郭麗萍

(廣西警察學(xué)院，廣西 南寧 530023)

2020年7月河南鹿邑警方對(duì)一起賭博案件作出的行政處罰進(jìn)入公眾視野，并迅速引發(fā)廣泛熱議。(1)該案中派出所民警在一棋牌室內(nèi)查獲4名打麻將人員，收繳賭資共6385元，鹿邑縣公安局針對(duì)這一賭博案件作出行政拘留10日、并處罰款1000元的行政處罰決定；當(dāng)事人趙強(qiáng)不服，向法院起訴鹿邑縣公安局。這起治安案件的案情并不復(fù)雜，處罰金額也不高，但是這個(gè)案件卻先后經(jīng)歷了四次審理，一審、二審、重審一審、重審二審。除二審法院裁定發(fā)回重審?fù)?，鹿邑縣公安局的行政處罰決定被先后三次認(rèn)定為程序違法。這個(gè)案件中輿論關(guān)注的焦點(diǎn)在于，法院基于制作筆錄的辦案人員的警察證過(guò)期，認(rèn)為辦案人員不具有人民警察身份，認(rèn)定在沒(méi)有執(zhí)法主體資格詢問(wèn)原告的筆錄無(wú)效，最終判定鹿邑縣公安局的行政處罰行為程序違法，并撤銷(xiāo)了該行政處罰決定。雖然這起案件的審理已經(jīng)塵埃落定，但是社會(huì)對(duì)于警察證有效期的一些討論仍然連綿不斷。有觀點(diǎn)認(rèn)為，這起“民告官”案件的幾次審理說(shuō)明普通公民的維權(quán)意識(shí)逐漸增強(qiáng)，將倒逼執(zhí)法者嚴(yán)格按照程序辦事，而法院對(duì)于警察證有效期的強(qiáng)調(diào)更是在用個(gè)案判決推動(dòng)行政執(zhí)法的規(guī)范化建設(shè)[1]。然而，也有觀點(diǎn)認(rèn)為，“警察證過(guò)期≠無(wú)權(quán)執(zhí)法”，因?yàn)榫斓膱?zhí)法權(quán)是法律授予的，證件過(guò)期并不構(gòu)成警察執(zhí)法資格的喪失，基層民警更不能以警察證過(guò)期為由拒絕執(zhí)法或不作為[2]。本文將以深入解讀這一熱點(diǎn)案件為契機(jī)，全面梳理司法實(shí)踐中涉及警察證過(guò)期的行政案件的判決，以及現(xiàn)行有效的警察證相關(guān)的法律規(guī)定，以期能通過(guò)橫向比較分析厘清警察證在警察的身份表明制度中的定位，為回應(yīng)這些關(guān)于警察證過(guò)期的相關(guān)爭(zhēng)議提供一種新的參考。

一、司法實(shí)踐中警察證過(guò)期引發(fā)的合法性爭(zhēng)議

為了更客觀全面地了解司法實(shí)踐中警察證過(guò)期對(duì)行政行為合法性的影響，筆者在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)上以“行政案件”“警察證”“過(guò)期”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索。對(duì)檢索到的44篇文書(shū)進(jìn)行研讀和初步梳理發(fā)現(xiàn)，(2)從檢索到的裁判文書(shū)中可以看到，人民警察的“警察證”多次被錯(cuò)誤表述為“警官證”，而警官證是武警的現(xiàn)役警官身份的證明，可見(jiàn)甚至法官對(duì)于民警所使用的警察證的獨(dú)特屬性都還不甚了解，以下援引的案例中的相關(guān)表述已經(jīng)統(tǒng)一修改。檢索到的相關(guān)裁判文書(shū)中高頻引用的法條是《中華人民共和國(guó)人民警察法》第23條之規(guī)定：“人民警察必須按照規(guī)定著裝，佩戴人民警察標(biāo)志或者持有人民警察證件”，以及《公安機(jī)關(guān)人民警察證使用管理規(guī)定》第4條之規(guī)定：“人民警察證是公安機(jī)關(guān)人民警察身份和依法執(zhí)行職務(wù)的憑證和標(biāo)志?！边@兩個(gè)原本看似并不矛盾的規(guī)定，在司法實(shí)踐中卻成為了公安機(jī)關(guān)和當(dāng)事人在訴稱和辯稱中針?shù)h相對(duì)說(shuō)理的法律依據(jù)。以公安機(jī)關(guān)為代表的一方，主張警察法所規(guī)定的“著裝”和“持有人民警察證件”兩種方式皆可表明身份；而以行政相對(duì)人為代表的一方，則主張警察證是公安機(jī)關(guān)民警執(zhí)法的“憑證和標(biāo)志”。法院在案件的審理過(guò)程中對(duì)于這一法律規(guī)范的爭(zhēng)議，結(jié)合案件事實(shí)和審理查明給出了不同的解決方案。

在警察證引發(fā)的行政爭(zhēng)議中，原告往往將在執(zhí)法過(guò)程中出示警察證或執(zhí)法證視為規(guī)定動(dòng)作，而民警身著制服和佩戴警察標(biāo)志這一常見(jiàn)的表明身份的手段則在執(zhí)法實(shí)踐中飽受質(zhì)疑，在行政訴訟爭(zhēng)議中屢見(jiàn)不鮮(見(jiàn)表1)。然而，總體而言，從相關(guān)案例的判決來(lái)看，法院對(duì)于警察證過(guò)期持相對(duì)寬容的態(tài)度，對(duì)于執(zhí)法人員未出示警察證以及警察證過(guò)期引發(fā)的爭(zhēng)議，大多數(shù)判決中法院并沒(méi)有因?yàn)榫熳C過(guò)期的原因而認(rèn)定涉案行政行為違法，法院因警察證過(guò)期而直接認(rèn)定行政行為程序違法的判決只是個(gè)案。以下結(jié)合相關(guān)判決作進(jìn)一步的解讀。

