仲穎

2月26日，備受關(guān)注的《上海市非機(jī)動(dòng)車安全管理?xiàng)l例》在市十五屆人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議上表決通過，將于5月1日起施行?！皸l例旨在通過地方立法，進(jìn)一步聚焦非機(jī)動(dòng)車交通、消防等安全管理，為提升精細(xì)化管理水平，確保城市運(yùn)行安全，提供更加有力的法治保障?！笔腥舜蟪Ｎ瘯?huì)法工委主任丁偉說。那么，這部與民生息息相關(guān)的新條例是如何出爐的呢？

兩年調(diào)研：為立法奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

近些年，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，非機(jī)動(dòng)車在安全使用上出現(xiàn)了不少新問題?？爝f、外賣小哥交通安全意識(shí)薄弱，闖紅燈、逆向行駛等交通違法行為屢見不鮮;不符合國家標(biāo)準(zhǔn)的非機(jī)動(dòng)車違規(guī)生產(chǎn)、銷售和使用，產(chǎn)生一系列安全隱患;小區(qū)充電設(shè)施不足，室內(nèi)充電、私拉電線情況屢禁不止……這些問題對(duì)城市安全管理提出更高的要求。

“《上海市道路交通管理?xiàng)l例》的修訂實(shí)施，對(duì)機(jī)動(dòng)車的管理成效顯著，然而對(duì)于非機(jī)動(dòng)車尤其是電動(dòng)車違法行為的整治上，效果還不太令人滿意，整治的力度還有待進(jìn)一步加強(qiáng)?！痹缭?019年召開的市人代會(huì)上，市人大代表厲明就提交了一份關(guān)于制定地方性法規(guī)將非機(jī)動(dòng)車管理納入法治框架的議案。除了這份議案，一些代表建議也持續(xù)關(guān)注非機(jī)動(dòng)車的安全管理。比如，市人大代表袁靜曾建議加強(qiáng)快遞外賣非機(jī)動(dòng)車管理等。

對(duì)非機(jī)動(dòng)車安全管理進(jìn)行法治保障的呼聲得到市人大常委會(huì)的重視。市人大監(jiān)察司法委認(rèn)為，現(xiàn)行政府規(guī)章難以滿足非機(jī)動(dòng)車管理面臨的新情況、新問題，尤其是安全管理需求，有必要制定地方性法規(guī)。接著，2019年，市人大常委會(huì)將條例列為立法預(yù)備項(xiàng)目，并開展前期立法調(diào)研;2020年，隨著條例草案被列為立法正式項(xiàng)目，市人大常委會(huì)加快立法步伐，在前期調(diào)研的基礎(chǔ)上，多次開展實(shí)地調(diào)研走訪并召開座談會(huì)，進(jìn)一步廣泛聽取街道、社區(qū)、居民、基層立法聯(lián)系點(diǎn)、行業(yè)協(xié)會(huì)、平臺(tái)企業(yè)等對(duì)非機(jī)動(dòng)車安全管理的意見建議，為條例的有效制定和實(shí)施奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

提交一審：安全是核心要素

2020年11月26日，《上海市非機(jī)動(dòng)車安全管理?xiàng)l例（草案）》提交市十五屆人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議一審，“安全”這一核心要素貫穿法規(guī)始終。條例（草案）強(qiáng)化源頭治理，明確在本市生產(chǎn)、銷售的非機(jī)動(dòng)車以及電動(dòng)自行車的蓄電池、充電器等產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)，此外，明令禁止拼裝、加裝、改裝非機(jī)動(dòng)車以及相關(guān)經(jīng)營行為。

“對(duì)拼裝、加裝、改裝非機(jī)動(dòng)車的認(rèn)定要更詳細(xì)點(diǎn)，對(duì)支架、尺寸作出明確規(guī)定，使執(zhí)法有據(jù)?！痹诮ㄗh進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定的同時(shí)，閻祖強(qiáng)委員還建議加大處罰力度，“浙江等省市處罰力度更大，拼裝、加裝、改裝或偽造牌照，予以扣留車輛并處罰”。

