劉宇

摘要：近年來，經(jīng)濟(jì)深化和市場開放的進(jìn)程加快，現(xiàn)代事業(yè)單位管理也在與時(shí)俱進(jìn)。預(yù)算管理是事業(yè)單位進(jìn)行年度規(guī)劃、制度推進(jìn)的重要管理環(huán)節(jié)。全面預(yù)算管理能夠有效地配合事業(yè)單位的發(fā)展方向和發(fā)展計(jì)劃，輔助款項(xiàng)的合理支配。從事業(yè)單位全面預(yù)算制定和實(shí)施過程中的問題出發(fā)，研究事業(yè)單位全面預(yù)算管理中的優(yōu)化對策。由于預(yù)算編制的時(shí)間晚周期短、管理模式落后，從而導(dǎo)致了全面預(yù)算管理中缺乏科學(xué)的管理認(rèn)識(shí)，相關(guān)的體系不健全等問題的出現(xiàn)。全面預(yù)算管理水平不佳會(huì)影響行政事業(yè)單位的改革力度和降低事業(yè)單位的治理能力。針對事業(yè)單位全面預(yù)算現(xiàn)存的問題，通過研究與討論發(fā)現(xiàn)，在事業(yè)單位的運(yùn)營和管理中實(shí)現(xiàn)高度信息共享，樹立以戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向的預(yù)算管理理念;建立全面有效的管理體制;以內(nèi)部審計(jì)提高公司預(yù)算執(zhí)行的反饋與監(jiān)督，以此來完善事業(yè)單位全面預(yù)算管理，使其更適合事業(yè)單位自身的預(yù)算管理模式，可以真正增強(qiáng)事業(yè)單位的核心競爭力，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位的價(jià)值最大化。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位 全面預(yù)算管理 管理問題 對策

一、全面預(yù)算管理的概念及作用

（一）全面預(yù)算管理的概念

全面預(yù)算反映了該業(yè)務(wù)部門的特定未來時(shí)期（通常不超過一年或該業(yè)務(wù)周期中所有生產(chǎn)和經(jīng)營活動(dòng)的財(cái)務(wù)計(jì)劃），旨在實(shí)現(xiàn)該業(yè)務(wù)部門的目標(biāo)利潤（預(yù)測該業(yè)務(wù)部門在一段時(shí)間內(nèi)的利潤）。預(yù)算金額為財(cái)務(wù)估計(jì)和收益估計(jì)提供良好的預(yù)測及準(zhǔn)備，能夠很好地反映企業(yè)的財(cái)務(wù)和經(jīng)營狀況。

（二）全面預(yù)算管理的作用

全面預(yù)算管理是描述財(cái)務(wù)金額和限制業(yè)務(wù)部門對未來某個(gè)時(shí)期的業(yè)務(wù)構(gòu)想、業(yè)務(wù)目標(biāo)和業(yè)務(wù)決策的經(jīng)濟(jì)責(zé)任的基礎(chǔ)。計(jì)劃和預(yù)算可以將特定的措施與戰(zhàn)略計(jì)劃聯(lián)系起來，并將活動(dòng)和目標(biāo)計(jì)劃聯(lián)系起來，它們可以幫助確認(rèn)和修訂業(yè)務(wù)目標(biāo)。為了使業(yè)務(wù)人員能夠接受它，可以根據(jù)計(jì)劃和預(yù)算分配資源，建立主要業(yè)務(wù)線和初始財(cái)務(wù)運(yùn)作等。預(yù)算是業(yè)務(wù)部門實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定和治理增長的重要工具。全面預(yù)算管理有以下作用：