表1 行政訴訟中警察證相關(guān)的部分案例

(一)執(zhí)法人員未出示警察證引發(fā)的爭(zhēng)議

1.執(zhí)法人員未主動(dòng)出示證件

在表1案例1中，原告訴稱，被告交警五大隊(duì)民警在未出示警察證和執(zhí)法證的情況下攔截檢查車(chē)輛并采取拖車(chē)的行政強(qiáng)制措施行為存在明顯不當(dāng)，而且扣押前未清點(diǎn)車(chē)上財(cái)物。被告辯稱，被告民警是接指揮中心指派按照法定程序檢查機(jī)動(dòng)車(chē)，原告拒絕出示相關(guān)證件，民警出具了強(qiáng)制措施憑證后扣留了車(chē)輛。根據(jù)庭審查明事實(shí)，法院認(rèn)為，對(duì)于原告所稱被告民警執(zhí)法時(shí)未出示警察證和執(zhí)法證、未清點(diǎn)車(chē)上財(cái)物的行為，由于被告民警執(zhí)法時(shí)著有警服并佩戴人民警察標(biāo)志，并不違反法律的規(guī)定。(3)該案由于原告不服提起上訴，二審法院中也認(rèn)為被上訴人行為并無(wú)不當(dāng)，維持了原判。詳見(jiàn)河南省鄭州市中級(jí)人民法院行政判決書(shū)(2017)豫01行終212號(hào)。與此類似，表1案例2中原告認(rèn)為平谷公安分局所采取強(qiáng)制傳喚措施違法，因?yàn)樵媸掳l(fā)時(shí)處于醉酒狀態(tài)，被告應(yīng)當(dāng)適用治安管理處罰法第15條的規(guī)定，采取保護(hù)性措施約束至酒醒，對(duì)原告不得使用手銬；而且被告現(xiàn)場(chǎng)未出示證件，僅口頭告知其去派出所，未出示強(qiáng)制傳喚審批表。法院認(rèn)為，被告民警出警時(shí)著制式警服，并告知了原告民警身份及出警事由，民警在事發(fā)24小時(shí)內(nèi)向所屬公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告并補(bǔ)辦審批手續(xù)的行為并不違法。

2.當(dāng)事人要求出示證件而執(zhí)法人員未出示

如表1案例3原告訴稱，被告在適用簡(jiǎn)易程序作出了處罰款100元、記3分的行政處罰的整個(gè)執(zhí)法過(guò)程中未出示證件表明身份；根據(jù)有關(guān)規(guī)定，執(zhí)法人員應(yīng)主動(dòng)出示證件，而該案中執(zhí)法民警未出示警察證，違反了相關(guān)法律規(guī)定。對(duì)此，法院認(rèn)為，被告民警執(zhí)法時(shí)身著警服、胸前佩戴了警徽等標(biāo)志，雖然沒(méi)有出示執(zhí)法證件，但口頭告知了原告其警察身份，在原告要求其出示證件時(shí)未出示證件，屬于執(zhí)法不規(guī)范所造成的程序瑕疵，但并不影響該行政處罰的正當(dāng)性，也未對(duì)原告的權(quán)利產(chǎn)生實(shí)質(zhì)損害。原告提起上訴，而二審法院再次認(rèn)定被上訴人所提供的執(zhí)法人員的警察證可以證明其具有執(zhí)法資格，該民警執(zhí)法時(shí)未出示警察證的行為屬執(zhí)法瑕疵，不構(gòu)成程序違法。(4)詳見(jiàn)河南省鄭州市中級(jí)人民法院行政判決書(shū)(2019)豫01行終502號(hào)。

(二)執(zhí)法人員的警察證過(guò)期引發(fā)爭(zhēng)議

警察證通常初次申領(lǐng)后有五年的有效期，但是如果民警工作調(diào)動(dòng)、職位調(diào)整、警銜晉升、警號(hào)變更的，都應(yīng)由省級(jí)公安機(jī)關(guān)予以明確后更換新證；換證的期限由各地公安機(jī)關(guān)制定的實(shí)施細(xì)則進(jìn)行規(guī)定，各地的期限從一個(gè)月到半年不等。如浙江省警察證的申辦由所在市公安局的政工部門(mén)于每季度第二個(gè)月的最后一周向省公安廳集中上報(bào)，省公安廳政治部匯總各市上報(bào)信息后30個(gè)工作日內(nèi)給予核發(fā)。然而，在實(shí)際操作中，在基層甚至存在已入警三年的民警沒(méi)有辦理警察證的情形。警察證的辦理與換發(fā)新證周期過(guò)長(zhǎng)給處于執(zhí)法一線的民警帶來(lái)不少尷尬，不少行政相對(duì)人就此質(zhì)疑民警執(zhí)法行為的合法性和正當(dāng)性。具體案例，大體可以分為三種情形：

1．在警察證過(guò)期的情況下按規(guī)定著裝可表明警察身份

表1案例4，原告不服原審判決提起上訴，認(rèn)為被上訴人作出的行政處罰決定有多處違反法定程序。其中涉及警察證的爭(zhēng)議焦點(diǎn)為，上訴人認(rèn)為辦案人員的人民警察證有效期到2017年10月10日已經(jīng)屆滿，辦理本案期間不具有執(zhí)法資格。但被上訴人在原審中提出了正在換證的辯解理由，并解釋警察證只是身份的證明，不是警察辦案資質(zhì)的證明，雖然警察證過(guò)期，但其執(zhí)法行為并不違法。一審法院認(rèn)定，該辦案人員的人民警察身份真實(shí)有效，警察證過(guò)期辦案并不違法，這一點(diǎn)在二審中也得到了進(jìn)一步確認(rèn)。