針對(duì)快遞、外賣小哥交通違法和違規(guī)充電亂象，條例（草案）設(shè)定企業(yè)和電子商務(wù)平臺(tái)的交通和消防安全管理責(zé)任，包括開展安全教育和培訓(xùn)，督促駕駛?cè)税踩?、?guī)范使用車輛，合理確定配送路線、時(shí)間，將與交通安全管理有關(guān)的車輛和駕駛?cè)说认嚓P(guān)信息納入監(jiān)管系統(tǒng)等。同時(shí)要求從事快遞、外賣等網(wǎng)約配送活動(dòng)的電動(dòng)自行車必須使用專用號(hào)牌。

“平臺(tái)公司對(duì)使用的非機(jī)動(dòng)車應(yīng)作為生產(chǎn)資料進(jìn)行管理，要承擔(dān)更多的責(zé)任。此外，專用號(hào)牌只能發(fā)給平臺(tái)公司，不能發(fā)給個(gè)人。”林晶委員建議。顧偉強(qiáng)委員進(jìn)一步提出：“要明確快遞外賣車輛發(fā)生交通事故，平臺(tái)公司應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的事故責(zé)任?！?/p>

在防范電動(dòng)自行車火災(zāi)事故方面，條例（草案）疏堵結(jié)合，推動(dòng)住宅小區(qū)非機(jī)動(dòng)車集中停放和充電設(shè)施建設(shè)，同時(shí)明確禁止電動(dòng)自行車停放、充電的重點(diǎn)區(qū)域，包括疏散通道、安全出口、人員密集場(chǎng)所的室內(nèi)區(qū)域等。如何做好疏堵結(jié)合？顧偉強(qiáng)委員建議對(duì)老舊小區(qū)配置充電裝置進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃，鼓勵(lì)企事業(yè)單位落實(shí)相關(guān)工作。李碧影委員表示：“物業(yè)缺乏有效措施對(duì)電動(dòng)自行車的停放和充電安全進(jìn)行管理，例如智能電梯不讓電動(dòng)自行車上樓，立法要予以明確。”

“制度要設(shè)計(jì)好，要有柔性，對(duì)老弱病殘要有關(guān)愛。”審議中，不少委員表示，法規(guī)既要體現(xiàn)嚴(yán)格管理，同時(shí)也要體現(xiàn)分類管理、柔性執(zhí)法，對(duì)電動(dòng)自行車的違法行為教育在先、處罰在后。

廣聽意見：重點(diǎn)條款引發(fā)熱議

一審后，條例（草案）廣泛征求社會(huì)意見。市人大代表、平臺(tái)企業(yè)負(fù)責(zé)人、外賣小哥、政府管理者、市民等等，來自社會(huì)各個(gè)方面的更多意見建議得到傾聽。一些重點(diǎn)條款在不同意見的交鋒和碰撞中被重新審視、仔細(xì)打磨。

信用管理是此次立法的亮點(diǎn)，也是調(diào)研中各方討論的熱點(diǎn)。條例（草案）規(guī)定：電動(dòng)自行車駕駛?cè)艘荒陜?nèi)有不按交通信號(hào)指示行駛、逆向行駛等嚴(yán)重道路交通違法行為十次以上的，將其相關(guān)信息納入本市公共信用信息服務(wù)平臺(tái)。意見征詢中，外賣小哥認(rèn)為此項(xiàng)規(guī)定過于嚴(yán)厲，“騎手在安裝電子號(hào)牌的情況下，違法十次的概率很高，如果納入行業(yè)黑名單，會(huì)對(duì)騎手的未來生活產(chǎn)生較大影響”。相反，有市人大代表認(rèn)為，該條款過于寬松：“有的騎手也許罰了兩次，就不在這個(gè)行業(yè)干了。一年內(nèi)至少要處罰十次，幾十萬輛車要多少交警從事這個(gè)工作？”代表建議從嚴(yán)治理，但同時(shí)要建立信用修復(fù)機(jī)制。