1.指導(dǎo)戰(zhàn)略預(yù)算的監(jiān)控和實(shí)施。戰(zhàn)略預(yù)算是相對“總”預(yù)算，用于發(fā)送有關(guān)實(shí)施戰(zhàn)略計(jì)劃需要多少資源的信息。全面的預(yù)算管理可以細(xì)化業(yè)務(wù)部門的戰(zhàn)略計(jì)劃和年度業(yè)務(wù)計(jì)劃，它是針對業(yè)務(wù)部門整體業(yè)務(wù)活動(dòng)的一系列定量計(jì)劃措施，可以對戰(zhàn)略計(jì)劃和年度業(yè)務(wù)計(jì)劃進(jìn)行監(jiān)控和實(shí)施。

2. 有效幫助資源的合理分配及利用。事業(yè)單位戰(zhàn)略目標(biāo)制定后，需要對資源進(jìn)行合理的規(guī)劃與分配，以達(dá)到“?？顚Ｓ谩钡男ЧＨ骖A(yù)算能夠優(yōu)化資源分配，對資源分配進(jìn)行數(shù)字化處理。同時(shí)在年度決算中可以根據(jù)預(yù)算目標(biāo)及預(yù)算計(jì)劃執(zhí)行情況對企業(yè)計(jì)劃執(zhí)行程度進(jìn)行衡量，對公司的資金、物質(zhì)資料以及人力資源利用情況進(jìn)行全面對比分析。

3.控制風(fēng)險(xiǎn)管理。全面預(yù)算管理能夠?qū)κ聵I(yè)單位的管理過程進(jìn)行全過程監(jiān)測及分析，很好地對事前、事中及事后的計(jì)劃執(zhí)行情況進(jìn)行全方位分析，同時(shí)更好地監(jiān)控出企業(yè)管理中的風(fēng)險(xiǎn)并及時(shí)地制定解決方案。

4.協(xié)調(diào)信息共享和部門溝通。全面預(yù)算管理以統(tǒng)一的奮斗目標(biāo)幫助企業(yè)實(shí)現(xiàn)價(jià)值。全面預(yù)算管理有利于幫助各部門清楚企業(yè)的目標(biāo)并且能夠讓各部門各司其職，明確其工作目標(biāo)和任務(wù)。同時(shí)能夠幫助信息傳遞和共享，將企業(yè)的信息實(shí)現(xiàn)共享，并且能夠加強(qiáng)上下級的溝通與協(xié)調(diào)。好的預(yù)算能幫助企業(yè)全方位提高信息處理水平，實(shí)現(xiàn)公司各部門間的良好溝通。

5.科學(xué)評估績效。全面預(yù)算是管理事業(yè)單位績效的基礎(chǔ)，也是評估員工績效的主要基礎(chǔ)。將初期設(shè)定的業(yè)務(wù)部門的績效目標(biāo)、部門的績效目標(biāo)和員工的績效目標(biāo)與實(shí)際績效進(jìn)行比較，并對差異進(jìn)行詳細(xì)分析，以便采取適當(dāng)?shù)目冃Ц倪M(jìn)措施以減少未來的差異。實(shí)施全面績效管理模式后，上級和下級經(jīng)理簽署了一份責(zé)任章程，以設(shè)定各方的責(zé)任和績效目標(biāo)，協(xié)同實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)部門的業(yè)務(wù)目標(biāo)。

6.優(yōu)化預(yù)算管理和節(jié)約成本。全面的預(yù)算可以加強(qiáng)支出控制，有效降低事業(yè)單位的運(yùn)營成本：第一，責(zé)任單位外部的職能部門根據(jù)年初的預(yù)算接受外部控制;第二，了解責(zé)任單位的獨(dú)立成本。全面預(yù)算系統(tǒng)包括相關(guān)業(yè)務(wù)部門的收入金額、收入來源和收入時(shí)間。通過全體員工的頭腦風(fēng)暴，以最大程度地從事業(yè)單位的現(xiàn)有資源中獲得收入。

（三）全面預(yù)算管理的特點(diǎn)

