吳春來

如何推進(jìn)村民自治有效落地，是鄉(xiāng)村振興實(shí)現(xiàn)“治理有效”的一道重要課題，也是當(dāng)前基層治理面臨的重要挑戰(zhàn)。

這一進(jìn)程中，以村莊能人為組織載體，有效實(shí)現(xiàn)村民自治尤為重要。但長期以來，鄉(xiāng)村精英由于缺乏組織平臺(tái)，未能充分發(fā)揮示范、帶動(dòng)、引領(lǐng)作用。鑒于此，湖北秭歸縣探索推進(jìn)“幸福村落”，將村民自治重心建立在自然村一級(jí)，通過設(shè)立“二長八員”賦予鄉(xiāng)村閑置精英治理主體身份，有效激活村民參與，實(shí)現(xiàn)村落自治的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

“痛點(diǎn)”倒逼

所謂“二長八員”，二長即黨小組長和村落理事長;八員即村落經(jīng)濟(jì)員、宣傳員、幫扶員、環(huán)保員、調(diào)解員、管護(hù)員、張羅員、監(jiān)督員。

目前，“二長八員”已經(jīng)在湖北省內(nèi)外不少市縣推廣復(fù)制，雖然叫法不同，但都推進(jìn)了當(dāng)?shù)鼗鶎又卫硭降奶嵘瑸猷l(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了有力的治理支撐。

二長八員的起源地秭歸縣，當(dāng)初為什么開始這項(xiàng)改革探索呢？

秭歸縣是三峽庫區(qū)移民靠后安置的重要縣市，轄12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、6個(gè)居委會(huì)、186個(gè)行政村、1150個(gè)村（居）民小組，全縣共有戶籍人口38萬，其中農(nóng)業(yè)人口31萬。二長八員產(chǎn)生于實(shí)際的治理需求。自庫區(qū)移民安置以來，秭歸山區(qū)的農(nóng)村治理遇到了痛點(diǎn)。

首先是治理單元過大導(dǎo)致治理主體缺位。2001年，秭歸縣進(jìn)行了“合村并組”調(diào)整，行政村平均面積由5.2平方公里增加到13平方公里，治理單元變大，村級(jí)治理難以落實(shí)。

其次是治理主體乏力導(dǎo)致干部治村疲于應(yīng)付。據(jù)統(tǒng)計(jì)，秭歸縣平均每個(gè)村干部要負(fù)責(zé)3.5平方公里面積的村莊，面對(duì)567個(gè)村民，隨著行政事務(wù)的增加，村干部力量被稀釋弱化。

第三是地理?xiàng)l件導(dǎo)致村落治理功能缺失。秭歸縣存在大量散居在高山上的農(nóng)戶，水電路等基礎(chǔ)設(shè)施尚未實(shí)現(xiàn)高覆蓋率和有效供給，由于行政村與自然村落的空間距離較大，導(dǎo)致村委會(huì)難以及時(shí)介入矛盾糾紛調(diào)解，種種困境造成“村民不信任村干部，因?yàn)榇甯刹繌牟唤o村落辦事，也不管（村落的）事”的局面。

秭歸路徑

秭歸縣依托“幸福村落”成立村落理事會(huì)，通過制定章程設(shè)崗定職，進(jìn)而選舉能人擔(dān)任二長八員。

秭歸的特色，是以村落為單元推進(jìn)自治組織建設(shè)。在劃小自治單元后，秭歸縣各村落均成立了村落理事會(huì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，秭歸縣將1152個(gè)村民小組劃分為2055個(gè)村落。同時(shí)，通過商議制定管理章程，在此基礎(chǔ)上結(jié)合村落治理需要設(shè)崗定責(zé)二長八員。根據(jù)村落實(shí)際情況，二長八員可一人兼多職。在設(shè)崗定職基礎(chǔ)上，各村落以“在村、有能力、自愿服務(wù)”為標(biāo)準(zhǔn)，通過無記名投票推選出二長八員。

在完善組織架構(gòu)的基礎(chǔ)上，各村落村民在二長八員帶領(lǐng)下，通過民主協(xié)商、民主決策的方式，制定出符合本村落實(shí)情的村落規(guī)約。在民意收集上，二長八員不定期收集群眾意見，將反映較多的民聲向上傳遞。同時(shí)，通過列席參加村級(jí)會(huì)議，將民生、涉農(nóng)等相關(guān)政策，以走訪入戶、屋場(chǎng)夜話等形式傳達(dá)給村民。各村落二長八員根據(jù)自身優(yōu)勢(shì)，對(duì)村落內(nèi)部的鄰里糾紛、家庭矛盾等日?，嵤逻M(jìn)行調(diào)解;同時(shí)通過走訪入戶等方式針對(duì)性幫扶村落中的困難群體。

強(qiáng)化自治動(dòng)能必須要有制度保障。秭歸縣為提升村落自治效能，非常重視二長八員業(yè)務(wù)培訓(xùn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，秭歸縣2018年組織二長八員培訓(xùn)110場(chǎng)，有效提高了二長八員處理村落事務(wù)、帶動(dòng)村民發(fā)展的能力。同時(shí)通過規(guī)范對(duì)二長八員考評(píng)打分進(jìn)行管理。秭歸縣各村兩委對(duì)村落二長八員從十個(gè)方面進(jìn)行考核，對(duì)分?jǐn)?shù)達(dá)到90分以上且無“一票否決”的二長八員授予“優(yōu)秀理事長”“優(yōu)秀八員”的榮譽(yù)稱號(hào)。此外，秭歸縣建立以獎(jiǎng)代補(bǔ)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)治理有序村落的持續(xù)性要素保障。秭歸縣對(duì)各村落實(shí)行“縣—鄉(xiāng)—村”三級(jí)評(píng)選，并對(duì)先進(jìn)村落理事會(huì)及二長八員給與物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。自2015年起，每年給每村增加2萬元作為以獎(jiǎng)代補(bǔ)經(jīng)費(fèi)，且由二長八員自行協(xié)商分配，以此鼓勵(lì)工作積極性。