再比如表1案例5中，原告訴稱，被告交警當(dāng)場(chǎng)對(duì)原告作出90號(hào)處罰決定未載明記3分處罰的依據(jù)，且被告作出處罰時(shí)存在未出示執(zhí)法證，有協(xié)警超越職權(quán)執(zhí)法等違反法定程序的行為。被告則向本院提交了兩名辦案交警的警察證復(fù)印件作為證據(jù)，經(jīng)庭審質(zhì)證，原告提出了異議，認(rèn)為其中一名交警在作出處罰決定時(shí)，其警察證已過(guò)有效期，不具有執(zhí)法資格。對(duì)此，法院認(rèn)為執(zhí)法記錄儀的視頻資料顯示民警在作出處罰決定時(shí)身著警服，胸前佩戴警察證，已足以表明被告的警察執(zhí)法身份，認(rèn)定被告的執(zhí)法行為程序合法，并無(wú)不當(dāng)。

2.程序瑕疵不影響當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利

如表1案例6中，原告訴稱，其報(bào)警要求被告依法履行職責(zé)，保護(hù)其人身自由，但被告未履行法定職責(zé)，導(dǎo)致原告的人身自由和身體健康受到侵害，請(qǐng)求法院判令被告行政不作為行為違法并依法履行職責(zé)；被告辯稱，對(duì)于原告的報(bào)警，被告每次均迅速出警，現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)系債務(wù)問(wèn)題引發(fā)的糾紛，被告五次將雙方帶到被告接處警中心協(xié)調(diào)處理。對(duì)于被告提供作為證據(jù)的辦案人員警察證過(guò)期，被告辯稱警察證系全省統(tǒng)一辦理尚未下發(fā)，法院對(duì)這一證據(jù)的真實(shí)性依法予以認(rèn)定，并認(rèn)為被告及時(shí)履行了法定義務(wù)，辦案民警警察證過(guò)期屬于程序上的瑕疵，“對(duì)原告的實(shí)體權(quán)利沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的影響”，據(jù)此駁回原告訴求。原告不服提起上訴，(5)詳見(jiàn)江蘇省蘇州市中級(jí)人民法院行政判決書(shū)(2015)蘇中行終字第00054號(hào)。認(rèn)為法院偏袒公安機(jī)關(guān)，辦案民警的警察證過(guò)期屬于主體違法，行政行為欠缺合法要件，而且被上訴人未提供警察證延期手續(xù)正在辦理的證據(jù)。二審法院認(rèn)為，被上訴人在一審提交的材料對(duì)警察證正在辦理更換已作了合理釋明，不宜僅以此認(rèn)定出警民警執(zhí)法主體違法，一審判決并無(wú)不當(dāng)。

3.解釋說(shuō)明警察證過(guò)期的原因和執(zhí)法人員身份

(1)提供公安機(jī)關(guān)開(kāi)具的書(shū)面說(shuō)明

表1案例7中，原告未攜帶駕駛證駕駛兩輪摩托車(chē)，因涉嫌酒后駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)被執(zhí)勤交警查獲，并處罰款1050元、暫扣機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證6個(gè)月的處罰。一審法院認(rèn)為，被告所作出的處罰違反了《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》中關(guān)于“一人有兩種以上違法行為，分別裁決，合并執(zhí)行”的規(guī)定；鑒于罰款總額1050元并不高，基本是兩種違法行為對(duì)應(yīng)的法定處罰幅度下限之和，法院依法確認(rèn)被訴行政行為違法，并沒(méi)有撤銷(xiāo)這一行政處罰。上訴人不服一審判決，訴稱被上訴人辦案執(zhí)法人員所持人民警察證已經(jīng)過(guò)期，故而不具有執(zhí)法主體資格，不符合法律規(guī)定。被上訴人當(dāng)庭答辯稱，該辦案民警系溫縣公安局交警大隊(duì)正式民警，其警察證過(guò)期是由于公安部辦證系統(tǒng)升級(jí)，以及辦證過(guò)程中的差錯(cuò)等原因造成，并出具了溫縣公安局政治處開(kāi)具的證明。這一證據(jù)的效力，在二審中也得到了認(rèn)可。二審法院認(rèn)為，該民警的執(zhí)法權(quán)不因換證而受到影響，并且執(zhí)法視頻顯示該民警在執(zhí)勤過(guò)程中身著警服、佩戴警銜、警號(hào)并已經(jīng)明確向上訴人表明了自己的警察身份，故而上訴人認(rèn)為該民警因警察證過(guò)期而不具備執(zhí)法資格的理由不成立。

(2)公安機(jī)關(guān)在庭審質(zhì)證中解釋說(shuō)明

表1案例8中原告訴稱，被告在整個(gè)執(zhí)法過(guò)程中既未出示證件、表明身份，也未告知原告有陳述、申辯的權(quán)利，屬于執(zhí)法程序違法。被告則向法院提交了執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)視頻證明執(zhí)勤民警實(shí)施簡(jiǎn)易程序處罰過(guò)程、執(zhí)勤民警的人民警察證復(fù)印件證明其執(zhí)法身份。原告對(duì)警察證的合法性和關(guān)聯(lián)性有異議，因?yàn)樵撟C件在執(zhí)法當(dāng)天已過(guò)期，故該民警不具備執(zhí)法資格，其所作出的行政行為無(wú)效。被告對(duì)此作了解釋說(shuō)明：當(dāng)時(shí)執(zhí)勤民警的證件正在換發(fā)過(guò)程中。雖然該案中法院認(rèn)為被告對(duì)該證據(jù)作出了合理的解釋說(shuō)明，但是該案最后因被告作出行政處罰證據(jù)不充分，而且處罰決定前未告知原告依法享有的陳述、申辯等重要的程序性權(quán)利，故被法院認(rèn)定為違反法定程序。