1.全面管理。全面預(yù)算管理需要對機(jī)構(gòu)的整體未來發(fā)展制定可靠全面和系統(tǒng)的計(jì)劃。全面預(yù)算管理將事業(yè)單位管理的功能性整合到事業(yè)單位管理中，注重聯(lián)合管理和聯(lián)合活動(dòng)，大大提高了管理效率，從而提高了事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)效益。

2.量化目標(biāo)。事業(yè)單位面對市場根據(jù)價(jià)值量化描述。在編制、監(jiān)督和控制公共事業(yè)機(jī)構(gòu)的總體預(yù)算時(shí)，全面預(yù)算以市場為導(dǎo)向，基于市場變動(dòng)分析量化目標(biāo)，以達(dá)到實(shí)際與期望相結(jié)合的效果。事業(yè)單位應(yīng)注重通過財(cái)務(wù)管理編制預(yù)算實(shí)現(xiàn)信息的共享和傳遞。

3.全員參與。事業(yè)單位必須保證所有事業(yè)單位部門及員工的參與，減少管理與執(zhí)行的信息不對稱，為預(yù)算管理目標(biāo)提供全面保證。

二、事業(yè)單位全面預(yù)算管理中存在的問題

（一）對全面預(yù)算管理職能認(rèn)識(shí)不到位

當(dāng)前，許多事業(yè)單位沒有科學(xué)的預(yù)算管理知識(shí)。預(yù)算僅集中于預(yù)算編制方面，沒有與機(jī)構(gòu)的實(shí)際管理相結(jié)合，預(yù)算獨(dú)立于事業(yè)單位的管理而成為封閉系統(tǒng)。 傳統(tǒng)的預(yù)算管理將預(yù)算集中在特定的數(shù)字計(jì)劃上，預(yù)算的概念尚未得到很好的理解，預(yù)算僅用作工具而不是管理方法。在創(chuàng)建預(yù)算時(shí)只有一些簡單的支出計(jì)劃，在實(shí)施過程中卻沒有辦法真正地輔助預(yù)算的順利進(jìn)行。

（二）全面預(yù)算缺乏戰(zhàn)略導(dǎo)向性

目前，中國許多事業(yè)單位尚未意識(shí)到事業(yè)單位戰(zhàn)略的重要性，管理者的戰(zhàn)略管理意識(shí)不強(qiáng)。業(yè)務(wù)單位預(yù)算原則上是從業(yè)務(wù)單位戰(zhàn)略中得出的。缺乏戰(zhàn)略指導(dǎo)的預(yù)算是無濟(jì)于事的預(yù)算，很難提高事業(yè)單位的基本競爭力和價(jià)值。根據(jù)此假設(shè)制定的全面預(yù)算通常會(huì)使管理人員只關(guān)注短期經(jīng)濟(jì)利益，并忽略長期業(yè)務(wù)目標(biāo)。 在預(yù)算計(jì)劃期內(nèi)，預(yù)算計(jì)劃缺乏一致性可能會(huì)偏重于短期收益而忽視整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致實(shí)際績效與期望績效產(chǎn)生偏差，從而阻礙了管理目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

（三）全面預(yù)算管理缺乏組織體系保障

總體預(yù)算管理的組織是總體預(yù)算管理機(jī)制運(yùn)作的基本環(huán)境，卓越的組織結(jié)構(gòu)是在事業(yè)單位中實(shí)施全面預(yù)算管理的必要先決條件。在國內(nèi)許多公共組織的財(cái)務(wù)管理過程中，預(yù)算的管理無法得到合理保證。一方面是由于目前國內(nèi)市場上沒有專業(yè)的全面預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，大部分是由內(nèi)部管理層或者財(cái)務(wù)部門制定。另一方面，在制定預(yù)算時(shí)，僅僅由金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)資本的提取與管理，而沒有將重要的業(yè)務(wù)部門納入預(yù)算編制的過程，這增加了對投資的研究和評論的難度，并限制了公司的預(yù)算。預(yù)算要結(jié)合各部門及員工的實(shí)際情況制定，才能保證計(jì)劃合理科學(xué)地實(shí)行。

