2018年9月21日公布的市十五屆人大常委會立法規(guī)劃（2018-2022年）將“上海市黃浦江蘇州河岸線綜合治理相關(guān)立法”列入第五部分第三類“條件尚不完全具備，需要繼續(xù)論證研究的立法項目”。目前“一江一河”沿岸公共區(qū)域已經(jīng)貫通，日常管理已經(jīng)遇到了執(zhí)法依據(jù)不足等問題，亟待加快地方立法的進程。

一、“一江一河”沿岸公共區(qū)域貫通后的難點是管理

沿岸公共區(qū)域公共空間貫通的側(cè)重點在硬件建設(shè)，貫通開放以后的日常管理卻是一個“花錢買不來”的軟件建設(shè)難題。從“造好”到“管好”，對于沿岸公共區(qū)域貫通后的綜合治理，當下亟待解決的難題是有法可依。第一，沿岸公共區(qū)域公共空間既不是傳統(tǒng)意義上的公園，也不同于城市中心廣場或商業(yè)地帶，當集聚了越來越多的文化體育休閑設(shè)施，凝聚了越來越高的人氣，綜合治理的難度也將越來越高。第二，“一江一河”沿岸公共區(qū)域目前已經(jīng)貫通，急需從初期綜合治理上培育市民文明游覽活動的習慣，扭轉(zhuǎn)舊習不僅要耗費巨大成本，也容易引起公眾不滿。第三，來來往往的人們承載著多元文化在開放空間中的各得其樂，隨時可能出現(xiàn)大人流集聚等復(fù)雜局面，管理的難題也已經(jīng)逐步顯露。第四，“一江一河”沿岸公共區(qū)域貫通的成果理所應(yīng)當通過立法予以確認，以免貫通之后再出現(xiàn)新的沿岸公共區(qū)域“斷點”。

二、啟動沿岸公共區(qū)域管理專項市民建議征集

建議利用上海市民建議征集的成功經(jīng)驗，就沿岸公共區(qū)域綜合治理啟動專項建議征集活動。這一專項征集的主要內(nèi)容包括但不限于如下：1.沿岸公共區(qū)域貫通后在硬件建設(shè)方面還有哪些亟待完善的環(huán)節(jié);2.在沿岸公共區(qū)域綜合治理方面政府應(yīng)當做些什么、怎么做;3.市民應(yīng)當如何在共建、共治、共享中發(fā)揮作用;4.智能化的管理手段應(yīng)當如何與法治、德治形成合力;5.聘請專業(yè)團隊管理沿岸公共區(qū)域，如何實現(xiàn)綜合治理，防止“各管各”;6.如何借鑒國外沿岸公共區(qū)域管理的經(jīng)驗，為我所用;7.其他。為了廣泛發(fā)動群眾，建議請報刊、雜志、廣播、電視、各大網(wǎng)站大力配合宣傳，也可梳理目前管理中遇到的遛狗、放風箏、玩滑板、無人飛行器升空、水體放生、釣魚、商業(yè)入駐等難題，交由公眾討論。

三、加快“一江一河”沿岸公共區(qū)域管理立法進程

“一江一河”綜合治理立法在相當程度上具有軟法的特征。未來的上海，需要用制度供給的突破和優(yōu)化，贏得發(fā)展空間。沿岸公共區(qū)域公共空間管理是空中、水上、陸地的全方位管理，與“上海服務(wù)” “上海文化”緊密相連，又涉及治安管理、環(huán)境保護、綠化維護、廣告管理等諸多職能部門。必須按照“整體智治”的原則實施全方位、立體化、多部門協(xié)力的綜合治理。例如，沿岸公共區(qū)域開放意味著風險因素的增加，應(yīng)當采用“以風險為中心”的管理模式，強化“大數(shù)據(jù)” “人工智能”等新興技術(shù)的應(yīng)用，實現(xiàn)人人共擔風險管控的責任、人人共享風險管控的利益。

特別需要強調(diào)的是，“一江一河”沿岸公共區(qū)域綜合治理立法的難度較高，許多問題需要綜合平衡各方面的利益，問計于民就顯得格外重要。例如，既要滿足人民群眾對美好生活的多元化需要，也要防止“一禁了之”或“一放就亂”;既要有明確的禁止性規(guī)定，也要有以引導勸導為主的彈性條款;既要賦予城管執(zhí)法部門設(shè)置禁止性標識的權(quán)力，也要準許某些活動在指定區(qū)域進行;等等。為此建議，組織立法、公安、城管執(zhí)法、市場監(jiān)管、市容綠化、環(huán)境、水務(wù)、文化、體育等條線的力量，邀請公共管理、立法、行政執(zhí)法等方面的專家學者共同研究，協(xié)力提出具有操作性的立法草案，在保證質(zhì)量的前提下加快其審議進程。

（作者系上海政法學院教授，上海市社會建設(shè)研究會副會長）