(3)在審理過(guò)程中提交執(zhí)法人員新?lián)Q發(fā)的警察證

相比較而言，如果在案件審理過(guò)程中公安機(jī)關(guān)能及時(shí)向法院提交涉案民警新?lián)Q發(fā)的警察證，能較為有效地破解警察證過(guò)期帶來(lái)的執(zhí)法和合法性問(wèn)題。如表1案例9，原告因酒后走錯(cuò)小區(qū)，保安禁止其進(jìn)入，雙方發(fā)生沖突和互毆，公安機(jī)關(guān)經(jīng)詢問(wèn)查證，對(duì)雙方當(dāng)事人均進(jìn)行了行政處罰，對(duì)原告拘留7日并處罰款500元。原告認(rèn)為被告對(duì)其作出的行政處罰認(rèn)定事實(shí)不清，損害了自身權(quán)益，當(dāng)時(shí)其頭部、臉部受傷急需住院治療，不宜立即被強(qiáng)制拘留；并且辦案民警警察證過(guò)期，主體不適格，且強(qiáng)制拘留程序違法。一審認(rèn)為，被告對(duì)原告的行政處罰程序合法，對(duì)原告的主張不予采信。二審法院認(rèn)為，被上訴人是否對(duì)上訴人傷情委托鑒定屬于依職權(quán)行使裁量權(quán)的范圍，上訴人上訴質(zhì)疑執(zhí)法人員警察證的效力，由于一審中已提交審驗(yàn)換發(fā)的警察證，新證已涵蓋事發(fā)時(shí)的執(zhí)法期限，被上訴人執(zhí)法身份合法。二審法院認(rèn)定上訴人的上訴理由不成立，維持原判。

二、公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法中應(yīng)出示警察證的法定情形

警察證過(guò)期引發(fā)的合法性爭(zhēng)議的解決需要有相關(guān)的法律依據(jù)作為支撐。在公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的相關(guān)法律依據(jù)中，關(guān)于使用警察證表明身份制度的規(guī)定分布比較零散，具體如表2所示。

表2 警察證表明身份制度相關(guān)法律規(guī)定匯總表

關(guān)于警察證在警察表明身份中的作用，在《人民警察法》中明確提及“警察證”的只有一個(gè)相對(duì)寬泛的表述，即該法第23條：“人民警察必須按照規(guī)定著裝，佩帶人民警察標(biāo)志或者持有人民警察證件，保持警容嚴(yán)整，舉止端莊?！边@一規(guī)定表面上只是對(duì)民警規(guī)范執(zhí)法的工作紀(jì)律要求，實(shí)際上表明了立法者對(duì)于“佩戴人民警察標(biāo)志”與“持有人民警察證”之間的關(guān)系的一個(gè)定位，因?yàn)閺奈牧x解釋看，“或者”這一連接詞所承接的是一種并列關(guān)系，意味著二者選其一皆可。這一立場(chǎng)在2016年12月公安部公布的公開(kāi)征求意見(jiàn)的《人民警察法修訂草案稿》中得到了進(jìn)一步印證。在該草案第91條中進(jìn)一步規(guī)定了警察執(zhí)法時(shí)可以通過(guò)“著制式警服”或者“出示工作證”兩種方式表明身份，如果民警未按規(guī)定表明身份的，當(dāng)事人有權(quán)拒絕配合執(zhí)法。雖然該草案至今尚未審議通過(guò)，但是仍然對(duì)于了解警察證的使用有一定的助益。與此同時(shí)，《公安機(jī)關(guān)人民警察證使用管理規(guī)定》第4條中還有一個(gè)概括性的規(guī)定進(jìn)一步揭示了警察證的功能，即警察證是公安機(jī)關(guān)“人民警察身份”和“依法執(zhí)行職務(wù)”的憑證和標(biāo)志。(6)該條還強(qiáng)調(diào)民警在依法執(zhí)行職務(wù)時(shí),除法律、法規(guī)另有規(guī)定外,應(yīng)當(dāng)隨身攜帶人民警察證并主動(dòng)出示。

關(guān)于出示警察證表明身份的具體情形，在國(guó)家法律和公安部的規(guī)章中也能找到相關(guān)法律依據(jù)。根據(jù)人民警察法的規(guī)定,強(qiáng)調(diào)要使用“相應(yīng)證件”的有兩種情形：一是因履行職責(zé)的需要優(yōu)先乘坐公共交通工具或優(yōu)先通行的；二是為維護(hù)社會(huì)治安秩序，需要對(duì)有違法犯罪嫌疑的人當(dāng)場(chǎng)盤(pán)問(wèn)或檢查的。在治安管理處罰法中關(guān)于警察需要出示工作證件的規(guī)定有四處，主要用于口頭傳喚、在公安機(jī)關(guān)以外的其他地點(diǎn)詢問(wèn)被害人或證人、對(duì)有關(guān)場(chǎng)所、物品、人身進(jìn)行檢查，以及當(dāng)場(chǎng)作出的治安處罰決定行動(dòng)的四種情形。在2018年修訂的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》中，共有七處明確提及應(yīng)“出示人民警察證”，三處使用的是“表明執(zhí)法身份”的表述；從具體內(nèi)容看，除了上述《人民警察法》《治安管理處罰法》中提及的情形外，還進(jìn)一步規(guī)定了幾種辦案民警必須出示警察證的情形：公安機(jī)關(guān)在實(shí)施行政強(qiáng)制措施調(diào)查取證、向有關(guān)單位調(diào)取證據(jù)、異地查封、扣押、凍結(jié)財(cái)物，以及異地執(zhí)行傳喚時(shí)向協(xié)作地公安機(jī)關(guān)出示警察證。