三、事業(yè)單位全面預(yù)算管理存在問題的原因

（一）預(yù)算編制的時(shí)間晚周期短

在事業(yè)單位中，整個(gè)預(yù)算過程只有一兩個(gè)月，預(yù)算質(zhì)量也不高，年初基本沒有預(yù)算。由于年初缺乏預(yù)算，該機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)時(shí)間相對較晚，許多資金只能參照上一年的支出水平進(jìn)行檢查。

（二）預(yù)算編制粗糙

在準(zhǔn)備預(yù)算之前，缺乏對整個(gè)工作年度的庫存預(yù)測和詳細(xì)計(jì)劃。編制的預(yù)算不足。另外，當(dāng)它們在計(jì)劃外或新項(xiàng)目在年中進(jìn)行時(shí)，年初的預(yù)算是不公開的，這導(dǎo)致了預(yù)算失去它應(yīng)有的結(jié)合力。

（三）管理模式落后

從機(jī)構(gòu)的角度來看，支出預(yù)算分配模型和管理體系仍然很寬泛，而且管理體系沒有得到簡化，因此沒有有效控制支出管理、監(jiān)督和評估的手段。對于資金的利用效率還缺乏系統(tǒng)的評估機(jī)制，這反過來又增加了資金使用的隨意性。

預(yù)算管理體系不完善的原因是強(qiáng)調(diào)預(yù)算管理實(shí)施的準(zhǔn)備和忽視各部門的參與。盡管各個(gè)相關(guān)職能部門和小組參與了預(yù)算編制過程，但未在實(shí)施過程中實(shí)現(xiàn)各部門的參與。由于事業(yè)單位無法集成所有財(cái)務(wù)管理和科學(xué)管理系統(tǒng)，因此它們沒有嚴(yán)格地對預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。預(yù)算執(zhí)行后，沒有進(jìn)行合理的季度分析，沒有明確相關(guān)的預(yù)算執(zhí)行程序和監(jiān)督措施，要加強(qiáng)全過程監(jiān)督。

四、事業(yè)單位全面預(yù)算管理問題的改善對策

（一）樹立以戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向的預(yù)算管理理念

成功的財(cái)務(wù)管理是一種允許公共組織獲得最佳回報(bào)和利益的能力的管理結(jié)構(gòu)。成功的財(cái)務(wù)管理應(yīng)該以公共組織發(fā)展為基礎(chǔ)，以組織的整個(gè)工作過程為核心，強(qiáng)調(diào)以人為本的良好管理模式。它的主要功能是使用價(jià)值和非價(jià)值指標(biāo)來充分整合業(yè)務(wù)流程、資本流程、信息流程和人力資源流程，在事業(yè)單位的運(yùn)營和管理中實(shí)現(xiàn)高度信息共享，并實(shí)現(xiàn)“有效統(tǒng)一”。缺乏目標(biāo)和戰(zhàn)略管理的預(yù)算很難提高事業(yè)單位的基本競爭力和價(jià)值，沒有預(yù)算支持的戰(zhàn)略是一種無法運(yùn)作的空策略。機(jī)構(gòu)應(yīng)制定基于研究的策略并建立長期目標(biāo)和短期目標(biāo)。預(yù)算必須根據(jù)競爭目標(biāo)制定，由高級管理機(jī)構(gòu)制定和管理，并由該行業(yè)和其他高級管理專業(yè)人員制定和使用。

（二）實(shí)施有效的全面預(yù)算控制機(jī)制

財(cái)務(wù)管理的前提是必須開展所有業(yè)務(wù)活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)公共部門的目標(biāo)，要實(shí)施業(yè)務(wù)戰(zhàn)略并加強(qiáng)管理、控制和約束。因此，有必要為該小組創(chuàng)建一個(gè)總體控制框架。