治理成效

秭歸縣通過在村落設(shè)立二長八員，搭建村莊與村民之間的“連心橋”，找到群眾的利益關(guān)切點(diǎn)，有效實(shí)現(xiàn)了群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)。

首先，村民參與治理顯著提升。秭歸縣通過二長八員的帶動(dòng)，使得參會(huì)率達(dá)90%以上。峽口村書記說道：“以前在村里開會(huì)，大家都不關(guān)心，現(xiàn)在村落開會(huì)，大家都主動(dòng)參與。”以往村民較少參與村莊管理，現(xiàn)如今通過二長八員的示范，村民在村落進(jìn)行公共事業(yè)建設(shè)時(shí)，會(huì)主動(dòng)監(jiān)督并提出建議。建東村村民說道：“過去村委會(huì)的公示欄沒有人看，現(xiàn)在大家不僅會(huì)去看，而且發(fā)現(xiàn)問題還會(huì)提出意見。”在“幸福村落”創(chuàng)建背景下，依托二長八員的組織撬動(dòng)，多數(shù)問題通過群眾自治迎刃而解。陳家壩村各村落通過公益項(xiàng)目“積分制”，有效解決了村落公益無人管的問題，大大提高了群眾的自治效果。

其次，村落社會(huì)治理成效顯著。村落通過兩長八員與戶代表民主協(xié)商，建立了管水、管路、環(huán)保等公益機(jī)制，同時(shí)制定了村落規(guī)約、獎(jiǎng)懲規(guī)則，有效增強(qiáng)了群眾按規(guī)則辦事的意識(shí)。以往家戶之間的糾紛由于沒有得到及時(shí)化解，導(dǎo)致矛盾積久成怨。如今針對(duì)鄰里矛盾，通過二長八員及時(shí)調(diào)解，有效減少了村民之間的糾紛。如界埡村第一村落兩戶村民因土地邊界問題鬧矛盾十幾年，村落二長八員選出來后，通過理事長和調(diào)解員的勸說，半個(gè)小時(shí)解決問題。此外，村落通過二長八員教育引導(dǎo)群眾摒棄了打牌、迷信等陋習(xí)。

第三，村落公共性得以增強(qiáng)。秭歸縣各村落通過激發(fā)村民參與積極性，實(shí)現(xiàn)了群眾共同參與、共同創(chuàng)造的自我服務(wù)。以往村莊公益無人問、無人管，現(xiàn)通過二長八員以身示范，帶動(dòng)了村民主動(dòng)參與公益的積極性。各村落通過二長八員帶領(lǐng)村民發(fā)展產(chǎn)業(yè)，有效提升了村莊集體經(jīng)濟(jì)收入。如2018年建東村村莊集體經(jīng)濟(jì)收入42萬元，相較往年有大幅度提升。同時(shí)，建東村書記說道：“以前村莊集體經(jīng)濟(jì)收入年年負(fù)債，現(xiàn)在不僅還清了債務(wù)，收入還在逐年增加。”以往群眾對(duì)村政事務(wù)關(guān)注度較低，二長八員實(shí)行后，通過對(duì)政事務(wù)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，使得村莊治理更為有序。如界埡村在修路期間，兩長八員和質(zhì)監(jiān)小組輪流對(duì)工程質(zhì)量和資金使用進(jìn)行監(jiān)督，使得工程得以順利竣工。

二長八員的探索，對(duì)鄉(xiāng)村治理有多方面的啟示價(jià)值。

群眾參與是自治落地的根本動(dòng)力。農(nóng)村治理離不開群眾參與，但傳統(tǒng)的村民自治多以村干部治理為主，管理主體較為單一，致使村民參與難以落到實(shí)處。鑒于此，秭歸縣各村落通過民選二長八員，帶動(dòng)群眾，使其成為村落治理主體;同時(shí)，二長八員通過問需于民、為民解憂等方式有效激發(fā)群眾主動(dòng)參與熱情，引導(dǎo)其有序參與村落治理?？梢?，激發(fā)群眾主動(dòng)參與是二長八員實(shí)現(xiàn)村落自治的核心要義。

而自治落地，必須依托于有效的組織載體。二長八員作為村落自治的重要載體，在村民自治建設(shè)過程中起到了重要的推動(dòng)作用。而長期以來，鄉(xiāng)村治理單元停留在行政村一級(jí)，被認(rèn)為是一種村干部自治而不是村民自治。為此，秭歸縣各村落以二長八員為抓手，激發(fā)群眾自我參與、自我管理、自我監(jiān)督，最終實(shí)現(xiàn)了自我治理。實(shí)踐證明，以二長八員為組織載體是推動(dòng)村民自治有效實(shí)現(xiàn)的新路徑。

制度建設(shè)，則是自治落地的有力保障。以二長八員激活村民自治的路徑若要長久，需要切實(shí)有效的機(jī)制作為支撐。秭歸縣各村落對(duì)二長八員從制度規(guī)范、人員配置、經(jīng)費(fèi)供給、監(jiān)督機(jī)制等方面作了全面部署，保障了二長八員辦事有章可循，同時(shí)調(diào)動(dòng)了二長八員的積極性和主動(dòng)性，確保村落自治沿著制度化的軌道運(yùn)行。因此，以二長八員激活村民自治要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項(xiàng)體制機(jī)制。