需要提及的是，2016年《人民警察法(修訂草案)》的征求意見(jiàn)稿中也增加了一些要求出示證件表明身份具體情形的規(guī)定。該草案第18條、第20條、第22條中有對(duì)于口頭傳喚、當(dāng)場(chǎng)盤(pán)問(wèn)和檢查時(shí)要求出示證件的規(guī)定，尤其是在第22條第3款中關(guān)于在“其他緊急情形”進(jìn)入公民住所實(shí)施檢查、搜查、救助時(shí)應(yīng)當(dāng)出示“工作證件”的規(guī)定，實(shí)際上構(gòu)成了出示警察證的兜底性條款。

綜上，上述這些涉及出示警察證表明身份的相關(guān)法條之間并沒(méi)有相互矛盾，更多是一種相互補(bǔ)充和相互印證的關(guān)系。從人民警察法的相關(guān)規(guī)定中可以推演出一個(gè)基本立場(chǎng)：出示警察證只是民警表明身份的一種重要手段，但不是唯一方式，警察的制服、警銜標(biāo)志等也能體現(xiàn)其執(zhí)法身份；而《治安管理處罰法》《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》等法律法規(guī)對(duì)于民警需要出示警察證表明身份的一些特定場(chǎng)合做出了進(jìn)一步的明確和細(xì)化。

三、關(guān)于司法實(shí)踐中認(rèn)定警察證過(guò)期程序違法的解讀與反思

從上述梳理來(lái)看，法院在大多數(shù)場(chǎng)合對(duì)于警察證過(guò)期的問(wèn)題的認(rèn)定是基于案件事實(shí)的綜合考量。對(duì)于本文開(kāi)篇提及的引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注的趙強(qiáng)訴鹿邑縣公安局公安行政處罰案，執(zhí)法人員警察證過(guò)期，法院緣何一審二審都認(rèn)定程序違法？

從該案裁判文書(shū)所公開(kāi)的內(nèi)容看，一審法院判定被告的行為違反法定程序，撤銷(xiāo)處罰決定。該判決作出后，被告鹿邑縣公安局不服提起上訴，訴稱雖然辦案人員的警察證過(guò)期，但不影響其警察的身份，仍有法定職權(quán)，其與其他警察一起制作的筆錄應(yīng)當(dāng)作為有效證據(jù)采信。(7)詳見(jiàn)河南省鹿邑縣人民法院行政判決書(shū)(2020)豫1628行初7號(hào)。二審法院認(rèn)為，依據(jù)有關(guān)規(guī)定認(rèn)為“警察證具有身份證明和執(zhí)行公務(wù)的雙重屬性”，(8)詳見(jiàn)河南省周口市中級(jí)人民法院行政判決書(shū)(2020)豫16行終97號(hào)。該執(zhí)法人員的證件一旦超過(guò)了規(guī)定的有效期限，就自然失去了效力，而且涉案民警到目前為止也沒(méi)有辦理新的證件，其執(zhí)法資格存疑。二審法院維持原判，只是對(duì)撤銷(xiāo)被訴處罰決定的理由作出局部調(diào)整，(9)二審法院認(rèn)為該案上訴人以扣押清單的形式扣押涉案物品，沒(méi)有以制作證據(jù)保全決定書(shū)的形式，屬于程序輕微違法的情形，不對(duì)被上訴人的實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利造成實(shí)質(zhì)影響，不應(yīng)作為撤銷(xiāo)該行政處罰的理由；而執(zhí)法人員在警察證過(guò)期的情況下進(jìn)行詢問(wèn)屬于明顯程序違法的情形，一審以此認(rèn)定被訴處罰行為程序違法并判決予以撤銷(xiāo)并無(wú)不當(dāng)。 詳見(jiàn)河南省周口市中級(jí)人民法院行政判決書(shū)(2020)豫16行終97號(hào)。強(qiáng)調(diào)執(zhí)法人員在警察證過(guò)期的情況下進(jìn)行詢問(wèn)屬于明顯程序違法的情形，并以此為由撤銷(xiāo)該處罰決定。

毋庸置疑，要回答司法實(shí)踐中的這些合法性爭(zhēng)議，就有必要從理論層面厘清警察證的功能定位，警察證與執(zhí)法權(quán)之間的關(guān)系，警察證過(guò)期是否構(gòu)成程序違法，是否影響行政行為的合法性等基本問(wèn)題。

(一)警察證的法律屬性：身份證明

從上述案例可以看出，社會(huì)民眾對(duì)于警察證最大誤解是將警察證的功能等同于行政執(zhí)法證。從20世紀(jì)90年代迄今，行政執(zhí)法證被廣泛用于行政執(zhí)法之中。(10)根據(jù)司法部的法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)的檢索數(shù)據(jù)顯示，按標(biāo)題檢索“執(zhí)法證”得出數(shù)據(jù)，國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章13部，地方政府規(guī)章57部。詳見(jiàn)：法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)[2020-12-16].http://search.chinalaw.gov.cn/search2.html.在一些案例中，原告就是依據(jù)這些規(guī)定認(rèn)為，執(zhí)法人員不出示證件的，有權(quán)拒絕執(zhí)法。然而，警察證不等于行政執(zhí)法證。依據(jù)《公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)是否申領(lǐng)地方政府統(tǒng)一制發(fā)的<行政執(zhí)法證>問(wèn)題的批復(fù)》(公復(fù)字〔1996〕12號(hào))，公安機(jī)關(guān)不同于一般的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，不必申領(lǐng)地方政府制發(fā)的《行政執(zhí)法證》。對(duì)警察而言，警察證是“公安機(jī)關(guān)人民警察身份和依法執(zhí)行職務(wù)的憑證和標(biāo)志”。(11)參見(jiàn)《公安機(jī)關(guān)人民警察證使用管理規(guī)定》第6條的規(guī)定?；仡櫸覈?guó)警察證的發(fā)展進(jìn)程，在新中國(guó)成立以來(lái)的相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間，全國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)分別自行制發(fā)適用于本地的警察證件，不同行政區(qū)警察證的式樣、防偽技術(shù)、管理方式等各不相同。自2007年起，全國(guó)公安在職在編民警才統(tǒng)一配發(fā)使用公安部監(jiān)制的人民警察證作為執(zhí)法憑證。作為國(guó)家公權(quán)力的象征, 警察證承載著的法定職責(zé)和義務(wù)，這不僅是人民警察正常履職的重要保障,也是警察執(zhí)法接受社會(huì)監(jiān)督的一個(gè)重要手段[3]。警察證具有一般行政執(zhí)法證所不具備的獨(dú)特屬性。