1.完善公共場所管理，加強(qiáng)公共建筑文化建設(shè)。預(yù)算管理旨在將捐助者和監(jiān)管者的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為對公共空間的管理，責(zé)任和獲利關(guān)系的博弈規(guī)則之一，適用于事業(yè)單位的預(yù)算體系。實(shí)際上，它顯示了清晰的業(yè)務(wù)管理模式。成功有效的財(cái)務(wù)管理需要明確財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，明確權(quán)利和責(zé)任，政府與企業(yè)分離。建立現(xiàn)代制度體系，以促進(jìn)科學(xué)管理和標(biāo)準(zhǔn)化公司治理結(jié)構(gòu)。因此，機(jī)構(gòu)應(yīng)不斷創(chuàng)造和優(yōu)化一個(gè)有利于預(yù)算管理和控制的環(huán)境。

2.執(zhí)行預(yù)算的“剛性原則”。預(yù)算是一項(xiàng)法律，限制了事業(yè)單位的各種生產(chǎn)和經(jīng)營活動(dòng)，一旦建立，預(yù)算就會(huì)對事業(yè)單位產(chǎn)生“法律”要求，嚴(yán)格控制。投資時(shí)，不僅要考慮環(huán)境的影響、預(yù)算經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的問題和變化，還要考慮如何調(diào)整投資。按照嚴(yán)格的程序，控制回避，防止犯罪并監(jiān)督預(yù)算。

3.確定財(cái)務(wù)分析的關(guān)鍵要素?，F(xiàn)金管理是財(cái)務(wù)分析中的關(guān)鍵因素，要建立合理的現(xiàn)金管理機(jī)制，對相關(guān)的現(xiàn)金流進(jìn)行合理的管理，并在現(xiàn)金流預(yù)警機(jī)制的基礎(chǔ)上優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)管理。

4.設(shè)置數(shù)據(jù)輸入過程。在預(yù)算過程中，所有組織必須定期收集和審查信息，并根據(jù)信息指南做出適當(dāng)?shù)臎Q定，以確保投資能夠被修改和實(shí)施。

5.為財(cái)務(wù)管理設(shè)置預(yù)警。良好的財(cái)務(wù)管理目標(biāo)之一是通過系統(tǒng)的作用來創(chuàng)建預(yù)警系統(tǒng)，以識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)感，控制異常的業(yè)務(wù)活動(dòng)和嬰兒期的風(fēng)險(xiǎn)，并減少事業(yè)單位的不必要損失。

（三）發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)作用

全面預(yù)算管理是事業(yè)單位通過預(yù)算管理達(dá)到控制目標(biāo)的一種管理方式。隨著各大中型事業(yè)單位相繼推行全面預(yù)算管理，內(nèi)部審計(jì)隨之成為了事業(yè)單位內(nèi)部控制的一個(gè)重要組成部分。內(nèi)部管理審計(jì)能夠有效保證全面預(yù)算管理體系的完善和發(fā)展，以更好地實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位制定的預(yù)期戰(zhàn)略目標(biāo)。

全面預(yù)算管理審計(jì)的內(nèi)部審計(jì)工作要服從服務(wù)于事業(yè)單位各部門的中心工作，要努力加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制，提高內(nèi)部管理質(zhì)量，維護(hù)良好的經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)廉潔自律。在內(nèi)部管理的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)要點(diǎn)，加大審計(jì)力度，提高審計(jì)質(zhì)量和效率，并向事業(yè)單位的高級管理人員提交重要的審計(jì)報(bào)告，意見和建議。因此，我們需要執(zhí)行以下全面的預(yù)算審核：