針對(duì)企業(yè)的信用管理，條例（草案）明確，使用電動(dòng)自行車從事快遞以及外賣等網(wǎng)約配送活動(dòng)的企業(yè)未按規(guī)定履行交通安全或者消防安全管理義務(wù)，被責(zé)令停業(yè)整頓或者一年內(nèi)被處以三次以上行政處罰的，將其相關(guān)信息納入本市公共信用信息服務(wù)平臺(tái)。對(duì)此，相關(guān)平臺(tái)企業(yè)負(fù)責(zé)人表示：“這樣對(duì)企業(yè)尤其是體量較大的企業(yè)在吸引投資等方面會(huì)產(chǎn)生很大的影響。”

二審時(shí)，提交市人大常委會(huì)會(huì)議審議的條例（草案）修改稿，對(duì)委員和社會(huì)各界關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容作出了回應(yīng)。針對(duì)騎手十次以上嚴(yán)重交通違法納入公共信用信息服務(wù)平臺(tái)的規(guī)定，條例（草案）修改稿增加了“受到行政處罰”的前置條件，體現(xiàn)過罰相當(dāng)、處罰平衡的原則。在柔性執(zhí)法方面，增加公安機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，對(duì)于情節(jié)輕微的非機(jī)動(dòng)車道路交通違法行為，給予教育、口頭警告后放行”的內(nèi)容。此外，明確鼓勵(lì)國家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)組織新建、改建、擴(kuò)建非機(jī)動(dòng)車集中停放場(chǎng)所及充電設(shè)施。為了讓平臺(tái)更好地承擔(dān)起交通安全管理責(zé)任，同時(shí)防止處罰過于嚴(yán)厲，綜合各方意見和建議，三審中，條例（草案）修改二稿在相關(guān)條款中進(jìn)一步明確：“駕駛?cè)艘驁?zhí)行工作任務(wù)發(fā)生交通事故，造成人身傷亡、財(cái)產(chǎn)損失的，其所屬的使用電動(dòng)自行車從事快遞、外賣等網(wǎng)約配送活動(dòng)的企業(yè)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?！蓖瑫r(shí)明確“一年內(nèi)被處以三次以上數(shù)額較大罰款的，將其相關(guān)信息納入本市公共信用信息服務(wù)平臺(tái)”。

三次審議以及立法前和立法中的調(diào)研，讓條例得以充分征詢各方意見建議，這些意見建議的充分表達(dá)讓條例能夠?qū)で蟾鞣N利益訴求的“最大公約數(shù)”。

重在落實(shí)：剛?cè)嵯酀?jì)體現(xiàn)執(zhí)法溫度

法律的生命力在于實(shí)施，條例將于5月1日施行，接下來，如何做好法規(guī)的貫徹落實(shí)已經(jīng)提上政府部門工作日程。

市公安局副局長陳臻表示，公安機(jī)關(guān)將重點(diǎn)查處非機(jī)動(dòng)車“闖紅燈”等易致禍違法行為，以及“未佩戴安全頭盔”等條例新規(guī)定的違法行為，通過“嚴(yán)執(zhí)法”來“除隱患”。另一方面，堅(jiān)持人性化執(zhí)法，體現(xiàn)城市溫度。根據(jù)“處罰和教育相結(jié)合”的原則，對(duì)于非機(jī)動(dòng)車因信號(hào)燈故障、禮讓行人、避讓機(jī)動(dòng)車等特殊情況造成的交通違法，以及守法記錄良好、首次違法的非機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)?，將進(jìn)一步優(yōu)化完善容錯(cuò)機(jī)制，從輕或免于處罰。

“此外，持續(xù)推進(jìn)快遞、外賣非機(jī)動(dòng)車監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)工作。指導(dǎo)企業(yè)將車輛、駕駛?cè)诵畔⒑瓦`法車輛配送時(shí)間、線路等與交通安全管理相關(guān)的信息，全量接入監(jiān)管平臺(tái)，加強(qiáng)過程性管理，最大限度扭轉(zhuǎn)行業(yè)交通違法亂象?！彼硎荆矙C(jī)關(guān)還將依據(jù)條例規(guī)定，制定網(wǎng)約配送協(xié)議示范文本，指導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)優(yōu)化完善行業(yè)自律公約、制定網(wǎng)約配送活動(dòng)規(guī)范指引，推動(dòng)企業(yè)落實(shí)條例規(guī)定的各項(xiàng)安全主體責(zé)任。