從外觀上看，警察證上的信息除了工作單位以外，還有諸多屬于民警個(gè)人的身份信息。一般的行政執(zhí)法證件通常只有照片、工作單位和姓名，有效期限這些簡(jiǎn)單的基本信息。與此相對(duì)應(yīng)的，依據(jù)《公安機(jī)關(guān)人民警察證使用管理規(guī)定》，(12)公安部早在首次配發(fā)全國(guó)統(tǒng)一的警察證之前就出臺(tái)了《公安機(jī)關(guān)人民警察證使用管理規(guī)定》，該規(guī)定先后經(jīng)過(guò)兩次修訂，迄今仍然有效。全國(guó)統(tǒng)一使用的警察證刻有警徽?qǐng)D案、“人民警察證”字樣黑色皮卡和印有持證人信息的內(nèi)卡兩部分組成，內(nèi)卡正反兩面除了印有一般個(gè)人信息如照片、姓名、性別、出生日期、血型外，還印有一些警察特有的身份信息，如警號(hào)、職務(wù)、警銜、警察證有效期限，所在公安機(jī)關(guān)名稱。(13)人民警察證內(nèi)卡還印有“CHINA POLICE”和“中華人民共和國(guó)公安部監(jiān)制”字樣。警察證在全國(guó)范圍內(nèi)的規(guī)范化管理不僅為人民群眾精準(zhǔn)識(shí)別民警的執(zhí)法身份提供便利，還為方便公安民警開(kāi)展跨地區(qū)的警務(wù)活動(dòng)。實(shí)際上，對(duì)于基層民警而言，警察證上標(biāo)注的血型，還是意外受傷送醫(yī)時(shí)急救用的重要信息，甚至警察證的照片可能會(huì)在因公殉職時(shí)被作為遺像[4]。

從功能上看，警察證與軍人證有相似之處，是民警享受特殊優(yōu)待的一種憑證。根據(jù)人民警察法第13條的規(guī)定,應(yīng)使用“相應(yīng)證件”的情形還包括因履行職責(zé)的需要優(yōu)先乘坐公共交通工具或優(yōu)先通行。同時(shí)，和平年代警察為保一方安寧作出了巨大貢獻(xiàn)，民警通過(guò)出示警察證表明身份可以享受一些優(yōu)待，比如2018年4月公安部宣傳局官方微信發(fā)布的人民警察證全國(guó)免費(fèi)景區(qū)名單，再比如2019年7月25日呼和浩特日?qǐng)?bào)向全國(guó)公安民警發(fā)出的來(lái)自草原的邀請(qǐng)，只要攜帶人民警察證前往即可免費(fèi)參觀游覽，在日常生活中一些熱心商家以個(gè)人名義為警察提供優(yōu)待的事例比比皆是。

實(shí)際上，持有警察證的民警中有很多人并不直接參與行政執(zhí)法，如公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的工作人員，以及公安院校的老師等專業(yè)技術(shù)人員；通常新招錄的民警在新警培訓(xùn)合格后就會(huì)配備警察證，但只有被安排到基層執(zhí)法崗位的民警才真正從事執(zhí)法活動(dòng)。而行政執(zhí)法證的發(fā)放范圍則更具有針對(duì)性，強(qiáng)調(diào)必須是“在法定職權(quán)范圍內(nèi)從事行政執(zhí)法活動(dòng)的人員”。(14)這一表述出自《西藏自治區(qū)行政執(zhí)法人員資格認(rèn)證和行政執(zhí)法證管理辦法》第4條的規(guī)定，其他省市的地方政府規(guī)章也有類似規(guī)定。

通過(guò)上述警察證與行政執(zhí)法證的比較可以看出，警察證與執(zhí)法權(quán)之間沒(méi)有必然的聯(lián)系，警察證的功能相對(duì)更為多元。依據(jù)有關(guān)規(guī)定，警察證有身份證明和執(zhí)法憑證的雙重屬性，但與此同時(shí)，警察證還承載了諸多民警的個(gè)人身份信息，是警察這一特定職業(yè)的標(biāo)識(shí)。警察證更多是一種身份證明，是對(duì)既定事實(shí)的一種確認(rèn)，而不是作為一種執(zhí)法憑證的法定授權(quán)；公安民警在依法執(zhí)行公務(wù)時(shí)持有和出示警察證是為了表明執(zhí)法身份，但其不是依據(jù)警察證的有效期限來(lái)執(zhí)法。