1.對事業(yè)單位的利益進(jìn)行審計(jì)。一是做好審計(jì)和評估業(yè)務(wù)單位管理環(huán)境的工作;二是做好管理和審計(jì)業(yè)務(wù)單位準(zhǔn)確評估戰(zhàn)略計(jì)劃、業(yè)務(wù)決策、財(cái)務(wù)管理、舞弊控制等工作，開發(fā)業(yè)務(wù)部門并完善業(yè)務(wù)設(shè)計(jì)流程;三是重視對事業(yè)單位的投資審查，為管理人員提供高質(zhì)量的投資信息;四是著重于審查業(yè)務(wù)決策，在做出決策之前核實(shí)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)及其結(jié)果的計(jì)算，比較、審查和評估不同的計(jì)劃，以提供確定最佳計(jì)劃的基礎(chǔ)，并審查和分析計(jì)劃的執(zhí)行狀況和結(jié)果決策。

2.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。應(yīng)著重于從附屬機(jī)構(gòu)中任命和罷免高級管理人員，并且審計(jì)部分應(yīng)更加全面。必須充分利用CSR審核的結(jié)果，以便將CSR審核結(jié)果作為客觀評估事業(yè)單位雇員經(jīng)濟(jì)責(zé)任的基礎(chǔ)以及有效解決CSR審核中發(fā)現(xiàn)的問題的基礎(chǔ)。

3.固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的審計(jì)。將基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的審計(jì)工作納入內(nèi)部審計(jì)中心，加強(qiáng)監(jiān)督力度，積極開展可行性論證，進(jìn)行事前審計(jì)、過程審計(jì)，對決算進(jìn)行嚴(yán)格審計(jì)，支持投資體系的完善，確保投資安全，增加投資成果。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目的真實(shí)性、合法性和成本效益、設(shè)計(jì)變更、材料和供應(yīng)品的采購，項(xiàng)目的結(jié)算以及與項(xiàng)目相關(guān)的財(cái)務(wù)收支進(jìn)行審計(jì)的嚴(yán)格監(jiān)督。

4.內(nèi)部控制制度的審計(jì)。內(nèi)部控制審計(jì)是將審計(jì)擴(kuò)展到單位管理的整個(gè)領(lǐng)域，并監(jiān)督內(nèi)部控制系統(tǒng)的實(shí)施和功能。包括負(fù)債控制系統(tǒng)的審計(jì)、業(yè)務(wù)流程控制系統(tǒng)的審計(jì)、會(huì)計(jì)控制系統(tǒng)的審計(jì)、設(shè)備和材料控制系統(tǒng)的審計(jì)以及內(nèi)部審計(jì)系統(tǒng)的審計(jì)。

5.財(cái)務(wù)收支審計(jì)。關(guān)鍵審計(jì)是財(cái)務(wù)預(yù)算和計(jì)劃是否得到適當(dāng)實(shí)施，是否按照國家法律法規(guī)、相關(guān)原則和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，是否符合財(cái)務(wù)和資本運(yùn)營規(guī)則，是否為特殊目的單獨(dú)核算了特殊資金。資金預(yù)算是否轉(zhuǎn)入預(yù)算外預(yù)算，用于欺詐性賬戶、虛假陳述等。

五、總結(jié)

隨著事業(yè)單位管理的水平及信息化手段的快速發(fā)展，全面預(yù)算管理已成為事業(yè)單位管理的核心內(nèi)容，是被現(xiàn)代事業(yè)單位實(shí)踐證明行之有效的管理模式。全面預(yù)算管理能夠以戰(zhàn)略為導(dǎo)向，將組織的各部門、各成員的工作都納入到整體的管理體系中，能夠提高資金利用效率，開源節(jié)流的同時(shí)也能更好地優(yōu)化管理、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。這就要求我國事業(yè)單位要正確認(rèn)識(shí)與了解全面預(yù)算管理，并結(jié)合我國的實(shí)際情況和國外已有的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行取舍，真正制定出適合事業(yè)單位的全面預(yù)算管理實(shí)施策略，以此提高我國事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)利益和市場競爭力，為事業(yè)單位制定全面預(yù)算管理提供合理的經(jīng)驗(yàn)與參考。

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作者單位：國家林業(yè)和草原局調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院