(二)警察證過(guò)期情形下合法性爭(zhēng)議的定性：程序瑕疵

1.警察證與執(zhí)法權(quán)的關(guān)系

在司法實(shí)踐中,警察證過(guò)期的合法性爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是持有過(guò)期警察證的執(zhí)法人員是否具有執(zhí)法權(quán)。警察證設(shè)有有效期限，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，這一做法實(shí)際上是對(duì)2007年以前各地實(shí)施的警察證終身制的一個(gè)調(diào)整，其目的在于防止他人冒用警察證。警察證內(nèi)卡載明的信息一旦發(fā)生變動(dòng)，需要及時(shí)換發(fā)新的證件，如警銜的晉升、職務(wù)的變動(dòng)以及工作單位的調(diào)動(dòng)等，換證更多是考慮到民警身份個(gè)人信息需要不斷更新，而不是執(zhí)法資格的重新授權(quán)。因?yàn)槊窬挥性陔x退休、調(diào)離、辭去公職時(shí)，警察證才需要上交；只有涉嫌違法違紀(jì)被立案調(diào)查、被停職或被禁閉等情形，警察證才會(huì)被暫時(shí)收回；也只有在這些情況下才涉及對(duì)警察執(zhí)法權(quán)的限制。警察的執(zhí)法權(quán)是由我國(guó)憲法和法律所賦予的，警察證過(guò)期并不意味著警察執(zhí)法權(quán)過(guò)期或執(zhí)法權(quán)應(yīng)受到限制，而只是需要對(duì)業(yè)已存在的警察身份信息作進(jìn)一步更新。

2.警察證過(guò)期是否影響行政主體資格的喪失

依據(jù)人民警察法的有關(guān)規(guī)定，出示警察證是公安行政執(zhí)法過(guò)程中表明執(zhí)法身份的一個(gè)重要手段，這是否意味著出示警察證就是每次執(zhí)法的必經(jīng)程序？警察的執(zhí)法活動(dòng)具有復(fù)雜性，警察肩負(fù)著治安行政執(zhí)法和刑事司法的雙重使命，這就要求民警在執(zhí)法過(guò)程中既要服務(wù)群眾，又要打擊犯罪。在現(xiàn)場(chǎng)處置中的盤(pán)查、檢查等這些行為有時(shí)是難以明確界分究竟是屬于治安管理行為，還是開(kāi)展犯罪偵查的司法行為。我國(guó)警察在行政執(zhí)法過(guò)程中所發(fā)揮的實(shí)際功能，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了規(guī)范意義上的法定職能，其所承擔(dān)的社會(huì)壓力也是其他行政機(jī)關(guān)所無(wú)法比擬的，警察在非工作時(shí)間遇到職責(zé)范圍內(nèi)的緊急情況仍有義務(wù)履行職責(zé)。因此，雖然警察執(zhí)法出示警察證是執(zhí)法規(guī)范化的必然要求，但是民警執(zhí)法不規(guī)范并不意味著就此喪失執(zhí)法主體資格；對(duì)于不規(guī)范的執(zhí)法行為應(yīng)該受到的是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督和審查，而不是因警察證過(guò)期就直接否定行政主體的執(zhí)法資格。

3.警察證過(guò)期是否影響當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利

在司法實(shí)踐中，法院對(duì)于行政行為的程序瑕疵與明顯程序違法的判定缺乏明確的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，有將二者混淆處理的流弊。在引發(fā)熱議的趙某訴鹿邑縣公安局行政處罰案中，辦案民警警察證過(guò)期這一細(xì)節(jié)被認(rèn)定為嚴(yán)重程序違法，使得該民警所制作的筆錄的有效性存疑，進(jìn)而導(dǎo)致整個(gè)行政行為被法院判決撤銷(xiāo)。我們不禁反思民警持過(guò)期的警察證執(zhí)法究竟是否會(huì)構(gòu)成程序違法？

程序瑕疵和程序違法，都是相對(duì)于程序合法而言，判斷某一行政行為是否存在程序瑕疵和程序違法最基本的依據(jù)是法律法規(guī)的立法精神和相關(guān)規(guī)定。具體而言，程序瑕疵被認(rèn)為是一種輕微違法，對(duì)當(dāng)事人實(shí)體權(quán)益無(wú)影響的“無(wú)害錯(cuò)誤”[5]；而嚴(yán)重違反法定程序則是指行政主體違反了行政規(guī)范所明確規(guī)定的主要程序或關(guān)鍵程序而作出的必然嚴(yán)重侵犯相對(duì)人權(quán)益的行政行為[6]。警察證過(guò)期的問(wèn)題只要能通過(guò)一定的方式補(bǔ)正，比如上述一些案例中提及的及時(shí)提交更換的新證或提供有關(guān)證明，過(guò)期的警察證并不影響涉案民警的執(zhí)法資質(zhì)，也不必然因過(guò)期的證件而對(duì)行政相對(duì)人增加新的義務(wù)或侵害其合法權(quán)益。

另外，在警察行政執(zhí)法過(guò)程中，執(zhí)法人員的警察證過(guò)期應(yīng)該視為一種程序瑕疵其原因還在于，依據(jù)《公安機(jī)關(guān)人民警察證使用管理規(guī)定》第8條規(guī)定的“人民警察證列入公安警用裝備管理?！本熳C納入警用裝備管理，意味著警察證不是執(zhí)法資格的授權(quán)，而是執(zhí)法時(shí)應(yīng)該攜帶的警用裝備；而警察證過(guò)期則實(shí)際上是關(guān)系到是否必須使用合乎標(biāo)準(zhǔn)的警用裝備問(wèn)題。正確使用警用裝備可以提升警察的實(shí)戰(zhàn)能力，是警察保護(hù)自身安全和威懾違法犯罪行為的需要；但特殊情況下使用過(guò)期警用裝備，并不意味著民警濫用職權(quán)、超越職權(quán)，以及屬明顯不當(dāng)?shù)纫罁?jù)行政訴訟法必須撤銷(xiāo)的情形，不會(huì)影響行政行為的合法性和有效性。

此外，持過(guò)期的警察證制作的筆錄，也不屬于司法解釋中規(guī)定的可以認(rèn)定為非法證據(jù)或不能作為定案依據(jù)的情形，(15)最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定(法釋[2002]21號(hào))第57、58條；最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國(guó)行政訴論法》的解釋(法釋(2018) 1號(hào))第43條。因?yàn)槌诌^(guò)期的警察證制作筆錄顯然不屬于“嚴(yán)重違反法定程序”、利誘、欺詐、脅迫、違法采取強(qiáng)制性措施或暴力手段，以及偷拍、竊聽(tīng)等侵害他人合法權(quán)益取證的范圍。持過(guò)期警察證執(zhí)法的合法性和正當(dāng)性還應(yīng)結(jié)合行政主體的行政優(yōu)先權(quán)來(lái)解讀，行政主體作為公共利益的代表，在行使行政職權(quán)時(shí)為了維護(hù)公共秩序的需要和保證行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而享有的先行處置權(quán)[7]。

綜上，對(duì)于行政執(zhí)法中警察證過(guò)期的問(wèn)題，司法機(jī)關(guān)在適用法律進(jìn)行裁判時(shí)應(yīng)將其視為一種程序瑕疵，可以通過(guò)出示有權(quán)機(jī)關(guān)的書(shū)面說(shuō)明，進(jìn)一步佐證辦案人員具有正式民警的身份；而不是將其等同于主體不適格而認(rèn)定為程序違法。

四、應(yīng)對(duì)警察證過(guò)期情形下合法性爭(zhēng)議的可能路徑

誠(chéng)然，在行政執(zhí)法過(guò)程中表明身份是正當(dāng)程序的必然要求。警察證的配備是公安機(jī)關(guān)為了方便民眾識(shí)別民警并配合執(zhí)法和規(guī)范民警執(zhí)法行為而設(shè)置的表明身份方式。然而，不同于其他行政機(jī)關(guān)，公安民警的執(zhí)法資格是警察職業(yè)本身所賦予的，警察證期限的設(shè)置實(shí)際上更多是為了及時(shí)更新民警的個(gè)人身份信息，而非為了限制警察執(zhí)法資格的期限。

關(guān)于如何在現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)之下積極回應(yīng)基層警務(wù)執(zhí)法實(shí)踐的需要，有以下幾點(diǎn)值得重視：

第一，加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)內(nèi)部管理，完善表明身份的相關(guān)要求。雖然警察證配備不能直接等同于執(zhí)法權(quán)的授予，但是在民警執(zhí)法過(guò)程中出示證件是接受社會(huì)監(jiān)督和增強(qiáng)執(zhí)法公信力的重要手段。公安機(jī)關(guān)的督察和紀(jì)檢部門(mén)在做好對(duì)基層執(zhí)法的監(jiān)督工作的同時(shí)，還應(yīng)該制定更為切實(shí)可行的內(nèi)部規(guī)范，明確告知民警在不同的場(chǎng)合如何表明身份。

第二，規(guī)范警察證換證工作，做好基層民警依法開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)的后勤保障工作。公安機(jī)關(guān)對(duì)換證的解釋說(shuō)明在司法實(shí)踐中證明警察的合法身份方面是有一定的時(shí)間限制的，在上述裁判文書(shū)中因警察證換證周期過(guò)長(zhǎng)導(dǎo)致?lián)Q證理由不成立的情形也并不是孤案。(16)如衛(wèi)某不服柳林縣公安局作出的《公安交通管理行政強(qiáng)制措施憑證》案，與上述趙某訴鹿邑縣公安局案如出一轍，法院最后的認(rèn)定是，被告提交作為證據(jù)的執(zhí)法人員的工作證件已過(guò)有效期，距該行政行為作出時(shí)已經(jīng)超期一年有余，故正在換證中的理由不能成立。詳見(jiàn)山西省呂梁市離石區(qū)人民法院行政判決書(shū)(2019)晉1102行初46號(hào)。對(duì)此，警務(wù)保障部門(mén)應(yīng)當(dāng)加以改進(jìn)。

第三，提升公安機(jī)關(guān)法制部門(mén)的應(yīng)訴能力。警察證過(guò)期究竟是明顯違反程序的行為被輕描淡寫(xiě)地說(shuō)成是無(wú)傷大雅的瑕疵，還是在以程序瑕疵掩飾嚴(yán)重違法行為?公安機(jī)關(guān)法制部門(mén)在應(yīng)訴時(shí)還應(yīng)有理有據(jù)地進(jìn)行答辯，否則警察證過(guò)期的這一客觀事實(shí)，在不同案件中也會(huì)由于控辯雙方辨法析理充分與否而產(chǎn)生不同的處理結(jié)果。(17)在上述列舉的案例7中，警察證過(guò)期就被法院認(rèn)定屬于程序上的瑕疵，不影響當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利，并以此駁回原告訴求，甚至還有法院認(rèn)定在原告要求民警出示警察證件時(shí)未出示，也屬于執(zhí)法不規(guī)范所造成的程序瑕疵，不影響該行政處罰的正當(dāng)性，如案例3。

第四，提升基層民警法治思維和執(zhí)法素養(yǎng)等?；诰煨姓?zhí)法的特殊性，民警出示警察證表明身份這一看似簡(jiǎn)單的環(huán)節(jié)，其實(shí)是對(duì)復(fù)雜的執(zhí)法環(huán)境的一種應(yīng)對(duì)手段?；鶎用窬瘧?yīng)通過(guò)警務(wù)技能和戰(zhàn)術(shù)的訓(xùn)練積極適應(yīng)執(zhí)法規(guī)范化的要求，在表明執(zhí)法身份維護(hù)法律尊嚴(yán)的同時(shí)，兼顧好執(zhí)法效率和自身安全。

最后，從根本上解決警察證過(guò)期的合法性爭(zhēng)議，立法機(jī)關(guān)還應(yīng)該從頂層設(shè)計(jì)層面進(jìn)一步加強(qiáng)警察執(zhí)法相關(guān)的法律法規(guī)之間的銜接和協(xié)調(diào)，加快推進(jìn)人民警察法的修改，明確界定警察證在行政執(zhí)法中的功能定位，以及在特定情形中身著警服等其他在表明身份的手段的合法性等問(wèn)題。